2016年广东省高标准农田建设资金绩效评价报告.doc

- 49 -目 录一、基本情况- 1 -（一）资金背景- 1 -（二）资金概况- 3 -（三）绩效目标- 3 -二、绩效分析- 4 -（一）前期准备- 4 -1.论证决策- 4 -2.目标设置- 6 -3.保障措施- 6 -（二）资金管理- 7 -4.资金到位- 8 -5.资金支付- 8 -6.支出规范性- 9 -（三）事项管理- 10 -7.实施程序- 10 -8.监督管理- 11 -（四）绩效表现- 13 -9.经济性- 13 -10.效率性- 13 - 11.效果性- 14 - 12.公平性- 16 -三、评价结论- 17 -四、主要绩效- 17 -五、存在问题- 20 -六、相关建议- 25 -2016年广东省高标准农田建设资金绩效评价报告为全面检验2016年广东省高标准农田建设资金使用绩效，考核资金预期绩效目标的实现程度、支出效率和综合效果，进一步提高财政支出的管理水平，省财政厅根据省级财政到期资金使用绩效评价暂行办法（粤财评20147号）、关于做好2017年省级财政重点绩效评价工作有关问题的通知（粤财绩函201718号）等有关规定，组成评价工作组，对“2016年广东省高标准农田建设资金”共334,500万元的使用情况实施了绩效评价，形成了本绩效评价报告。一、基本情况（一）资金背景2009年以来的中央一号文件和有关文件多次明确提出相关要求。国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要明确提出，加强以农田水利设施为基础的田间工程建设，大规模建设旱涝保收高标准农田。国务院批复的多个相关规划均提出了明确的任务与要求，如全国土地整治规划（2011-2015年）明确提出“十二五”期间要建成4亿亩高标准基本农田；全国高标准农田建设总体规划提出，到2020年，建成集中连片、旱涝保收的高标准农田8亿亩。高标准农田建设已成为国家战略。 根据广东省高标准基本农田建设省级补助资金管理暂行办法（粤财农2012488号）的规定，省级补助资金由省级财政以省人民政府下达地级以上市的高标准基本农田建设任务为基数，分两档对全省高标准基本农田建设任务给予补助。其中，对增城市、始兴县、仁化县、南雄市、博罗县、海丰县、怀集县、揭东县、郁南县、云安县等10个国家级高标准基本农田建设示范县，龙川县、雷州市、化州市等3个国家级基本农田保护示范区和省级高标准基本农田示范县蕉岭县的高标准基本农田建设任务，按平均每亩不低于1500元的标准给予补助；对其余高标准基本农田建设任务按平均每亩不低于1200元予以补助。其后，在广东省财政厅关于下达2014年第一批高标准基本农田建设省级补助资金的通知（粤财农2014338号）中，将补助标准调整为1500元/亩，其中示范区、示范县为1800元/亩。 2016年5月19日，广东省国土资源厅、广东省农业厅、广东省财政厅联合下发广东省国土资源厅 广东省农业厅 广东省财政厅关于下达2016年度高标准基本农田建设计划的通知（粤国土资耕保发201682号），明确2016年广东省高标准农田任务为300万亩,其中包含农业综合开发高标准基本农田建设77万亩，省国土资源厅负责实施的223万亩为本次评价的范围。（二）资金概况 2016年，广东省财政厅共安排高标准农田建设资金334,500万元，全部资金分三次下达，2015年10月29日，预下达资金209,600万元。2015年12月28日 ，预下达资金300万元。2016年4月1日，下达资金124,600万元。详见表1-1。表1-1 2016年度高标准农田建设任务、资金分配表序 号 行政区域2016年度建设任务(万亩)2016年度省级补助资金额度（万元）1广州市8.94 13,410 2珠海市1.24 1,860 3汕头市3.27 4,905 4佛山市2.38 3,570 5韶关市23.34 35,010 6河源市12.52 18,780 7梅州市16.33 24,495 8惠州市13.10 19,650 9汕尾市7.00 10,500 10东莞市2.53 3,795 11中山市1.79 2,685 12江门市15.15 22,725 13阳江市10.48 15,720 14湛江市31.38 47,070 15茂名市17.46 26,190 16肇庆市15.06 22,590 17清远市20.24 30,360 18潮州市3.60 5,400 19揭阳市9.75 14,625 20云浮市7.44 11,160 合 计223.00 334,500 注：深圳市不在补助范围内（三）绩效目标项目总体绩效目标是通过高标准基本农田建设，有效优化土地利用结构，完善田间基础设施，提高机械化水平和农业综合生产能力，增强抵御自然灾害能力，改善农田生态环境，经整治的基本农田平均质量应当提高1个等级以上。