融资担保专题研究之一：融资担保：谁在管？怎么管？.pdf

固收收益 | 固定收益专题 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明 1 融资担保：谁在管？怎么管？ 证券 研究报告 2018 年 09 月 18 日 作者 孙彬彬 分析师 SAC 执业证书编号： S1110516090003 sunbinbintfzq 高志刚 分析师 SAC 执业证书编号： S1110516100007 gaozhigangtfzq 近期 报告 1 固定收益：继续支持资产证券化去杠杆 - 资 产 证 券 化 市 场 周 报（ 2018-09-16） 2018-09-16 2 固定收益：真的会有 “ 滞胀 ” 么？-利率债市场周报（ 2018-09-16） 2018-09-16 3 固定收益：房地产行业利差普遍下行 - 产 业 债 行 业 利 差 动 态 跟 踪（ 2018-09-16） 2018-09-16 融资担保专题研究之一 谁曾主导担保业监管？ 我国担保业 历经二十多 年发展，监管主体从人民银行、财政部、发改委（原国家经贸委）到之后的多头监管、 部际联席会议， 频繁的变更导致国内监管体系较为松散， 前后主体的交接递进存在 不小的间 隙 。 融资 担保政策如何演化 ？ 融资担保政策真正密集发布始于 2009 年联席会议成立后， 2010 年首个核心文件 融资性担保公司暂行管理办法出台，从设立门槛、经营规则、风控 等多个方面 对担保公司进行 定量 约束，给予了监管 主观判断的标准 ；但由于准入门槛较低、容错空间较大， 2011 年起 融资担保民企野蛮生长、风险 开始 集中爆发 ，过度的市场化竞争导致担保公司代偿违约以及河南、四川等地的区域性风险事件； 2015 年起 ， 为强化政府 的增信角色，平衡担保行业的风险与收入，国发 43 号文 提出 构建担保再担保体系 ，促进银政担三方合作； 2017 年起 ，伴随 融资担保公司监督管理条例 及其四项配套制度正式出台以及国家融资担保基金落地， 未来融资担保行业政策性的趋势已经愈发明显 。 政策变迁反映 了哪些信息？ 从政策的走向来看，未来政策性担保公司作为行业发展主线的意味渐浓。风险暴露的同时也是政策修复的过程，监管层通过淡化盈利目标、强化担保公司政策性的导向，引导担保市场向准公共金融属性靠拢，部分能获取地方政府更多资本金支持的融资担保公司，担保资质将得到显著提升 。 就目前的信用环境而言，低评级民企以及城投的再融资问题尚未有明显改观， 融资担保公司的信用溢价能力依然突出，随着高低评级主体间融资状况进一步的分化，将倒逼低评级主体通过公开市场担保来改善外部的融资条件，未来对担保公司增信的诉求会更加强烈。 担保公司和担保债怎么看？我们认为省级担保公司作为政府性融资担保体系的重要一环，潜在的担保效力正逐步得到强化，未来很可能获得政府财政的大力支持，各省份料将产生至少一家 AAA 级担保公司（具体可参照我们前期的报告如何看待融资担保债券？） 。 对于市县一级的地方政府，根据财政部 50 号文，同样鼓励其在财力允许的范围内出资设立 /参股担保公司为城投企业提供融资担保 服务。站在当前时点，我们仍然看好融资担保公司的增信效果，建议积极看待 政府性担保机构主导的担保债 。 风险 提示 ： 经济下行压力加大 、 信用风险事件频发 固定收益 | 固定收益专题 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明 2 内容目录 1. 什么是融资性担保？ . 3 2. 谁曾主导担保业监管？ . 4 3. 担保政策如何演化？ . 6 4. 政策变迁反映了哪些信息？ . 12 图表目录 图 1：担保分类 . 3 图 2：早期信贷为融资担保业内的主要业务标的 . 