2016年环境污染防治资金（重点流域污染防治）绩效评价报告（山东）.pdf

1 2016 年环境污染防治资金（重点流域污染防治） 绩效评价报告 一、项目概述 重点流域水污染治理是推进节能减排和开展环境保护的一项 重要举措。为贯彻落实中央关于生态文明建设的战略部署，有效 改善流域生态环境和水质， 山东省针对半岛流域、海河流域和小 清河流域现状，逐步开展流域污染防治工作。 2011 年 12 月省政 府印发山东省环境保护“十二五”规划，半岛流域纳入全省 流域综合治理项目体系； 2012 年 5 月，环保部等 4 部委印发重 点流域水污染防治规划（ 2011-2015 年）（环发 2012 58 号） 将海河流域列入其中； 2013 年，省环保厅等 13 个部门联合印发 小清河流域生态环境综合治理规划方案（鲁环发 2013 11 号），确定开展新一轮小清河流域生态环境综合治理 。 2016 年 3 月，山东省财政厅、山东省环境保护厅印发山东省省级环境污 染防治资金管理暂行办法（鲁财建 2016 28 号），对专项资金 使用和管理做出明确规定。同年，山东省财政厅、环境保护厅先 后印发关于下达 2016 年省级环境污染防治资金的通知（鲁财 建指 2016 23 号）和关于下达 2016 年国家和省级水污染防 治专项资金预算指标的通知（鲁财建指 2016 72 号），确定 2016 年安排省级流域污染防治专项资金 3.7 亿元，扶持 61 个项目，涉 2 及济南、烟台、潍坊、威海、日照、聊城、滨州 7 个市，覆盖山 东省境内的半岛流域（ 1.96 亿元）、海河流域（ 0.62 亿元）和小 清河流域（ 1.12 亿元）。资金主要用于支持人工湿地水质净化工 程、工业园区污水处理设施建设、饮用水水源地规范化建设、能 力建设等项目，适当支持工业企业为实现水环境功能区达标需要 再次加严排放标准而实施的废水深度治理工程。支持项目应是前 期工作成熟，在 2016 年开工建设，且拟于 2016 年底或 2017 年初 完成的项目。 二、项 目绩效目标 总体绩效目标为，深入贯彻落实水污染防治行动计划，系 统推进全过程水污染防治、水资源节约与循环利用、流域生态保 护与恢复，全力打造山东水污染防治升级版。到 2020 年，省控重 点河流水质基本达到水环境功能区划要求，重点流域水质优良（达 到或优于类）比例总体达到 60%以上，地级及以上城市建成区 黑臭水体控制在 10%以内。 2016 年重点流域水污染防治专项资金 扶持项目 61 个，其中济南 9 个，烟台 7 个，潍坊 9 个，威海 14 个，日照 7 个，聊城 4 个，滨州 8 个。项目实施主要产生以下绩 效：一是改善受益地区环境质量，降低污染 物的排放，改善周边 群众的生活质量。二是提高当地政府的重视程度，利于项目后续 可持续发展。三是为本省重点流域水污染防治提供可行性案例， 便于项目合理运行。 三、评价基本情况 3 （一）评价依据 主要包括财政部关于印发 的通知（财预 2011 285 号）关于印发 的通知（财预 2013 53 号）山东省财政厅 关于印发 的通知 （鲁财预 2011 67 号）山东省省级预算绩效管理委托第三方 机构评价管理办法（试行） （鲁财绩 2014 4 号）重点流域水 污染防治项目管理暂行办法的通知（发改办地区 2014 97 号） 关于开展 2016 年中央及省级环保专项资金绩效评价的通知 山东省省级环境污染防治资金管理暂行办法的通知（鲁财建 2016 28 号）关于下达 2016 年度省级环境污染防治资金的通 知（鲁财建 2016 23 号）关于下达 2016 年国家和省级水污 染防治专项资金预算指标的通知（鲁财建指 2016 72 号）等 法规，以及相关行业政策、行业标准、专业技术规范、项目申报 书、项目实施方案、项目资金申请备案文件、工程施 工采购合同 和验收报告、财务会计资料等。 （ 二 ）评价指标体系 项目评价指标体系依据关于印发 的通知（财预 2013 53 号），结合环保项目特有属性 及项目实际情况，从项目投入、过程、产出和效果四个方面进行 指标细化和分值设定。评价指标体系由一级至四级指标及分值、 指标解释、评价标准、评价依据、依据来源 5 个部分组成。评价 4 满分值 100 分，其中项目投入 20 分、过程 30 分、产出 20 分、效 果 30 分。根据专项资金扶持项目类型不同的情况，按照项目特点 在共性指标体系基础上设计 了 5 类指标体系 ，涵盖了 全部专项资 金扶持项目类型。 （三 ）评价思路 本次绩效评价采取书面评价与现场评价相结合的方式，现场 评价共抽取 24 个项目，项目个数占比为 39.34%、项目资金额占 比为 50.49%。并特聘行业专家抽查部分项目进行实地调研，并出 具专家评价结论。 汇总书面评价和现场评价得分情况，根据现场 评价得分与书面评价得分的差异及专家评分， 对项目的总体执行 情况和经费使用情况进行总体评价，并出具综合评价意见。 四、评价结论情况 （一）综合评价得分 评价机构在书面评价、现场评价和专家评价工作完成的基础 上，召开了综合绩效评价会，对 2016 年水污染防治项目的总体执 行情况和经费使用情况进行综合评价。在与会人员充分交流和讨 论的基础上，评价机构工作人员汇总评价意见，得出项目综合评 价得分为 80.73 分，综合绩效级别为良。 5 表 1：综合评价三级指标得分情况表 一级指标 二级指标 三级指标 得分 得分率 投入 （ 20 分） 项目立项 （ 12 分） 项目立项规范性（ 4 分） 3.49 87.24% 绩效目标合理性（ 4 分） 3.96 98.98% 绩效指标明确性（ 4 分） 3.45 86.28% 资金落实 （ 8 分） 资金到位率（ 4 分） 3.79 94.85% 到位及时率（ 4 分） 3.07 76.79% 过程 （ 30 分） 业务管理 （ 15 分） 管理制度健全性（ 4 分） 2.00 50.00% 管理机制有效性（ 6 分） 4.57 76.12% 项目质量可控性（ 5 分） 3.43 68.57% 财务管理 （ 15 分） 财务制度健全性（ 3 分） 2.51 83.67% 资金使用合规性（ 9 分） 8.15 90.50% 财务监控有效性（ 3 分） 1.57 52.38% 产出 （ 20 分） 项目产出 （ 20 分） 实际完成情况（ 5 分） 3.53 70.55% 质量达标情况（ 5 分） 4.08 81.63% 完成及时情况（ 6 分） 4.52 75.41% 成本控制情况（ 4 分） 2.98 74.49% 效果 （ 30 分） 项目效果 （ 30 分） 项目效益（ 30 分） 25.63 85.44% 合计 80.73 1、 投入指标满分 20 分，实际得分 17.76 分，得分率 88.80%； 投入包括项目立项和资金落实两个二级指标。项目立项，部分项 目申报单位能根据项目实际情况制定明确的绩效目标，但也存在 部分项目设臵的绩效目标不够细化和量化的问题。 同时各市均存 在资金分配方案备案不及时的现象。资金落实，部分项目截止评 价基准日，专项资金未全部到位。在专项资金到位及时性方面， 各市、省直管县应在收到省财政拨付资金 3 个月内，将资金拨付 至项目单位，评价发现各市普遍存在资金拨付不及时现象。 2、 过程指标满分 30 分，实际得分 22.23 分，得分率 74.10%； 过程包括业务管理和财务管理两个二级指标。业务管理，评价认 6 为该项目总体上各级、各类业务管理制度健全、规范，能够有效 指导项目执行。