年度绩效目标是完成全年223万亩高标准农田建设任务，其建设质量满足高标准农田相关质量标准要求，其效果符合高标准农田建设评价规范（GBT 33130-2016）的要求。二、绩效分析评价工作组依据既定的指标体系和评分标准（详见附件1），评定“2016年广东省高标准农田建设资金”的整体绩效得分为83.3分，绩效等级为“良”。从七个二级指标的评价得分情况来看，高标准农田建设资金在事项管理及效果性方面有待加强。（一）前期准备该指标主要从论证决策、目标设置和保障措施三个方面考察高标准农田建设资金投向的合理性和可行性、项目绩效目标的合理性和科学性、人员及机构的健全性，指标分值 20分，评价得15分，得分率为75%。1.论证决策。该指标分值7分，评价得6分，得分率为85.71%。一是根据国土资源部 财政部关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知（国土资发201263号）和广东省人民政府办公厅转发省国土资源厅 财政厅 农业厅广东省高标准基本农田建设实施方案的通知（粤府办201275号），本项目资金设立依据充分，资金投向合理。二是2016年度本项目补助资金总额为33,450万元，建设任务为223万亩，资金总额与建设任务之间对应关系符合广东省高标准基本农田建设省级补助资金管理暂行办法(粤财农2012488号)（粤财农2012488号)及其后对每亩建设任务调整后的标准。三是补助资金设立目的较为明确，即通过开展高标准农田建设，提高基础设施配套程度，改善农业机械化、规模化生产条件，增强抵御自然灾害能力，改善生态景观，提高粮食生产保障能力。 存在的问题：一是2012年7月24日，广东省人民政府办公厅转发省国土资源厅、财政厅、农业厅广东省高标准基本农田建设实施方案的通知（粤府办201275号），该实施方案对广东省“十二五”期间高标准农田建设做出了明确安排，但本项目2016年度的任务并不属于该实施方案的范围，省国土资源厅也没有编制2016年度的实施方案，也没有征求各市对2016年度高标准农田建设任务数量的意见，其实施的科学性存在一定的缺陷。二是高标准农田建设包含的“土地平整工程、土壤改良与培肥工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程、农田输配电工程以及其他工程”在2016年度标准农田建设中反映不够完整，2016年度主要开展的是灌溉与排水工程、田间道路工程，其他内容基本没有，这种情况在以往年度高标准农田建设中也存在，不够合理扣1分。2.目标设置。该指标分值7分，评价得4分，得分率为57.14%。高标准农田建设的目标设置中，其建设任务符合关于下达2016年度高标准基本农田建设计划的通知（粤国土资耕保发201682号）的要求，其建设质量依据高标准基本农田建设标准（TD/T 10332012）、高标准农田建设通则 (GBT30600-2014)，任务、质量指标明确、合理。 存在的问题：主要是各市县建设方案中没有反映高标准农田建设评价规范（GBT 33130-2016）中建设成效评价的相关指标，如新增粮食产能、新增农业产值、减少农业生产成本等，目标设置不够完整、科学，指标的可衡量性较差，扣3分。3.保障措施。该指标分值6分，评价得5分，得分率为83.33%。一是项目组织机构健全，在省级主要是由省国土资源厅耕保处负责，各市、县由国土局、农业局共同负责完成，部分市、县对下达任务进行了分解，如梅州市，国土局完成60%的建设任务，农业局完成40%的任务。二是各市、县在省下达任务后，均编制了实施方案，并对实施方案进行了逐级报备。