4 图 3：担保行业监管主体变动 . 4 图 4：多头分业监管分类 . 5 图 5：国有融资担保机构数量及占比 . 8 图 6：民营及外资控股融资担保机构数量及占比 . 8 图 7：融资担保重大风险事件时间轴分布 . 8 表 1： 2009 年融资担保业政策一览 . 6 表 2：暂行办法核心条款整理 . 7 表 3： 2010 年暂行办法 后辅助性政策整理 . 7 表 4： 2011-2015 年的主要政策回顾 . 9 表 5：暂行办法与监督管理条例的对比 . 10 表 6：融资担保业务权 重划分 . 11 表 7：融资担保公司三级资产划分 . 11 表 8：国家融资担保基金股东结构 . 12 固定收益 | 固定收益专题 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明 3 2018 年 7 月，倍 受市场关注的国家融资担保基金正式宣告落地， 一时成为市场关注的重点。担保基金此番由财政部联合五大行、政策性银行等 20 家金融机构共同出资设立 ，将通过深化与 商业银行的风险共担机制，解决中小微企业融资贵、融资难等历史难题， 推动融资担保行业 发展。 那么担保行业过往的监管力度如何？政策又是以怎样的节奏出台演化？政策变迁反映了哪些信息？ 本篇报告作为融资担保专题的开篇，将首先 对 融资担保行业历年的监管与政策做回顾与梳理 。 1. 什么是融资性担保？ 担保，是指在借贷、买卖、货物运输、加工承揽等经济活动中，债权人为保障其债权实现 ，要求债务人向债权人提供担保 合同 的行为 。 按 担保法的规定， 根据担保权责实现途径的差异，担保方式可分为抵押、质押、保证、留置和定金五种。 按担保标的属性， 担保可 进一步 分为融资性担保和非融资性担保，其中 根据融资担保公司监督管理条例中的定义， 融资性担保 是指 担保人为被担保人借款、发行债券等债务融资提供担保的行为 。在我国，融资性担保 又 可分为银行融资担保与非银 融资担保， 其中银行融资担保包括贷款、票据承兑、贸易融资、项目融资、信用证担保等，非银融资担保包括债券、基金信托担保等。除 融资担保 外， 非融资性担保 涵盖了 诉讼保全担保、投标担保、工程履约担保等 形式 。 图 1： 担保分类 资料来源： WIND， 天风证券研究所 在融资 担保 行业早期的发展中，信贷 为主的间接融资 作为担保公司主要的业务 标的，为其初期 的 发展 做出了巨大 贡献， 2010 年融资性担保余额中 ， 贷款占比 曾一度 接近 90%。而后伴随我国金融市场 发展的深入 ，债券、基金、信托等各类 产品对担保 增信 的诉求 愈发强烈 ，融资性担保公司的业务 来源更为 多元化， 但信贷依然是 担保品种内 最重要的一环 。 固定收益 | 固定收益专题 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明 4 图 2：早期信贷为融资担保业内的主要业务标的 资料来源： WIND，天风证券研究所 2. 谁曾 主导 担保 业 监管 ？ 1993 年 11 月 ， 首家全国性 信用担保机构 中国经济技术投资担保公司（ 现为 中投保）的成立，标志着 担保行业发展的开端 ， 行业 监管 由此而生。 历经 二十多年发展， 监管主体从人民 银行 、财政部、发改委（原国家经贸委）到之后的多头监管以及部际联席会议， 期间 出现 多次变动， 频繁的变更导致国内监管体系较为松散， 前后主体的交接递进存在 不小的间 隙 。 我们在梳理担保历史政策之 前，首先对监管主体的变更做个简单的回顾。 