迈向高收入中国：挑战与建议.pdf

亚洲开发银行6 ADB Avenue, Mandaluyong City1550 Metro Manila, Philippines （菲律宾马尼拉）adb迈向高收入中国挑战与建议过去三十年间，中华人民共和国（中国）取得了令人瞩目的经济成就。国内生产总值的年均增长率达到 one.linzero.linpercent.lin；人均收入增长one.linthree.lin倍；平均预期寿命从six.linseven.lin 岁提高到seven.linthree.lin岁。然而，快速增长也给中国带来了以下领域的八项挑战：产业转型、城乡均衡发展、人力资源转型、环境保护、气候变化减缓、水安全、地方政府债务管理以及中国如何进一步融入国际经济体系。two.linzero.linone.linthree.lin年，亚洲开发银行应邀为“十三五”规划(two.linzero.linone.linsix.lin-two.linzero.lintwo.linzero.lin年)的制定提供支持。本报告对关键问题进行了总结，并提出了切实可行的政策方案，以帮助中国解决其所面临的挑战。关于亚洲开发银行亚洲开发银行（亚行）的远景目标是实现没有贫困的亚洲和太平洋地区。亚行的工作旨在帮助其发展中成员体减少贫困，改善亚太地区人民的福祉。尽管亚太地区发展迅速，但全世界有一半的赤贫人口仍然集中在该地区。亚行致力于通过包容性经济增长、环境可持续发展和区域一体化减少亚太地区的贫困。亚行总部设在菲律宾首都马尼拉，现有six.linseven.lin 个成员体，其中亚太地区成员four.lineight.lin个。亚行主要通过政策对话、贷款、股本投资、担保、赠款以及技术援助等工具向成员体国家提供帮助。迈向高收入中国：挑战与建议亚洲开发银行亚洲开发银行迈向高收入中国：挑战与建议Printed on recycled paper 2017 亚洲开发银行6 ADB Avenue, Mandaluyong City, 1550 Metro Manila, Philippines（菲律宾马尼拉）电话： +63 2 632 4444; 传真：+63 2 636 2444adb部分版权所有，2017年出版。在菲律宾印刷。ISBN 978-92-9257-803-9 （印刷版）， 978-92-9257-804-6 （电子版）出版物库存编号：TCS178962-2DOI:dx.doi/10.22617/TCS178745-2本出版物中所述为作者个人观点，并不代表亚洲开发银行（亚行）、亚行理事会或其所代表政府的观点和政策。亚行不担保本出版物所含数据的准确性，而且对其使用这些数据所产生的后果不承担责任。本出版物中提及特定公司或厂商产品并不意味着亚行认为该等特定公司或厂商产品优于未提及的类似性质的其他公司或厂商产品，并予以认可或推荐。在本出版物中指称或引用某个特定版图或地理区域时，或使用“国家”一词时，并不代表亚行意图对该版图或区域的法律地位或其他地位作出任何评判。本出版物采用“政府间组织3.0版知识共享许可协议”(CC BY 3.0 IGO) creativecommons/licenses/by/3.0/igo/。使用本出版物中的内容即表示同意遵守上述许可协议的条款。版权归属、翻译、改编和权限，请阅读条款和使用细则 adb/terms-use#openaccess本知识共享许可协议不适用于本出版物中非亚行版权的资料。如某资料另有来源，请联系该资料的版权所有人或出版人以获得复制许可。亚行对因使用此类资料所产生的任何索赔不承担责任。如对本出版物内容有任何疑问或建议、或希望就不适用于上述条款的预期用途获得版权许可、或申请亚行标识的使用许可，请联系 pubsmarketingadb。注：在本出版物中，“$”表示美元、“CNY”表示人民币。亚行承认“中国”为中华人民共和国。亚行出版物的更正信息可参见：adb/publications/corrigenda译文声明为扩大读者范围，特将本出版物由英文翻译为中文。亚洲开发银行（亚行）尽力确保翻译的准确性，但英语是亚行的官方语言，因此，本出版物的英文原版是唯一合法的（即官方的和经授权的）文本。任何对本出版物内容的引用，必须以其英文原版内容为准。知识共享署名 3.0 IGO 许可协议 (CC BY 3.0 IGO)iii前言 iv序 ix缩略语 xI. 