三是各项管理制度健全，目前广东省高标准农田建设在执行的制度包括广东省高标准基本农田建设规范、高标准基本农田建设标准（TD/T 10332012）、广东省高标准基本农田建设省级补助资金管理暂行办法（粤财农2012488号）、广东省高标准基本农田建设项目和资金管理暂行办法（粤财农2012489号）、广东省高标准基本农田建设项目资金财政直接支付申请和审核规程（暂行）（粤财农2012490号）、广东省高标准基本农田建设项目验收规程(试行)。 存在的问题：一是2016年度高标准农田建设处于“十二五”高标准农田建设实施方案已实施完成，十三五规划和实施方案尚没有完成编制，故缺少2016年度省级实施方案。二是根据广东省国土资源厅、广东省农业厅联合下发的关于延迟2013年度及以后年度高标准基本农田建设任务完成时限的通知（粤国土资耕保发201510号）,2013年度高标准基本农田建设时限由2014年度顺延3个月，推迟到2015年3月底，其他年度建设任务依次顺延。依据这个文件2016年度广东省高标准农田建设任务完成时间是2018年3月底，整个项目建设时间为2年3个月，但在整个建设时间内，没有对项目进展做出阶段性安排，如实施方案应在什么时间内完成、工程立项、设计、预算评审、施工招投标的具体完成没有时限，这导致在整个项目建设时限到达之间，不能以制度、规定作为依据对项目建设单位进行检查、考评。实施方案合理性、管理制度健全性，各扣0.5分。（二）资金管理该指标主要从资金到位、资金支付和支出规范性三个方面考察资金的到位率、到位及时率、支付率、支付及时率，以及规范支出执行情况，指标分值 17分，评价得15.6分，得分率为 91.76%。4.资金到位。该指标分值4分，评价得3.5分，得分率为87.5%。2016年度高标准农田建设补助资金分三次下达，2015年10月29日，广东省财厅以关于预下达2016年第一批高标准基本农田建设省级补助资金的通知（粤财农2015505号）预下达资金209,600万元。2016年4月1日，广东省财厅以关于下达2016年高标准基本农田建设省级补助资金（第三批）的通知（粤财农201644号）下达全年项目资金334,500万元。各市在收到省下达资金的，基本能在30个工作日内拨付到县级财政部门。 存在的问题：一是在现场评价中，江门市、清远市、梅州市均没有根据广东省高标准基本农田建设项目和资金管理暂行办法（粤财农2012489号）的要求，按照“高标准基本农田建设管理工作经费由市、县（市、区）财政负责安排解决，其中，市级高标准基本农田建设管理业务工作经费，按不高于本级的高标准基本农田建设财政资金总额的3安排；县级高标准基本农田建设管理业务工作经费，按不高于本级高标准基本农田建设财政资金总额的5安排。”扣0.5分。5.资金支付。该指标分值5分，评价得4.6分，得分率为92%。由于本项目完成时间为2018年3月底，2015年项目完成时间为2017年3月31日，与本项目评价截止日期相同。为能够较好评价资金支付情况，本次评价以2015年度资金使用情况作为参照，结合2016年项目进度和资金使用情况进行评价。根据广东省高标准基本农田建设项目资金财政直接支付申请和审核规程（暂行）（粤财农2012490号），“在工程结算前，工程进度款的支付按不低于工程价款的60%、不高于工程价款的80%支付”，故在评价截止日期前，其资金支付不可能超过80%。根据项目单位提供的材料,大部分2015年度高标准农田建设资金支付在60%-80%之间，基本符合规定的要求。存在的问题：清远市2015年度资金支付截止评价日期，其下达资金为42,690万元，实际支付为14,665.37万元，支付率较低。由于其上报完成时，其资金支付不会超过80%，无法达到100%支付，扣0.4分。6.支出规范性。该指标分值8分，评价得7.5分，得分率为93.75%。根据项目单位提供的材料和现场评价的结果，项目预算不存在调整，其支付方式采用国库集中支付或报账制，支出规范。在现场审核中，清远市清新区的资金支付提供了财政直接支付申请呈批表、清远市清新区农业专项报账制资金审批表、清远市清新区支农专项资金报账制实地核查表、项目实施单位资金申报承诺书、高标准农田建设基本建设情况表、工程进度款审查呈批表、工程款支付申请表、工程款支付证书等。