但同时也存在个别项目建设条件落实不到位，个 别项目单位项目“四制”执行不够规范的问题。财 务管理，大部 分项目单位建立健全了财务管理制度，且制度内容合理、合规、 具有可行性，但仍有个别项目单位未提供相关资料或未制定单位 内部财务管理制度。未发现支出依据不合规、超范围支出、挤占、 挪用、改变用途的情况，但是预算执行进度较慢，截止评价日， 专项资金支出为 0 的项目数 29 个。在财务监控有效性方面， 90% 以上的项目未专账管理。 3、产出指标满分 20 分，实际得分 15.11 分，得分率 75.55%； 此次评价的 61 个项目中，其中未开工项目 12 个，已完工项目 16 个、在建项目 33 个，项目总体进度推进不够及时。这是导致产出 得分率 较低的主要原因。 4、效果指标满分 30 分，实际得分 25.63 分，得分率 85.44%。 该指标包含经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务 对象满意度 5 个三级指标。综合评价认为，各项目建成后，预期 能在环境改善、促进生物多样化、节约水资源等方面取得较好的 效益。 （二） 分地区、项目类型、流域得分情况 表 2：各市综合评价结果汇总表 序号 市 合计 1 济南 81.09 2 烟台 75.80 3 潍坊 80.20 4 威海 87.17 7 序号 市 合计 5 日照 80.16 6 聊城 75.64 7 滨州 74.24 表 3：不同类别项目绩效得分情况表 序号 项目类别 项目个数 得分 1 环境综合整治类 28 82.29 2 中水回用工程类 18 79.31 3 环境监管能力建设提升类 1 58.80 4 污水厂及配套管网工程类 1 90.50 5 课题研究类 1 71.50 表 4：水污染防治项目各流域得分情况表 序号 流域 项目个数 得分 1 小清河流域 环境综合整治类 5 个、课题研究类 1 个、中水回用工程 5 个、环境监管能力建设类 1 个 74.92 2 半岛流域 环境综合整治类 20 个、污水厂及配套管网 工程类 1 个、中水回用工程 8 个 83.93 3 海河流域 环境综合整治类 3 个、中水回用工程 5 个 77.44 （三） 主要效益 省级环境污染防治专项资金的投入使用，切实加大了水污染 防治力度，能有效提升山东省重点流域水污染防治能力，有效改 善了水环境质量差、水生态受损重、环境隐患多等问题，保障了 国家水安全，对全省水污染防治工作的实施发挥了重要的推动作 用。 2016 年项目在资金到位率、项目建设进度、管理规范化水平 等方面均有明显提高，引导带动了更多的地方财政基金和社会资 本投入到水污染防治项目，环境效益、社会效益和可持续 发展效 益正在逐步体现。 8 （四） 存在的主要问题 1、立项工作不够严谨，备案不及时。依据关于下达 2016 年国家和省级水污染防治专项资金预算指标的通知（鲁财建指 2016 72 号）文件要求专项资金应用于 2016 年开工建设的项 目，但评价过程中发现项目进度延时情况较严重；依据 2016 年 3 月 29 日联合印发关于下达 2016 年省级环境污染防治资金的通 知 (鲁财建指 2016 23 号 )要求， 2016 年度环境污染防治资金 应重点用于 2016 年底或者 2017 初完成的项目，但在评价过程中 发现大多数项目并未在规定时间内完工， 立项 把关不严是其主要 原因之一 。另外各市普遍存在项目备案不 及时现象，例如，潍坊 市 2016 年省级重点流域污染防治专项资金 2767 万元，在 2017 年备案。 2、部分项目前期准备不充分，没有立项、可研等前期手续。 