导论 1II. 产业转型 5III. 城乡均衡发展 10IV. 人力资源转型 14V. 环境保护 19VI. 减缓及适应气候变化 24VII. 水安全 29VIII. 地方政府债务管理 34IX. 中国进一步融入国际经济体系 39X. “十三五”规划实施 42目录iv前言中国迈向高收入国家进程中面临的挑战亚洲开发银行行长中尾武彦“十三五 ”规划 (20162020 年）合作研究高层研讨会北京,2014 年10 月23 日各位来宾，女士们，先生们，很荣幸今天能够与你们在此相聚。A. 引言过去30多年间，成功的改革使中国成为世界第二大经济体。快速发展与结构调整帮助中国从一个低收入国家发展成为中等收入国家，同时也提高了中国的全球影响力。中国取得的成就令人瞩目，但是若要成为高收入国家，仍需进一步深化结构改革。在技术与生产力方面，中国仍与发达经济体存在较大差距。此外，中国的低成本优势正在消失，人口红利走向终结，这预示着未来必须依靠提高生产力驱动增长。因此，通过创新和技术升级加快产业转型至关重要。此外，多年来，资源密集型经济迅速增长，导致环境问题日益突出，也令中国社会面临着探寻合理增长模式的问题。而且，在分享高速增长成果方面，存在个人之间和地区之间的不平衡现象。中西部地区在经济社会发展方面处于落后地位，贫困人口在这些地区的分布更为广泛。去年十一月三中全会召开，会后发布的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（决定）认识到了这些挑战。决定还呼吁构建生态文明，平衡经济发展与环境可持续性。决定中改革愿景的广度和深度给我留下深刻印象。倘若能够积极推进结构改革，未来数年间，中国的 GDP 增长率将得以维持在7%或者更高水平。“十三五”规划实施的关键便是将决定中的改革愿景有效转化成为实际政策与计划。而在此之后，中国政府需要大力落实这些政策与计划。在这样的背景下，亚洲开发银行很荣幸应中国国家发展和改革委员会（国家发改委）之邀为“十三五”规划的制定提供支持。亚行各个有关部门协力配合，共同努力参与这一v前言重要任务。亚行也与国民经济研究所紧密合作，取得了全面的初步研究成果，为应对新五年规划下的重大挑战提供了初步的政策建议。我很高兴今天的高层研讨会为探讨研究的成果提供了一个重要机会。B. 迈向高收入进程中的挑战在这一研究工作的初始阶段，亚行与国家发改委便讨论确定了下列八大重要议题：(i) 制定市场导向型产业转型与技术升级政策，推进创新驱动型增长；(ii) 解决农村人口的需求，在农业部门实施现代化转型，以平衡城乡发展；(iii) 推动人力资源转型，开发创新驱动型增长所需的人力资源；(iv) 减缓环境退化，确保可持续发展；(v) 在产业转型进程中，应对气候变化影响；(vi) 加强水安全，这也是对持续包容性增长的一大挑战；(vii) 实现地方政府公共财政现代化管理转型，包括发展可持续地方债务管理制度； 以及(viii) 推动中国通过贸易、投资，深入参与国际金融体系进一步融入全球与地区经济。环境保护与气候变化最初被确定为一项综合性挑战，但是现在需要分开讨论它们各自所需要的不同应对政策。此外，考虑到水安全对中国可持续发展的重要影响，亚行正在进行的中国水资源评估的成果也纳入了 “十三五”规划的政策研究之中。初步研究借鉴了亚行从其与各成员国合作、相关国际经验，以及中国自身的结构改革经验中获取的知识，为支持“ 十三五” 规划的制定与实施提供了广泛的政策建议。这些成果将在今天的研讨会上详细讨论，但还是请允许我在此介绍一些关键性建议。C. 初步的关键性建议第一大挑战，产业转型。政府需要转变产业政策，由当前政府确定企业发展的方式转成由市场筛选的方式。除了将资金投入公共部门研发，政府还可以引入市场上的先进技术，例如“绿色建筑”或者环保建筑的技术。为了推动市场导向型产业转型，必须对国有企业进行改革，重点关注透明度和问责制。政策应当鼓励民营部门通过风险投资与政府和社会资本合作（PPP ）模式进行创新投资。另外，强化竞争政策与推动知识产权保护也十分重要。vi 迈向高收入中国：挑战与建议第二大挑战，城乡均衡发展。民营部门在农业综合经营领域应发挥更大作用，包括向与全球价值链相关的外国直接投资开放农业综合经营领域，这将有助于实现农业部门的现代化转型，并有利于推动提高农村地区收入。应当承认农村居民的土地使用权，使得农村居民能够在土地出售或租赁过程中得到公正合理的补偿款，或者能够使用土地抵押获得贷款。