存在的问题：根据清远市清新区提供的预算变动通知书，其会计科目为农林水支出农业综合开发土地综合治理，与资金下达文件要求的城乡社区支出新增建设用地有偿使用费及对应专项债务收入安排的支出基本农田建设和保护支出不完全相同，会计核算的规范性扣0.5分。（三）事项管理该指标主要从实施程序、事项管理两个方面考察补助资金项目管理过程中的采购招标、计划制定、进度安排、变更报批及监督检查方面的规范执行情况，指标分值 13 分，评价得11.5分，得分率为88.46%。7.实施程序。该指标分值8分，评价得分7.5，得分率为93.75%。本项目主要的实施程序主要包括：(1)实施方案编制。省资金和任务下达后，首先是市级实施方案的编制，编制完成后报当地政府批准，上报省国土资源厅进行备案，同时下发各所属县，作为县级实施方案编制的依据。县级国土部门或农业部门依据市级实施方案编制县级实施方案，履行与市级实施方案相同的程序。(2)立项。主要是实施方案编制完成后，县级主管部门向当地发改部门进行工程建设项目的立项。(3)设计。主要是根据任务划分，在对工程建设进行实地踏勘及设计，同时，在设计过程中，要在当地村委会进行公示。(4)预算编制。主要依据关于印发土地开发整理项目预算定额标准的通知（财综2011128）进行预算编制。(5)财政投资预算评审。(6)工程招投标及施工。本项目在开展过程中，均采用了政府采购公开招投标的方式确定工程建设单位，并聘用监理单位对工程建设质量进行监督，其程序符合政府采购和工程建设的要求。(7)验收。要依据广东省高标准基本农田建设项目验收规程，其验收分县级和市级验收，省国土资源厅对验收结果进行抽查。(8)竣工结算和竣工决算。存在的问题：一是资金下达时间为2016年4月1日，但资金下达前的公示时间为2016年4月7日-12日，公示时间晚于下达时间。二是在项目单位在省级监管系统中申报工作完成时，只是项目工程建设基本完成，但基本还没有进行县级验收，其程序不够严格，扣0.5分。8.监督管理。该指标分值5分，评价得4分，得分率为80%。高标准基本农田建设的管理以市、县为主体，省国土资源厅、农业厅在2016年度多次以检查、督查的方式对项目开展进行监督检查。2016年12月8日，广东省国土资源厅、广东省农业厅、广东省财政厅联合下发关于进一步加强高标准农田建设监管的通知（粤国土资规20163号），对高标准田建设中存在的问题提出明确的监管要求，提出了“加强组织领导，完善监管机制；加强项目管理、规范建设程序；坚强从业监管，建立诚信档案；加强监督检查、追究责任落实”等四项要求，在这四项要求中所提到的聘请当地农民作为项目质量监督员参与项目建设质量管理在五华县已实施。2017年2月15日，广东省国土资源厅下发关于开展高标准农田建设等三项工作督导的通知（粤国土资耕保电201724号），成立8个督察组，对高标准农田建设、永久基本农田划定、耕地提质改造兑现承诺等三项工作开展督查。2017年4月6日，广东省在茂名召开了全省高标准农田建设现场会和2017年土地督查工作部署会。2017年4月12日，广东省国土资源厅下发关于印发广东省2017年高标准农田建设检查工作方案的通知（粤国土资耕保发201756号），对2015年度高标准农田建设完成情况进行抽查。存在的问题：一是省国土资源厅2017年高标准农田建设检查工作方案中，没有对2016年度任务进展情况的检查内容。二是市、县作为项目监管和执行的主体，缺少对高标准农田建设进行监督检查的各项材料。三是管理监督有效性存在缺陷。目前，项目完工主要是由市、县在“广东省高标准基本农田建设进展报备管理系统”进行进度填报，但这种填报并不需要上传相关证明材料作为附件。在现场评价中，清远市清城区在进展报备管理系统中显示在2017年3月31日前已完成工程100%，但在查询其资金支付凭证时发现，其下属的浸潭镇2015年度高标准农田建设项目，实际工程进度为灌溉及排水工程76.45%、道路工程67.46%，与监管系统填报不符。管理过程完整性、管理监督有效性各扣0.5分。（四）绩效表现9.经济性。该指标分值为5分，评价得5分，得分率为100%。