图 3：担保行业监管主体变动 资料来源： 人民银行、财政部、发改委等部委网站， 天风证券研究所 1994-1998 年 ： 人行监管 、 银发【 1994】 198 号文 1994 年 8 月，人民银行发布金融机构管理规定（银发【 1994】 198 号文）， 明确将信用担保公司、融资担保分别归集为金融机构、金融业务的范畴 ，同时依据 198 号文第二条，“中国人民银行及其分支机构是金融机构的主管机关，依法独立履行对各类金融机构设立、变更和终止的审批职责，并负责对金融机构的监督和管理”。由于担保行业刚刚起步，人民银行实则并未对行业有过多的干预和要求， 整体 只对 担保公司的审批设立等 进行一般性监管 ，而并未针对行业出台特定的政策加以约束 。 固定收益 | 固定收益专题 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明 5 1999-2002 年：财政部 &发改委主导 监管 1999 年 1 月 ，中共中央办公厅联合国务院办公厅 发布中共党政机关金融类企业脱钩的总体处理意见 和具体方案措施， 明确 中投保不再作为金融机构 管理 ，由此信用担保开始与金融脱钩，人民银行不再对其直接履行监管职责 ， 转而 由财政部与发改委接手 。 2001 年 ，财政部发布 中小企业融资担保机构风险管理暂行办法 ， 明确 了 对政府出资设立的各级融资担保机构进行监督规范， 而对于非政府性担保机构 却 未 明示监管主体 。但 从政策发行的节奏来看， 在此期间 中小企业信用担保体系 一直由发改委主导 建设 。 2003-2008 年 ： 多头分业监管 2004 年起 ，随着担保业务品种的逐步丰富， 行业监管也呈现显著的多元化趋势 ， 在此前财政部与发改委联合监管的基础上， 中央各部委针对 涉及 自身监管领域的业务 出台部门规章实行 分业监管 。 例如 2002 年末 人民银行、 劳动和社会保障部 等 发布 下岗失业人员小额担保贷款管理办法（ 银 发【 2002】 394 号 ） 管理 下岗失业小贷担保， 银监会于 2003 年发布 关于加强对商业银行开展融资类担保业务风险管理的通知（银监办发【 2013】 145号 ） ，首次对融资担保机构的业务开展进行风险管控，建设部于 2004 年发布 关于房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定 (试行 ) （建市【 2004】 137 号 ）， 规范工程履约 担保 等经营行为 。 图 4：多头分业监管分类 资料来源： 财政部、发改委 、银保监会 等部委网站， 天风证券研究所 2009 年至今 ： 部际联席会议 、二元监管体制 2009 年 ，国务院 为加强对融资 担保业务的监督管理 ， 建立融资性担保业务监管部际联席会议 ，确立属地管理原则。中央层面， 联席会议由银监会牵头， 发改委 、工 信 部、财政部、人民银行、工商总局 等部门参加 ，共同拟定行业发展的政策措施 ，并督促指导地方政府对融资担保公司进行监管以及风险处置 。地方政府层面，则由各地金融办、中小企业局、财政厅等政府机构进行落实。 2018 年银保监会合并 之后 ，联席会议的牵头部门 也 随之变更 ，由银保监会负责日常监管制度的 制定 、落实以及后续的 风险 管控 。 固定收益 | 固定收益专题 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明 6 3. 担保 政策如何 演化 ？ 整 体而言，融资担保作为金融业态中相对小众的分支，市场 关注度可能 偏低， 细数来看，1995 年 担保法的颁 布为行业早期的发展奠定了法律基础，但由于监管主体 频繁变更，政策 约束 相对缺乏连贯性。 融资担保政策真正密集发布始于 2009 年联席会议成立 后 ， 十年监管之路， 相比行业发展 政策或许 有一定的迟滞性 ，但期间仍有不少 能载入担保史册的重磅文件 。下文旨在对 2009 年以来融资 担保行业的监管政策做尽可能详细的梳理，以 分析政策的成因、驱动逻辑以及对市场的影响。 