这将有利于提高农民收入，并逐步缩小城乡差距。在快速推进城镇化的过程中，为平衡城乡发展，需要松绑户口制度，这将帮助外来务工人员获得更多更好的教育、培训以及就业机会。社会保障改革也是为外来务工人员以及农村人口提供医保与养老金所必需的条件。改善物流与基础设施是通过连接农村地区与城市增长中心平衡发展的另一重要组成部分。降低中国的高额物流成本也是提高其产品国际市场竞争力的关键。亚行正在支持重庆的多模式物流示范园发展，该项目涉及铁路、公路以及水路的多式联运。第三大挑战是人力资源转型。创新与知识经济发展是中国进行产业转型实现可持续增长的基础。这需要通过高质量的教育与培训制度进行人力资源升级，以应对不断变化的经济需求。扩大校企合作是增强教育的需求导向性以及提高教育与知识经济相关性的一个途径。民营部门应当更多地参与教育领域的运作，尤其是职业技术教育和培训。在各级教育包括职业技术教育和培训领域内，政府在制定标准以及为贫困学生提供奖学金方面发挥着重要作用。通过加强职业技术教育和培训同产业之间的联系，亚行正在支持湖南、广西以及贵州进行职业技术教育和培训制度改革。同时，亚行还正在同有关部门研究解决高校毕业生就业的政策，以寻找到提高高校毕业生就业率的途径。第四大挑战是环境保护。我注意到对环境保护法的修订将使得各个行业把减少污染支出视作生产成本之一。只有改进环境数据的质量与公开披露，新环境保护法的监督与执行才能落实到位。这方面需要赋予非政府组织、公民和媒体协助监督污染者，帮助执行针对污染者的环境标准。诚如 2014年 1月亚行与中国环保部签署的谅解备忘录中所述，亚行正大力支持中国通过绿色发展实现构建生态文明的努力。为实现这一目标，亚行支持中国政府开征环境税。第五大挑战是气候变化。“十三五”规划将为中国平衡经济发展与应对气候变化挑战行动提供了重要机遇。为此，我们建议取消化石燃料补贴，以提高能源效率，推广可再生能源的使用，并为低碳技术引入激励措施。这些举措都可以帮助中国在未来 1015年，或者在更短的时间内逐步减少二氧化碳排放。与此同时，支持中国的创新气候技术开发。vii前言亚行正在积极支持中国应对这一挑战。我们为天津整体煤气化联合循环发电厂以及青海的集中太阳能热发电项目提供资金帮助。我们将帮助中国在天津试点碳捕捉与封存项目，该项目可能涉及创新融资，包括排放交易。关于第六大挑战，水安全。我想要指出的是，水资源是中国当前面临的唯一最紧迫的资源瓶颈。据估算，每年因水资源短缺与污染造成的损失占到 GDP 的2.3%。改革水资源管理是当务之急，特别是允许市场在供水、污水处理以及水资源保护领域发挥更大作用。有关亚行项目已列入新的贷款规划，比如贵阳水资源管理综合项目下的生态补偿计划，依照该项目，上游居民将为保持水源清洁所采取的行动将得到来自下游社区的经济补偿。“十三五”规划实施期间，亚行还将支持加强国家生态补偿管理与市场导向型水资源管理。关于第七大挑战，管理地方政府债务。需要改革政府间财政关系，优化中央与各级地方政府间在提供公共服务方面的责任划分与税收收入的分配。此外，还需改善税收共享制度，进一步平衡政府间财力。除了帮助地方政府努力获得充足税收收入，地方政府债券发行还将为结构改革提供重要的融资，包括已经开始实施的新型城镇化战略。中央政府采用合理的监管框架将确保地方政府能够合理管理债务，实现财政可持续发展。亚行正在积极支持中央政府制定公共财政改革战略，建立债务管理制度。关于最后一个挑战，进一步融入全球经济。中国需要一个清晰一致的国家政策，谋求实现开放的贸易与投资管理制度。通过中亚区域经济合作和大湄公河次区域经济合作计划，改善连通性和贸易设施项目，这对发展与邻国间的贸易至关重要。亚行正在支持中国对其国内市场上的商品采用国际标准。这将有助于消除外国产品进入中国市场时的非关税壁垒，并使得中国产品能够在国际市场上进行销售，比如河南省生产的肉类产品。努力开放中国金融市场与资本账户，制定保护投资者的国内法律制度，这些对于推动中国进一步融入国际金融市场都至关重要。除了这些建议之外，我还希望强调的是，在“十三五”规划实施过程中加强监督制度的重要性。作为一个大型的开放经济体，中国对其他国家的影响力将持续增加，而全球经济对中国的影响力也将增强。国际局势风云变幻，这成为决策者们必须面对的一大新挑战。针对新环境进行调整，灵活性是成功的关键。