该指标主要从预算（成本）控制指标反映事项预算（成本）控制的合理性，即反映预算执行结果是节约还是超支等具体情况及原因。从全省整体情况来看，目前2016年度高标准农田建设只是完成工程设计、预算编制，尚处于财政投资预算评审阶段，暂无法衡量各市最终支出是否超出预算。但根据对2015年度及以往年度项目执行情况来看，其实际支出均在预算范围内。从本次现场评价了解的情况来看，清远、江门、梅州市的资金使用基本按照预算执行，资金支付的进度符合项目实施进度。10.效率性。该指标分值10分，评价得9分，得分率为90%。该指标主要从完成进度及质量指标反映事项实施（完成）的进度、质量和产出数量等情况。根据广东省国土资源厅提供的材料，2015年度广东省高标准农田建设已全部按时完成，2017年7月3日下发了关于2015年度全省高标准农田建设任务完成情况的通报（粤办函2017423号），对广东省高标准农田建设完成情况进行了通报，明确指出：截止2017年3月31日，2015年度高标准农田建设完成面积为304.5万亩，顺利完成年度300万亩的建设任务。通过现场评价和各市上报的自评材料，2016年度高标准农田建设任务，目前大多数市、县均已完成设计评审，进入预算编制和投资评审阶段，基本能够保证在10月底之前完成工程招投标工作，到2018年3月31日完成工程施工，满足项目建设进度的要求。但也有部分地区目前工作相对滞后，如清远市仅有清新区、连南县、连州市完成了设计预算评审，其余的地区尚处于设计预算编制阶段，在按时完成工程建设方面存在一定的风险隐患，扣1分。11.效果性。指标分值30分，评价得22.5分，得分率为75%。该指标主要从社会经济效益、可持续发展方面考察高标准农田建设资金使用或项目实施直接产生和带动的社会经济效益；以及事项完成后，后续各项安排等是否有利于项目的持续发展等。（1）社会经济效益。该指标分值25分，评价得20分，得分率为80%。(1)农业生产条件改善：该项指标主要体现在农田灌溉与排涝能力的提升。按照高标准农田建设标准，其排涝要求达到10年一遇、灌溉要达到建设面积的80%。项目资金用于田间道路的建设，一方面为农业机械化提供了基础条件，也为农产品运输提供了便利。(2)万元财政投入新增主要农产品生产能力：项指标主要反映在随着高标准农田建设的开展，灌溉条件的改善、土壤肥力的提升、耕地等级的提高，单位面积农产品生产能力的提升。在现场评价中，五华县提供的水稻种植增产统计数据表明，在高标准农田建设后，单位亩产提高40公斤，每万元投入新增水稻产量为240公斤，广东按每年两造计算，为480公斤。(3)万元财政投入新增农业总产值:万元财政投入新增农业总产值，一方面受高标准农田建设质量的影响，另一方面受种植品种的制约，按水稻计算，每万元投入新增农产品产值为1286元。(4)年农民人均纯收入增加额:该项指标主要受农村人均耕地面积影响，根据相关统计，广东省人均耕地面积为1亩，项目实施后农民人均增收不足百元。(5)直接受益农户（含受益农户和新型农业经营主体）:该项指标主要受高标准农田建设完成情况的影响，在高标准农田建设按时完成的情况下，该项指标可认为百分之百完成。存在的问题：一是省国土资源厅及各市提供的实施方案中，绩效目标设置不够量化，基本采用的是项目总体目标作为绩效指标，导致按照实施方案中的绩效目标对项目进行考核存在困难。二是各市提交的自评报告中，没有严格按照评价体系的要求，提供相关数据，绩效指标完成情况不够清晰、完整。对农业生产条件改善、万元财政投入新增主要农产品生产能力、万元财政投入新增农业总产值、年农民人均纯收入增加额等指标各扣1.5分。（2）可持续发展。该指标分值5分，评价得3.5分，得分率为70%。高标准农田建设的可持续发展包含两个方面的含义，一是高标准农田建设开展的可持续性，这一方面情况较好，机构、人员、制度都较为健全、资金来源保障性较好。二是高标准农田利用的可持续性，从现场评价的结果来看，目前的现状是高标准农田建设完成后，被移交给当地村委，但全省对于管护质量的要求、资金的投入等缺少明确的规定，在后续管护人员、制度、资金等方面存在缺陷，此项指标扣后续人员投入情况0.5分、后续资金投入情况扣1分。12.公平性。该指标分值5分，评价得分4.67分，得分率为93.4%。该指标主要从公众满意度方面考核公众和系统使用者对高标准农田建设项目的满意度。