2009 年至今融资担保行业政策文件一览： 表 1： 2009 年融资担保业政策一览 时间 政策文件 监管机构 2009.2 进一步明确融资性担保业务监管职责的通知 国务院办公厅 2010.3 融资性担保公司管理暂行办法 银监会等七部委 2010.3 关于地方财政部门积极做好融资性担保业务相关管理工作的意见 财政部 2010.4 中小企业信用担保资金管理暂行办法 财政部 工信部 2010.9 融资性担保机构重大风险事件报告制度 银监会 2010.9 融资性担保机构经营许可证管理指引 银监会 2010.9 融资性担保公司董事、监事、高级管理人员任职资格管理暂行办法 银监会 2010.9 关于加强融资性担保行业统计工作的通知 银监会 2010.9 关于印发 XX 省（自治区、直辖市）融资性担保行业 XXXX 年度发展与监管情况报告和 XX 机构概览编写说明的通知 银监会 2010.11 融资性担保公司内部控制指引 银监会 2010.11 融资性担保公司公司治理指引 银监会 2010.11 融资性担保公司信息披露指引 银监会 2011.2 关于促进银行业金融机构与融资性担保机构业务合作的通知 银监会 2011.6 关于促进融资性担保行业规范发展的意见 银监会等八部委 2012.4 关于规范融资性担保机构客户担保保证金管理的通知 部级联席会议 2012.5 中小企业信用担保资金管理办法 财政部 工信部 2013.12 关于清理规范非融资性担保公司的通知 银监会等八部委 2014.7 关于融资性担保机构违规关联担保有关风险的提示函 部际联席会议 2015.8 关于促进融资担保行业加快发展的意见 国务院 2015.8 融资担保公司管理条例（征求意见稿） 国务院 2016.1 关于融资担保机构支持重大工程建设的指导意见 银监会等六部委 2017.8 融资担保公司监督管理条例 国务院 2018.4 关于印发融资担保公司监督管理条例四项配套制度的通知 银保监会 资料来源： 中国担保业协会， 天风证券研究所 2009 年：部际联席会议、融资担保 密集 监管开端 融资担保作为市场经济发展、商业信用扩张的产物，增补了企业信用，疏通了企业外部的融资渠道，为企业与银行等金融机构之间提供了不小的融资便利。但在融资担保业早期的发展中，行业监管却似乎游离于金融大监管之外，整 个 监管体系一直处于半真空状态。 2009 年 2 月 ， 国务院办公厅发布进一步明确融资性担保业务监管职责的通知（下称“通知”） ，标志着融资担保密集监管的开端。 通知首次提出建立 融资性担保业务监管部际联 席会议，以联席会议为核心牵头制定行业相关的政策与制度，同时明确 中央与地方的二元监管体制，按照属地管理原则，由地方政府负责对本地担保机构履行监管职能 。后续来看，通知虽然没有对担保机构设立、经营、风险管理等进行细化约束，但 中央 -地方 监管框架的初步建立，仍然填补了国内融资担保监管领域 的空缺。 固定收益 | 固定收益专题 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明 7 2010 年：首个核心 文件出台、监管细化 如果将 2009 年的通知作为预热，只是搭建了行业监管粗犷的架构，那么 2010 年 3 月，银监会、发改委等七部委共同发布的融资性担保公司管理暂行办法 （下称“ 暂行 办法”） ，则更加细化了对担保公司的监 督管理。对于长期缺失统一准入要求和经营规范的担保行业而言， 暂行 办法 作为行业监管的首个核心文件， 从设立门槛、经营规则、风险控制等多个方面均有 具体的定量约束，给予了监管主体主观判断的标准 。回顾担保行业的监管历史，对于彼时尚处在政策摸索期的 融资担保 业 而言 ， 暂行 办法无疑是个里程碑式的文件，其 中多数条款均在之后的监督管理条例中得到保留，并沿用至今。 