这可能意味着，为实施“十三五”规划，需要建立一个新的监督与调整机制，而这个机制应有别于过去五年规划实施所进行的安排。viii 迈向高收入中国：挑战与建议D. 总结在向高收入国家过渡的过程中，中国拥有一项重要的比较优势，就是从国际经验与教训中受益。亚行能够帮助中国从其他国家的改革中获取更多借鉴。今天将讨论的初步研究便是我向中国提供知识支持进行的努力的一部分，这也将为亚行在中国的贷款与知识业务提供指导。除了知识支持，亚行还将继续利用其贷款与赠款资源为中国的改革进程提供支持。我们当前正在与财政部和发改委讨论新的借贷形式，帮助中国更有效地应对所面临的新挑战，比如结果导向型贷款。最后，我想指出的是，中国的改革发展取得了令人瞩目的成绩，这是属于全体中国人民的成果，也应由全体中国人民共享。关于这一点，请允许我引用编订于西汉（公元前 206年至公元8 年）时期的战国策中的一句话：“制国有常，利民为本；从政有经，令行为上”。谢谢大家。ix序2013年，亚洲开发银行（亚行）很 荣幸应中华人民共和国（中国）国家发展和改革委员会（国家发改委）之邀，为第十三个五年（2016-2020 年）规划（“十三五”规划）的制定提供支持。亚行以“同一个亚行”的方式予以回应，汇集各地智力资源，通过中国技术援助项目 TA8641-PRC 为“十三五”规划献计献策。“十三五”规划时期是中国从中等偏 上收入国家迈向高收入国家的关键时期。要实现这一目标，中国必须解决亚行和国家发改委分析确定的以下八大关键挑战：(i) 产业转型，(ii) 乡均衡发展，(iii) 人力资源转型，(iv) 环境保护，(v) 减缓和适应气候变化，(vi) 水安全，(vii) 地方政府债务管理，以及 (viii) 中国进一步融入国际经济体系。该知识支持旨在分析这八大挑 战包含的具体关键问题并提供切实可行的政策建议。2 014年11月 30日，亚行向国家发改委提交了包含一份主报告和八份分报告在内的系列报告，分报告深入剖析各大挑战，主报告总结主要研究结果和政策建议。该研究成果及政策建议在亚行行长中尾武彦（Takehiko Nakao）和国家发改 委负责发展规划的前副主任徐宪平出席的“十三五”规划合作 研究高层研讨会上进行了讨论。国家发改委赞赏亚行所作的贡献，并认为该研究成果及建议为“十三五”规划提供了有益支持。值“十三五”规划实施之际，回顾2014年的研究工作有助于我们更好地了解有关部门在制定该规划的过程中是如何看待挑战问题的。在此，谨对国家发改委发展规划司徐林司长的指导及其团队（岳修虎副司长、韩云副处长、王丽副处长）的支持致以诚挚的谢意。同时，感谢樊纲教授及其国民经济研究所团队给予的宝贵意见。感谢亚行团队亚行学院院长吉野直行（Naoyuki Yoshino）、亚行东亚局以及经济研究和区域合作局前首席经济学家魏尚进、高级顾问赤松范隆（Noritaka Akamatsu）所作的贡献。特别感谢以下核心成员的付出：张立中（产业转型研究项目经理）、彭龙运（产业转型联合项目经理）、沙拉德萨克塞纳（Sharad Saxena）（城乡平衡发展）、索菲亚沙基勒（ So a Shakil）（人力资源转型）、张庆丰（环境保护和安全）、阿肖克巴尔加瓦 (Ashok Bhargava)、吕学都（气候变化）、冯幽兰（Yolanda Fernandez）（地方政府债务管理）以及 钱鹰和张跃彬（中国进一步融入国际经济体系）。此外，还要感谢中国财政部国际财金合作司对该技援项目的大力支持。小西步(Ayumi Konishi)亚行东亚局局长x缩略语ADB 亚洲开发银行（亚行）CO2-EOR 二氧化碳气驱强化采油ETS 碳排放交易GDP 国内生产总值MLSG 最低生活保障制度（低保）NDRC 中华人民共和国国家发展和改革委员会OECD 经济合作与发展组织(经合组织)PPP 政府和社会资本合作PRC 中华人民共和国R&D 研究与开发SMEs 中小企业SOE 国有企业TA 技术援助TVET 职业技术教育和培训UREMP 城乡环境总体规划WTO 世界贸易组织11. 过去30年间，中华人民共和国（中国）取得了令人瞩目的经济成就。国内生产总值（GDP）的年均增长率达到10%左右，人均收入增长13倍。快速的经济增长给居民福利和生活质量带来了显著改善。自上世纪80年代初至本世纪前十年末，日均生活费不足 1.25美元的贫困人口比例从85%下降到13%；平均预期寿命从 67岁提高到73岁；五岁以下儿童死亡率也大幅降低，婴儿死亡案例从平均每千人65例下降到18例。