评价工作组通过实施走访、发放调查问卷的方式，向市、县（区）受益人群发放调查问卷60份，收回有效问卷60份。从有效调查问卷情况看，受益群众对项目的总体满意度较高，满意与比较满意为56份，满意度为93.4%。三、评价结论通过分析项目单位提供的相关资料、现场核实和问卷调查等情况，总体上看，高标准农田建设工作中取得了一定的成效。但由于其在工作中对绩效目标不够重视，对项目产出的绩效缺少分析、总结，管理工作也尚存在一定的缺陷。据此，综合评定“2016年度高标准农田建设资金”绩效得分为83.3分，绩效等级为“良”（得分情况详见附件2）。四、主要绩效 从2012年开展高标准农田建设开始，完成了近1500万亩农田的田间道路、灌溉给排水设施的建设，有效改善了农业生产条件，提升单位面积的农业产量和农业机械化作业率，为农业发展奠定了较好的基础。（一）以往年度高标准农田建设完成情况较好。根据广东省人民政府办公厅关于2013年度全省高标准基本农田建设任务完成情况的通报（粤办函2015361号）、广东省人民政府办公厅关于2014年度全省高标准基本农田建设任务完成情况的通报（粤办函2016299号）、广东省人民政府办公厅关于2015年度全省高标准基本农田建设任务完成情况的通报（粤办函2017423号）三个文件，2012年至2015年间四个年度高标准农田建设任务均按期完成，详见表4-1表4-1 2012年-2015年高标准农田建设任务完成情况表年度计划完成面积实际完成面积累计完成面积2012年4684684682013年400417.83885.832014年342361.581229.582015年300304.951514.95注：面积的单位为万亩（二）2016年度高标准农田建设进展较为顺利，目前的进度基本符合预期。提交了自评材料的珠海市、云浮市、汕尾市、顺德区以及现场评价的江门市、梅州市，均已基本完成了规划设计及预算评审，云浮市、汕尾市部分项目已开工建设，按照这种进度，根据往年工作开展情况，进行同一时段的工作进度的对比，其在2018年3月底前完成2016年度高标准农田建设任务是可能的。（三）高标准农田建设的机构、制度健全，为高标准农田建设的持续开展奠定了坚实的基础。一是建立了以国土牵头，农业、财政部门配合、基层以镇或土地开发中心负责具体实施的工作机制。二是高标准农田建设其主体资金由省财政承担，不需要地方财政进行配套，减轻了地方财政的压力，资金到位情况良好，保障性较强。三是高标准农田建设制度标准建设完成情况较好，广东省在国家政策标准的基础上，根据广东省的具体情况，先后出台了广东省高标准基本农田建设规范(试行)、广东省高标准基本农田建设省级补助资金管理暂行办法、广东省高标准基本农田建设项目和资金管理暂行办法、广东省高标准基本农田建设项目资金财政直接支付申请和审核规程、广东省高标准基本农田建设项目验收规程等，为广东省高标准农田建设提供了制度保障。（四）高标准农田建设效果已经得到较好显现。1.农田产量的提升，根据省国土资源厅提供的材料，“十二五”期间共完成高标准农田建设1500万亩，平均亩产提升40公斤，按每年两季计算，年均增加产量达到12亿公斤。2.农田抗灾能力得到有效提升，高标准农田建设标准是能抵御10年一遇的涝灾，其在设计时，水源为必备要求，这增加了农田抵御旱灾的能力。3.高标准农田建设的一个主要方向道路的通达率，其要求是达到90%，这为农田机械化作业提供了保障4.农田基础设施的完善，提升了农田市场经济价值，这主要体现在农田租金的提升，如清远清新区中南村，高标准农田建设完成后，其每亩地的租金提升了300-500元。五、存在问题（一）前期准备工作不足，年度任务的下达依据不够充分。1方案之间的衔接存在问题。2012年7月24日，广东省人民政府办公厅下发了广东省高标准基本农田建设实施方案（粤府办201275号），其执行时间为2012年-2015年。2015年结束后，在2016年高标准农田建设任务下达前，并没有新的实施方案完成编制并下发，2016年度工作开展计划性存在一定的问题。截止评价日期，新的实施方案还没有出台。2对已经开展五年高标准农田建设后，继续开展高标准农田建设可能存在的问题估计不够充分。