表 2：暂行办法核心条款整理 条款内容 注册资本 最低限额不得低于 500 万元（实缴货币资本） 业务禁区 吸储、放贷、受托放贷、受托投资 集中度 单个被担保人的融资性担保责任余额不得超过净资产的 10%； 单个被担保人及其关联方的融资性担保责任余额不得超过净资产的 15%； 单个被担保人债券发行的担保责任余额不得超过净资产的 30% 放大倍数 融资性担保责任余额不得超过其净资产的 10 倍 关联担保 不得为母公司或子公司提供融资性担保 自有投资 投资种类：主要限于国债、金融债及大型企业债务融资工具等信用等级较高的固收类金融产品 投资规模：不高于净资产的 20% 风险准备 按照当年保费收入的 50%提取未到期责任准备金 按照不低于当年末担保责任余额的 1%提取担保赔偿准备金（比例达 10%时，实行差额提取） 资料来源： 银保监会 ， 天风证券研究所 同年，在暂行办法发布半年后，银监会又相继主导了融资担保系列八项配套制度的修订，作为暂行办法的有效补充， 配套文件对融资担保机构的风险事件报告、经营许可证管理、高管人员任职资格管理、行业统计、内部控制、公司治理、信息披露等方面均有详细的规范和完善 ，在当时看来对 构建 行业制度框架起到了必要的辅助作用，并为后续主管部门实施有效监管奠定了制度基础。 但 若从后验的视角 回看 ， 暂行办法 在当时 是否 完全没有缺陷？ 我们认为 几个 地方有待商榷 ： 其一， 500 万的 设立门槛对 融资担保公司 而言 是否 过低 ，从本质上来说，担保公司就是靠经营风险盈利，那么充足的资本金应该 必不可少 ， 就算承保对象是小额贷款， 500万的注册资本 金也抵不住几次代偿；其二， 担保公司的容错空间 是否偏大 。 暂行办法没有区分 各类违法违规 行为，也没有明确 具体的违规成本，而是用了 “处罚、罚款、责令改正” 等相对模糊的 表述，在此情况下 违规 试错成本 几乎为零 。这些因素 或多或少 刺激了风险点的集中显露。 表 3： 2010 年暂行办法后辅助性政策整理 时间 政策 部门 主要内容 2010.3 关于地方财政部门积极做好融资性担保业务相关管理工作的意见 财政部 鼓励地方各级财政部门积极参与地方融资性担保体系建设，完善监管制度体系 2010.4 中小企业信用担保资金管理暂行办法 财政部 工信部 规定中小企业信用担保资金的支持方式、申请条件以及申请额度 2010.9 融资性担保机构重大风险事件报告制度 银监会 具体总结担保机构、监管部门应报告的重大风险事件情况 2010.9 融资性担保机构经营许可证管理指引 银监会 规定融资性担保机构经营许可证的管理与审核 2010.9 融资性担保公司董事、监事、高级管理人员任职资格管理暂行办法 银监会 对融资性担保公司高管的任职资格进行规定和管理 固定收益 | 固定收益专题 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明 8 2010.9 关于加强融资性担保行业统计工作的通知 银监会 规范融资性担保公司的统计报表制度 2010.11 融资性担保公司内部控制指引 银监会 健全融资性担保公司内部控制制度 2010.11 融资性担保公司公司治理指引 银监会 健全融资性担保公司公司治理机制 2010.11 融资性担保公司信息披露指引 银监会 规范融资性担保公司的信息披露行为 资料来源： 中国担保业协会， 天风证券研究所 2011-2014 年 ： 融资担保民企 野蛮生长、 风险集中爆发 2011 年 初 ，银监会发布 关于促进银行业金融机构与融资性担保机构业务合作的通知 （银监发【 2011】 17 号 ） ，将融资担保公司的经营许可证视为与银行合作的必要条件， 17 号文一经发布 ， 进一步加剧了担保机构对经营牌照的争夺 ， 叠加 较低 的设立门槛 ， 当年 大量民间资本涌入 ，融资担保民企在 短期内 野蛮生长 ， 最终 导致区域性过度的市场化竞争 。 