随着经济增长，中国在全球经济中的影响力也迅速提升。目前，中国是世界第一大出口国、第二大进口国和第二大经济体1。中国还是全球外国投资的主要目的地，与此同时，中国的对外资金流量也大幅增长。2. 但是，经济高速增长也使得中国面临若干挑战，其中包括： (i) 经济发展不平衡。近年来，中国在降低贸易依存度和增加消费支出等经济再平衡方面取得了显著进展。但是，从需求方面看，其增长仍严重依赖投资。尽管政府近年来采取了多项提高个人支出的政策措施，个人消费仍相对疲软。需要注意的是，过度投资可能会导致资源配置效率降低、资产质量欠佳，并使债务水平累积到令人担忧的水平。从供应方面看，导致不平衡的一个关键因素是政府一直以来对工业的推进力度都远超于服务业。(ii) 收入不均与地区差距加剧。人均消费支出基尼系数从上世纪80年代初的0.30左右上升至2013年的0.47，表明贫富收入差距明显扩大。此外，城乡差距仍然巨大。尽管政府推出多项重大增支方案和政策措施，各省之间的差距仍然悬殊。严重的收入不均不仅会阻碍经济增长，还有可能产生社会张力和不稳定性。(iii) 工资上涨与人力资源缺口扩大。许多人认为，中国正在接近“刘易斯拐点”，农村剩余劳动力的减少将导致劳动力供给更加紧张以及工资上涨。目前，工业部门的实际工资增长已经超过劳动生产率增长。此外，劳动力供给还受到人口老龄化和人口红利走向终结的冲击。随着劳动力成本的上升，中国需要借助创新与升级来提高生产率，进而实现经济增长，而这需要大幅改善人力资本。(iv) 环境退化、气候变化与水资源短缺。当前发展模式的适当性正受到越来越多的关注。自然资源问题、空气污染、土壤污染、水污染以及食品安全问题正变得越来越突出。需求增加、利用率低下以及污染等问题正日益导致水资源短缺，而部分地区的降水分布不均和降水量不稳定又使之进一步加剧。化石燃料在能源消费中的占比过高以及对石油进口的日益依赖，不仅使中国容易受到外部冲击的影响，还会破坏环境，加剧气候变化。1亚洲开发银行（亚行）。2012年。超越低成本优势的增长中国如何避免中等收入陷阱。马尼拉。导论I2 迈向高收入中国：挑战与建议(v) 地方政府财政脆弱。为了满足对基础设施和公共服务不断扩大的需求，地方财政需要筹集大量资金。加之收入与支出失衡，地方政府债台高筑。虽然地方政府债务的绝对规模尚处于可控水平，但其快速扩大的趋势以及不断增长的预算外债务仍是一个值得关注的问题。(vi) 外部经济环境充满挑战。全球金融危机爆发以来，由于发达国家的消费者和企业正在去杠杆化，来自发达经济体的外部需求减弱。当前，发达经济体正面临着陷入低增长、低通胀不良循环的风险，不断扩大的公共债务、家庭债务及企业债务将难以偿还。由于全球经济复苏步伐缓慢，外部需求对中国经济增长的贡献可能会进一步下降。此外，中国与其主要贸易伙伴间的贸易顺差可能会继续导致贸易紧张。3. 2013年 11月 9日至12日召开的中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会 议（十八届三中全会）着重强调了上述挑战，并将相关挑战写进2013年 11月 15日 发布的关于全面深化改革若干重大问题的决定（决定）。这些问题如果得不到妥善解决，可能会阻碍中国向高附加值经济转型。4. 近年来，中国经济开始进入温和增长的“新常态”；而由于中国开始注重经济增长的质量而非增长的数量，预计在中长期内会继续保持这一趋势。这种趋势表明，中国需要采取一整套连贯、协调的结构改革措施，以应对其面临的新挑战。5. 长期以来，中国都通过制定五年规划来应对各种发展挑战，推动社会经济发展。这些五年规划主要阐明国家战略目标，明确政府工作重点，引导市场行为。自从新中国成立以来，中国共制定了十二个五年规划。每一个规划都在其规划期内对国家发展产生了重大影响。目前，第十二个五年（2010- 2015年）规划（“十二五”规划）已实施过半。第十三个五年（2016- 2020年）规划（“十三五”规划）的制定工作已经开始。“十三五”规划时期是中国实现“全面建成小康社会”以及从中等偏上收入国家向高收入国家转型的关键时期 。6. 按照对十八届三中全会的解读，中国希望从之前的增长模式转向更有利于创新、包容性和可持续性发展的新增长模式。