截至2011年底，全省耕地面积为4730.6万亩，其中基本农田面积（含可调整地类）为3982万，2012年2015年期间，共完成高标准农田建设1500万亩，如果加上农业综合开发、现代农业示范基地等项目建设，其完成面积应大于1500万亩。“十三五”期间建成1046万亩、力争1429万亩高标准农田，基本上是年均300万亩的建设任务，2016年、2017年的任务基本也是按这个目标在进行安排，但在现场评价实地查看2016年度高标准农田设计地块时，部分建设地块与高标准农田建设的要求已经存在差距，如恩平市的一个项目，其拟建设地块中存在养猪场，且地块高低不平，目前是处于抛荒状态。又如五华县，其2016年度高标准农田建设的最大连片地块也只有200-300亩。从现场了解的情况看交通条件较好、离水源较近、地势平坦且符合“集中连片”要求的地区已基本完成高标准基本农田建设。剩下未开展建设的地块大多交通不便或者是分布零散的“插花地”，不仅施工难度大，项目建设成本也势必大幅增加。以清远市连南县为例，可纳入“十三五”期间高标准基本农田建设的耕地数量大约8.1万亩，其中连片面积超100亩的地块仅占10%左右。3部分用于高标准农田建设的基本农田存在被污染隐患。高标准农田建设通则 规定，“土壤污染严重的区域”开展的高标准农田建设需提供相关部门论证同意的证明材料。根据原国家环保总局（现为环境保护部）进行的土壤调查结果显示：广东省珠三角近40%的农田菜地土壤遭重金属污染，其中10%属于严重超标。粤北的清远市、韶关市，粤东的河源市、梅州市，粤西的肇庆市均是广东省矿业较为发达的地区，其矿业活动形成的污染隐患也不容忽视。但目前广东省在开展高标准农田建设时，对此考虑不够。（二）项目实施过程的管理尚存在缺陷。1.项目资金下达时间与项目任务下达时间不匹配。2016年度高标准农田建设资金下达是2016年4月1日，任务下达是2016年5月19日，形成资金下达在前，任务下达在后的情况，不够合理。2. 项目整体工期较长，但没有划分明确的阶段时限，制定阶段性目标。2012年是高标准农田建设开始年，由于相关政策、标准、规范出台不够及时，同时在项目刚开展时，对于高标准农田建设的规律掌握不够，导致所有市均没有完成当年建设任务，同时由于每年10月至第二年的3月，是广东省农田水利和田间道路建设的黄金季节，针对这些情况，2015年1月14日，广东省国土厅、农业厅联合下发关于延迟2013年度及以后年度高标准基本农田建设任务完成时限的通知（粤国土资耕保发201510号），明确规定2013年度任务完成时间是2015年3月底，其余年度以此类推。高标准农田建设项目按期开展的程序可分为实施方案编制、立项、设计、预算、投资评审、工程及监理招投标、工程施工、验收、竣工决算等，目前在管理过程中，没有对历时2年3个月的整个项目周期做出明确的划分，即在哪个时间段应该完成哪项工作？这一方面会给管理工作带来不便，另一方面也会为最终任务不能按时完成埋下隐患。3.项目认定的完工标准、程序存在一定的问题。目前，高标准农田建设验收采用的是县级初验、市级验收、省厅抽查的方式。省国土资源厅认定的任务完成标准是在监管系统中市、县自行填报的进度，这中间存在两个问题：一是在市、县填报工程进度完成100%的情况下，实际上尚有多项工作没有完成，如工程复核，更没有进行县级的初验。省国土资源厅依据各市县在系统中的填报数来认定任务完成，标准偏低。二是监管系统进度填报管理模块中，在填报进度时，没有设计上传应提交的相关附件材料作为佐证，其系统设计不够完善，如清远市清城区，在监管平台上显示已经完工，但实地查看时没有完工。（三）项目的制度建设尚存在不足。1.项目建设质量标准中，对单个工程质量进行了明确、详细的规定，但对水渠的多少、道路的密度等缺少明确的要求。在江门市的现场评价中，农业局负责该项工作的同志就提出，以往已完成标准农田建设的区域，由于前期资金限制，各项农业生产设施还存在进一步完善的必要，与其将高标准农田安排在连片程度不高、各项条件并不充分的地方，不如对以往已开展建设的区域进一步的完善。2. 工程预算标准偏低，亟待做出调整。广东省制定的高标准基本农田建设项目人工单日工资为40元左右，其依据是财政部、国土资源部下发的关于印发土地开发整理项目预算定额标准的通知，该标准与目前实际每工每天200元-300元的客观需求相比差距较大。