图 5： 国有融资担保机构数量及占比 图 6：民营及外资控股融资担保机构数量及占比 资料来源： WIND， 天风证券研究所 资料来源： WIND， 天风证券研究所 伴随市场扩容以及竞争加剧， 部分融资担保机构的经营行为似乎脱离了 原有 暂行 办法的约束框架， 2011 年 起区域性风险事件相继爆发 ： 郑州诚泰 、 圣沃 事件引爆河南担保危局 ，两家公司以高息理财名义聚敛资金，最终 因 资金链断裂引发挤兑潮， 连带波及区域内多家担保公司 ； 2012 年民营担保巨头中担事件爆发 ， 同时华鼎、创富等事件浮出水面，中担等在账外挪用客户保证 金或是利用关联企业套取银行信贷资金后用于高息放贷以及高风险领域 投资， 资金链断裂 同样 引发了区域性的挤兑事件； 2014 年四川最大的民营担保公司汇通担保因通过违规担保关联公司等多种途径向社会集资，最终在巨额债务无法兑付的情况下，引发四川省民间担保信用危机 。 同年，由于中小企业私募债市场的迅速发展，部分被担保的私募债在集中到期后出现违约， 海泰担保、中海信达、河北融投等 担保公司 代偿违约事件引发市场极高的关注，也对当时的融资担保市场造成了巨大冲击。 （具体的案例分析我们将在专题二中着重展开） 图 7：融资担保重大风险事件时间轴分布 资料来源： WIND， 天风证券研究所 142715681015202530050010001500200025002010 2011 2012 2013 2014融资担保业：法人机构数量：国有控股 占比%家4603 6834 707274767880820100020003000400050006000700080002010 2011 2012 2013 2014融资担保业：法人机构数量：民营及外资控股 占比%家固定收益 | 固定收益专题 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明 9 在此期间， 国务院办公厅转发银监会发展改革委等部门 关于促进融资性担保行业规范发展的意见 （国办发【 2011】 30 号 ） 、 关于规范融资性担保机构客户担保保证金管理的通知 （融资担保发【 2012】 1 号） 以及关于融资性担保机构违规关联担保有关风险的提示函（融资担保办函【 2014】 42 号 ） 等文件相继出台 ， 针对 长期以来监管缺失导致 的非法集资、高息放贷、挪用保证金以及骗取信贷等行为 ， 进行点对点监管 ，并逐步 对融资担保行业清理整顿。 2015-2016 年 ： 强化政府增信角色、构建 担保 再担保 体系 2015 年 8 月，国务院发布关于促进融资担保行业加快发展的意见（国发【 2015】 43号 ）， 政府在融资担保行业的角色进一步得到强化。 43 号文 提出建立一批由政府出资为主、影响力较大的政府性融资担保机构，作为承接三农小微企业融资的主要载体；同时 发挥政府的主导作用，推进再担保体系建设；促进 银政担三方共同参与，为银担构建可持续的商业发展模式 。 那么 此前的商业模式有何缺陷？ 核心 在于行业整体收入与风险 的失衡 。 根据 关于加强中小企业信用担保体系建设意见的通知 （国办发【 2006】 90 号 ）， 市场主流的 商业性 担保费率 不高于银行同期贷款基准利率的 50%，即费率一般只有 2%-3%（政策性机构收取的费率 更低），但在担保对象违约时却几乎要全额代偿，因此在经济下行周期 内 ，担保机构过度承担风险导致自身收益无法覆盖成本，行业盈利基础十分薄弱。 少数担保机构 选择 铤而走险或是脱离主业以谋求发展空间。 