要实现这一目标，中国需要在“十三五”规划期间应对以下八大关键挑战：(i) 产业转型；(ii) 城乡均衡发展，(iii) 人力资源转型，(iv) 环境保护；(v ) 减缓和适应气候变化；(vi) 水安全；(vii) 地方政府债务管理，以及 (viii) 中国进一步融入国际经济体系。换言之，这八大议题对支持新的增长模式至关重要。7. 在此背景下，中国国家发展和改革委员会（国家发改委）邀请亚洲开发银行（亚行）为制定涵盖上述八大挑战的“十三五”规划提供支持。亚行通过“同一个亚行”的方式予以回应，汇集各地智力资源，通过2014年 4月 22日批准的亚行技术援助项目2为“十三五”规划献计献策。 8. 该项研究旨在分析研究国家发改委和亚行共同确定的八大挑战项下的关键问题，并提供切实可行的政策建议。八份分报告是在紧迫的时间内编制完成，分别深入剖析了八项挑战。该项研究开展了多种学术活动，包括研讨会3、国内实地考察以及咨询专家与亚行职员之间的定期讨论等。有关“十三五”规划的详细建议分别载于各分报告中，具体如下：2亚行。2014。“十三五”规划技术援助项目，马尼拉（TA8641-PRC）。3研讨会包括：6 月 3日讨论八大挑战提议的研讨会；7 月 21日进展评估研讨会；9 月 10日中期检查研讨会以及10月23日最终高层研讨会。3导论(i) 产业转型。该分报告分析研究了产业转型将如何助力新增长模式，特别是通过技术进步与创新、产业升级、加强服务业和推动中小企业发展来促进新增长模式。另外，还分析了众多的制约因素，并探究了政府和市场在推动这一进程中的角色定位。(ii) 城乡均衡发展。该分报告分析研究了如何通过促进城乡均衡发展来减轻区域不平等现象，改善因社会经济快速发展而变得脆弱的人群的生活状况。它从以下几个方面提出了分析意见和政策建议：农村金融服务、供应链整合、农民进入市场的渠道、福利与养老金制度、综合社会救助以及通过更具包容性的公共服务和社会救助为农民工提供支持。(iii) 人力资源转型。 该分报告分析研究了如何更好地加强人力资本，因为这不仅对提高劳动生产率十分关键，同时也是中国向高收入国家转型的首要事项。它重点关注了确保成功转型所必须应对的三大关键议题：(i) 增加人力资本存量；(ii) 提高教育的质量和相关性，使之更具灵活性和响应性；以及 (iii) 推动创新，发展知识经济。报告还根据中国的新增长模式与人口转型情况，分析了提高劳动生产率以及提升价值链方面所面临的重大挑战与机遇。(iv) 环境保护。 该分报告分析研究了中国目前所面临的重要环境挑战，如空气污染、固体废物管理、土壤污染、自然灾害与生态系统退化；分析了环境保护的各种障碍，涉及制度、监管以及法律等方面。报告还探究了政府和市场在帮助解决环境问题与推动环境保护方面的角色定位。(v) 气候变化。该分报告分析研究了加大力度应对气候变化的迫切需要，以及如何使相关措施产生显著的协同效应。分报告强调了市场在选择减缓和适应气候变化方案方面的作用，以及政府在引导市场方面的作用具体而言，政府应通过设定适当的目标和绩效标准，以及创造适当的有利环境，来应对气候变化并推动气候技术创新。(vi) 水资源短缺。该分报告指出，当前的水资源不足及即将面临的严重短缺，要求中国对水资源效率和高效技术进行巨大投资、向水需求管理转变，同时深化改革，使私营部门和市场力量能够为缩小水资源供需缺口贡献力量。报告针对改善流域综合规划和管理、优化基础设施、引入新的经济与金融工具以及提高现有灾害应对能力，提出了一系列切实可行的行动建议。鉴于水安全对中国可持续发展的重要性，亚行正在开展的中国水资源评估项目的成果为有关建议奠定了基础。(vii) 地方政府债务管理。鉴于政府经济转型与快速城镇化规划所带来的财政挑战，该分报告重点关注引入完善监管框架对管理中国地方政府债务的重要性。它通过回顾建立地方政府债务管理体系方面的最佳国际做法，为中国提供了有关采用债务管理框架的政策建议。它还提供了在中国建立地方政府债券市场的适当政策行动，以作为整体监管框架的一部分。此外，还对引入信用评级与预警系统进行了分析，因为这两个系统是降低地方政府债券市场风险的关键要素。4 迈向高收入中国：挑战与建议(viii) 中国进一步融入国际经济体系。该分报告分析了推动中国进一步融入全球经济体系的相关战略，以及如何通过贸易和投资进一步推动中国融入国际金融体系。报告还对政府与市场在推动这一进程中的角色定位进行了分析评估。9. 主报告汇总了八份分报告对“十三五”规划的主要研究成果和政策建议。