一是部分项目没有立项、可研等前期手续，例如：济南市力明科 技职业学院中水处理站升级改造工程、赵王河污水处理站工程、 潍坊市虞河（寒亭段）底泥重金属治理工程项目、日照市沭河莒 县饮用水源地底泥治理工程；二是部分项目实施方案中涉及环保 方面的建设任务不够明确、细化和量化，如：济南市重点流域控 制单元水质达标方案、山东重骑摩托 车（集团）厂污水处理站升 级改造工程、济南市佳宝污水处理升级改造工程、滨州市流域水 体自动站建设项目、滨州市沾化城北工业园污泥焚烧集中供热建 设项目、滨州市 4 330MW 热电机组废水处理、滨州市邹平县小清 9 河流域人工湿地生态修复工程项目；三是部分项目前期规划论证 不够充分，导致实施过程中建设内容和工期均有调整，如滨州市 陈户镇污水处理厂配套湿地项目、滨州市邹平县小清河流域人工 湿地生态修复工程项目建设内容部分调整；四是部分项目单位截 至目前项目相关配套设施不齐全，建设条件难以落实到位，项目 进展缓慢。 3、资金拨付不及时。 部 分项目拨付不及时，各市均存在资金 到位不及时现象，部分项目截止评价基准日，专项资金未全部到 位，如：聊城山东华鲁制药有限公司中水回用项目等；个别项目 资金到位率为 0，如：济南市山东重骑摩托车（集团）厂污水处 理站升级改造工程项目、济南锦水河生态河道综合治理项目（一 期）、潍坊山东寿光巨能热电发展有限公司再生水回用项目。 4、部分项目实施进度滞后。现场评价的 61 个项目中，有 11 个项目未开工。已开工项目进度缓慢，完工日期滞后现在较为普 遍。 5、绩效评价和自评工作认识不够。在绩效评价过程中发现， 个别市主管部门和项目单位对省 级主管部门组织的绩效评价工作 不够重视，不能积极配合。未开展自评工作或自评工作不够认真 负责，自评报告存在严重的格式不规范、内容不完整现象。 五、意见建议 （一）加强项目申报管理，强化前期准备工作 加强专项资金申报管理。建立项目申报管理责任制，提升有 10 关项目申报人员的专业素养；对符合申报条件的项目，要充分做 好前期准备工作，如可行性研究等；完善各项审批制度与手续。 各级主管部门对项目立项论证和审核严格把关，不具备条件的项 目坚决不予立项。各市主管部门应及时向省级主管部门备案，便 于省级主管部门开展监督检查工作。 （二）完 善绩效评价制度，强化绩效评价意识 建议省级主管部门通过绩效评价工作，在全省范围内推广示 范项目，帮助各市环保部门在专项资金的使用、监管和绩效评价 上总结经验，完善评价措施和方法。作为绩效提升与推进项目实 施效果的重要组成部分，同时建议各市主管部门和项目实施单位 强化自评意识，防止将自评形式化为应付上级主管部门绩效评价， 通过开展自评工作，及时发现项目实施过程中的问题，及时修正 调整。 （三）明确职责划分，规范资金使用 加强市级主管部门对专项资金的跟踪调度制度。强化项目属 地有关部门的主体责任，做到目标细化、责任具体化。确 保专项 资金使用的合规性与效益性。进一步完善专项资金管理办法，在 充分调研的基础上，对部分条款进行修改和完善。加大资金使用 规范性的监管，例如：按现行办法要求专项资金要“专账管理”， 但目前项目，特别是项目承担主体为企业的项目资金普遍未进行 专账管理。 （四）加强调度督导，加快实施进度 11 项目执行缓慢，资金大量沉淀闲臵是整个项目存在的突出问 题。建议各级各部门建立完善的调度制度，采取定期与不定期检 查相结合的政策，加大各级主管部门的督导力度。同时建议省级 主管部门加大监督检查力度，定期对工程的进展情况进行调度， 安排专人对工程 建设情况进行现场督导。把加快项目执行进度、 提高资金使用效率，作为下一步强化管理的重要方向和目标，从 项目立项、跟踪检查、绩效问责等多个方面强化管理，切实推进 项目实施进度，使财政资金尽快发挥效益。建议建立健全公益性 环境综合整治类项目的管护机制，重视后续运行维护工作，必要 时增设运行维护管理费用，确保项目效益可持续发挥。