加上高标准基本农田建设工期集中在冬季农闲季节，导致短期内水泥、砖等建材的市场价格抬升，资金投入不足的问题更加凸显。3.资金分配采用一个标准，政策上没能向欠发达地区倾斜。广东省高标准基本农田建设省级补助标准实行“一刀切”。广州、佛山、东莞等珠三角地区城市有能力在省级财政的基础上配套资金加大项目建设投入，但粤东、粤西、粤北地区往往只能是省里下拨多少就用多少，这对高标准农田建设产生不利影响。4.项目缺少后续的管护制度，管护资金来源不够明确。高标准农田要求的是高标准建设、高标准管护、高标准利用，但在现场评价过程中，查看的已建成的高标准农田现状与这个要求尚存在较大差距，主要体现在一是目前管护现状较差，在恩平市查看的2012年、2013年、2015年完成建设的高标准农田，其水渠基本被杂草覆盖，在遇到较大降雨情况下，其排涝能力与设计标准存在较大差距。部分建成的道路也已基本被杂草掩盖，如果没有人指认，已经很难辨别。二是虽然在工程建设完成后，履行了相应的移交手续，后续管护由所在农村集体经济组织负责，但对管护的要求，既无明确的制度、标准要求，也没有哪个部门对此进行必要的监管。三是管护资金缺乏，农村集体经济组织在以农业为主的地区，基本没有资金来源投入到后续的管护工作中。（四）该项工作存在多头投入，部门之间统筹协调不够。开展农业基础设施整治、改善农业生产条件的工作除了国土资源部门开展的高标准基本农田建设项目外，还有农业部门实施的土地治理项目、水利部门负责的小型农田水利建设项目、发展改革部门牵头的现代农业示范项目等，各个部门均有涉农专项资金预算。虽然不同部门的项目侧重点不尽相同，但改善农业生产条件、提高耕地质量的目的却殊途同归。而目前各部门在规划布局、项目安排、资金使用等方面各自为政、互不协调、分而治之的做法，也造成土地资源浪费和重复建设。六、相关建议（一）加强调研，摸清可供高标准农田建设的家底，合理编制高标准农田的建设规划。1.利用现有的土地利用现状数据，对尚未开展高标准农田建设的耕地现状进行数据从空间分布、连片程度、与高标准农田建设通则(GBT30600-2014)中规定的限制条件、禁止条件的关系进行充分的分析，结合实地调研，提出可行、明确的解决办法，在此基础上，编制十三五高标准农田实施方案。 2.建议对已完成高标准农田建设的农田进行分析、总结，对前期开展的灌溉与排水工程、田间道路工程，按照“南方地区水浇地应不低于70%，水田应不低于75%。满足灌溉设计保证率的农田面积比例应不低于90%”、“旱作区农田排水设计暴雨重现期宜采用5年10年一遇，1d3d暴雨从作物受淹起1d3d排至田面无积水；水稻区农田排水设计暴雨重现期宜采用10年一遇，1d3d暴雨3d5d排至作物耐淹水深”、“道路通达度平原区应不低于95%，丘陵区应不低于80%”等指标，分析是否存在因为前期资金投入不足、尚存在不满足这些指标的情况，是否需要进行适度的增补建设。（二）加强实施过程的监管，提升项目管理水平。1.完善项目过程监管，有效提升项目开展的进度。建议对高标准农田建设整个过程进行阶段性划分，并在每年的检查方案中，将上年度的高标准农田建设任务完成情况的检查纳入其中，为保证高标准农田建设任务按期完成设置第一道防线。同时，对各市上报的进度与各阶段应按完成的时间进行对比，对进度滞后的市，采用通报、督查等方式，督促其提升进度。2.完善项目监管平台的相关功能，加强监控的有效性。建议省国土资源厅完善监管系统进度填报功能，在进度填报时，应同时上传依据材料，如监理材料、资金支付材料等，提高进度填报的准确性。（三）进一步完善项目各项管理制度，为高标准农田建设提供可靠的制度保障。1.建立动态的预算标准调整机制，使预算标准与市场实际能够相匹配。本项目目前资金预算执行的是关于印发土地开发整理项目预算定额标准的通知（财综2011128），该规范一方面没有考虑全国不同地区之间经济发展的差异性所导致的建设成本的差异性，另一方面，该规范从制定至今，已有7年时间，而这7年中，我们国家的经济呈现高速增长的态势，各种材料、人员成本也发生了较大变化，预算标准的调整或制定广东省自己的预算标准迫在眉睫。2.建立资金倾斜分配机制，提高粤东、西、北