在主报告中，引言之后的八个章节分别对应八份分报告。每一章都先介绍战略背景，提供自成一体的脉络，再提出关键建议。最后一章论述了亚行可能为实施“十三五” 规划提供的支持。5产业转型A. 战略背景10. 由于中国正在迈向高收入国家行列，“十三五”时期至关重要。为实现这一目标，中国需要提升自身竞争力，逐步提升其在全球价值链中的地位。这就要求将资源从生产效率较低的领域转移至生产率较高的领域，包括产业内转移和跨产业转移。随着中国市场的进一步开放，中国的企业将面临更为激烈的国际竞争，因而更有动力进行技术创新和升级。此外，中国产业转型的核心目标还应包括扩大服务行业和促进中小企业发展。本章将概括介绍产业转型分报告中关于促进创新、加快产业升级、扩大服务业和发展中小企业的论述和重点政策建议。11. 创新是提高生产率的关键。创新不仅包括科技创新，也涵盖商业模式、营销、组织结构、生产链、人力资本和环境等方面的创新。“十二五”规划的中期评估指出，在创新方面主要存在三个方面的问题：(i) 企业创新能力薄弱；(ii) 政府在推动创新方面的职能界定不清；(iii) 创新环境欠佳。“十三五”规划应高度重视解决这些问题。12. 产业升级与技术进步和创新密切相关。在过去的三十年间，中国产业转型的突出特点是资源从生产力较低的第一产业迅速转移到更高效的第二产业。产业升级的目标与之类似，即促进资源从生产力较低领域向较高效领域的转移。在以往的五年规划中，中国实施的是选择性产业政策，即政府直接干预，由政府来“挑选赢家”。这一情况导致资源配置效率低下，创业激情受到打压，市场分割，产能过剩。“十三五”规划期间，政府应对选择性产业政策进行改革，实行以市场为导向的产业政策，由市场选择赢家。13. 服务业不仅已经成为中国经济增长的重要驱动力，也是促进其他产业发展的重要因素。然而，服务业的发展并未跟上中国整体经济的发展步伐。2013年，服务业占中国国内生产总值（GDP）的比例为46.1%，比同等水平经济体的占比平均值低 15个百分点左右。服务业在总就业中的占比（38.5%）相对落后于其产出占比，并低于国际水平。服务业之所以不能充分发挥其潜力，主要是由于机制纷繁复杂、制度支持缺失、监管执法不力、行政监管改革不完善等一系列制约因素。14. 国际实践经验表明，中小企业一直是创业和创新的主要驱动力，并在推动经济发展和创造就业机会方面发挥着积极作用。因此，培养创业精神、发展中小企业对促进创新和提高效率至关重要。在过去的30年里，中国的主要创业者是地方政府。但是，这削弱了中小企业（SME ）的创新动力，不利于中小企业将创新发明成果及时商业化，因而限制了中小企业的发展。此外，国有企业（ SOE）利用体制优势压制中小企业的发展。有限的融资渠道也阻碍了中小企业的壮大。II6 迈向高收入中国：挑战与建议B. 关于“十三五”规划的政策建议建议1-1 ：制定市场导向型产业政策15. 政府应转变产业政策，从当前以供应为导向、由政府挑选赢家的产业政策转变为以市场为导向、由市场挑选赢家的产业政策。具体措施包括：(i) 建立并完善相关制度，使市场在资源配置中起决定性作用。这包括提供市场监管和消费者权益保护，加强知识产权保护，深化竞争政策以及打破垄断等。(ii) 提供高效的公共产品和服务，如减少行政审批事项和直接干预，加强信息公开，以及提供更好的硬件和软件基础设施。(iii) 营造鼓励私营部门投资（例如，通过风险投资以及政府和社会资本合 作（PPP）模式）的大环境。(iv) 支持通过需求导向型政策实现保护环境和减缓气候变化等国家战略目标。例如，通过税收优惠等激励机制鼓励消费者购买环保产品和服务（例如，可再生能源发电、高效节能产品、“生态汽车”等）。这将有助于为以上产品和服务建立市场。建议1-2 ：制定提高产业竞争力的政策16. 在中国，传统产业和新兴产业均有进一步发展的广阔空间。政府应该制定产业竞争力提升政策。具体措施包括：(i) 实施竞争力提升政策，积极推动各行业的竞争发展，而非仅仅鼓励少数新兴产业的发展；加快先进技术的应用，实现工业化与信息化的融合。(ii) 通过减少过度监管，强化市场竞争机制。(iii) 制定相关政策，鼓励所有行业（特别是低端产业）实施技术升级，鼓励企业通过创新和/或应用先进技术来提高生产效率，降低单位产出的劳动力成本。 建议1-3 ：制定评估创新环境的标准，并将评估结果纳入到地方政府的绩效考核指标体系17. 创新氛围弱是实施创新驱动发展战略的最大障碍，这一问题迫切需要得到实质性改善。具体措施包括：(i) 改善衡量创新的现有指标，同时在“十三五”规划中增加衡量创新质量和活动的指标，比如注册专利许可合同数、专利侵权损害赔偿执行率、技术转让合同的数量与金额以及基础研究在研究开发（研发）总支出中所占的比例。(ii) 制定评估创新环境的标准，并聘用专业机构在全国和地方等不同层级开展定期评估工作。7产业转型(iii) 将评估结果纳入地方政府的经济与社会发展绩效考核指标体系。(iv) 将研发投资、专利授权等指标纳入国有企业的绩效考核指标体系，支持国有企业在战略性重点行业和共性技术领域加速创新。建议1-4 ：加强知识产权保护18. 完善的知识产权保护框架是促进技术进步与创新的基础。具体措施包括：(i) 制定和/ 或修订相关法律法规，如专利法、商标法和版权法；并加强知识产权保护的执法措施。(ii) 加速建立专门的知识产权保护法庭，为法官提供培训，使其能够更好地处理各类案件。(iii) 引进并强化对知识产权侵权的惩罚措施。(iv) 改革与知识产权转让、授权和抵押有关的法律、法规和财务管理制度，增加企业的无形资产。(v) 加强对商业机密的保护及“竞业禁止”条款的施行力度，切实保护知识产权权利人的合法权益4。(vi) 推进处置权和收益权改革，促进现有科技成果的开发和商业化。(vii) 消除限制创新资本、人才和技术自由流动的制度障碍（例如，市场准入门槛、低效的财务规定和过度的行政审查/ 审批制度）。建议1-5 ：为鼓励创新的需求侧和供给侧政策提供支持19. 政府应将重心转向改进市场监管，维护公平竞争以及解决市场失灵和创新鸿沟方面。具体措施包括：(i) 提高基础研究占总研发投入的比例，“十三五”规划的目标可定为10%15%。(ii) 改革基础研究的筹资模式，引入非竞争性支持方式，即为科研人员和机构提供稳定资金来源，更多地依靠同行评议和行业专家。(iii) 应用研究方面，需突破资源与环境、公众健康与安全、城市管理、改善民生、产业发展核心技术等方面的瓶颈。(iv) 鼓励借助政府和社会资本合作模式为创新提供资金支持。(v) 为需求侧政策提供支持，如通过应用示范和政府采购来鼓励创新和创新应用，而非直接开发科研项目。4防止雇员辞职、带走生产样品，以及创立新的公司并生产类似产品。8 迈向高收入中国：挑战与建议(vi) 杜绝为特定企业提供地方优惠政策。(vii) 改进鼓励技术创新的一般政策，例如，扩大研发支出的扣除范围、取消或放宽研发限制、制定明确统一的执行措施和规则。(viii) 落实加速研发仪器设备折旧的具体措施，鼓励更多企业开发和应用新技术。建议1-6 ：提高开放程度，放宽市场准入20. 市场准入障碍是阻碍服务业发展的主要约束之一。政府应借鉴过往改革试点的成功经验，降低市场准入门槛，进一步开放服务业。具体措施包括：(i) 将改革开放政策试点扩展至其他服务业和城市。上海自贸区、深圳前海都是成功的范例。然而，限制市场准入的负面清单仍然名目繁多，试点项目范围也存在诸多限制。下一步要做的是，简化负面清单，促进服务业进一步开放。(ii) 为所有服务提供商提供平等的机会。以上海自贸区试点为基础，改革市场准入规则，为所有服务行业制定公正、平等、规范的准入规定，鼓励私人资本投资服务业。(iii) 进一步对外开放服务业。要提升全球价值链，中国的服务业需要吸引更多外国投资。与此同时，也应鼓励国内企业进入全球服务业市场。建议1-7 ：推动服务业的管制放松和行政改革21. 为了扩展服务业，消除管制障碍和行政壁垒非常重要。具体措施包括：(i) 放松对要素和服务价格的管制，特别在交通、电信、银行、医疗保健和教育领域。对于已引入竞争的产业，特别是国有企业比重依然较大的行业，如航空运输业、银行业、电信业，政府应推动价格放松管制。(ii) 进一步减少获取认证、资质和评级所需的行政审批事项，加大行业协会等中介组织的作用。(iii) 加强政府监管机构之间的协调。为减少混乱、降低成本、建立统一的监管体制，政府应促进不同部门间监管标准、信息共享和认证的融合统一，特别是在市场准入、许可、专业认证和处罚结果信息等方面，要加快统一标准和信息共享。(iv) 提高相关政府机构的能力。特别是提升政府及相关中介机构在数据收集和使用能力、升级统计系统、建立征信系统、加强知识共享和人员培训等方面的能力建设。9产业转型建议1-8 ：促进中小企业融资22. 融资渠道有限是