2014-2015 年上半年，海泰担保、中海信达、河北融投等担保公司代偿违约事件频发，引发市场对专业担保机构增信能力的担忧，期间担保公司的增信效力锐减，政策属性能否维系一时为市场所关注；而在代偿违约之外，部分担保公司的收入结构也悄然偏离，以中投保、湖北担保为例， 2015 年湖北担保的利息收入首次超过担保业务收入 ， 成为当年营收的第一大来源 ； 2016 年中投保投资收益首次超过保费收入 ，至 2017 年 收入 占比已接近60%。此外， 2016 年 上海绿地融资担保有限公司 （ 绿地集团旗下 唯一的全资融资担保平台）因融资担保业务收益无法匹及风险，主动申请注销融资担保牌照。 政府为什么要参与 ？ 显然， 随着风险偏好的下降， 银行 对融资担保民企的态度趋于谨慎，银担合作 的内生动力不足， 因此亟需可靠的第三方 重塑业态，在市场化竞争下 加快 实现 风险与收益的再平衡 。 而 安徽担保“ 4321”模式 作为先行试点 （ 原保机构、省级再担保机构、银行、地方政府按照 4： 3： 2： 1 比例承担代偿责任 ） ，在将再担保机制、财政风险补偿与风险分担机制集成创新后， 对政府在业内角色的转变起到了显著 的助推作用。 表 4： 2011-2015 年的主要政策回顾 时间 政策 颁布机构 核心内容 2011.2 关于促进银行业金融机构与融资性担保机构业务合作的通知 银监会 加强银担长期稳定合作，为缓解三农、小微贷款难和担保难提供长效的解决方法 2011.6 关于促进融资性担保行业规范发展的意见 银监会等八部委 明确担保机构的目标定位，推动担保行业建设，优化外部发展环境 2012.4 关于规范融资性担保机构客户担保保证金管理的通知 部级联席会议 鼓励担保机构不收取保证金， 对于资质过低必须要 采取反担保措施的 客户 ，需对保证金专户管理 2012.5 中小企业信用担保资金管理办法 财政部 工信部 在 10 年 4 月担保资金管理暂行办法的基础上对业务补助的标准进行了微调 2014.7 关于融资性担保机构违规关联担保有关风险的提示函 部际联席会议 对 违规关联担保引发的区域性风险事件进行警示 ，提出风险管控方法，极端情况下可暂停民间融资担保业务 2015.8 国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见 国务院 推动政府性融资担保 体系构建 ，建立银政担三方合作的可持续商业模式，合理分摊风险，更好的服务三农、中小微 企业 固定收益 | 固定收益专题 请务必阅读正文之后的信息披露和免责申明 10 资料来源： 中国担保业协会， 天风证券研究所 2017 年：顶层设计终落地 2017 年 8 月，国务院时隔七年正式发布融资担保公司监督管理条例 （下称“条例”） ，此条例源于 2010 年发布的 暂行 办法，并经过融资担保公司管理条 例（送审稿）、融资担保公司管理条例（征求意见稿）的修订，于 2017 年最终成型。 作为融资担保行业 的顶层设计文件， 条例相较于 2010 年的 暂行 办法，在发布层级、融资担保业务界定、注册资本、担保计量方法、放大倍数、集中度等方面均有较大的变化： 发布层级方面， 条例为国务院层级发布，相对于银监会等七部委主导的 暂行 办法（部门规章） ，整体的政策约束力显然更强 。 注册资本方面， 条例对担保机构的准入门槛进一步抬高，注册资本最低限额由 500万元调高至 2000 万元 。同时对于异地设立分支机构的担保公司，注册资本需满足不低于 10 亿元，经营融资担保业务 3 年以上，且最近 2 个会计年度连续盈利等要求。 放大倍数方面， 条例对三农小微企业的放大倍数可放宽至 15 倍，符合融资担保的政策性导向；同时 计算放大倍数时，担保责任余额以风险权重 的方式计量，可以更准确客观的反映担保机构整体的代偿风险 。 但条例并未披露具体业务对应的权重系数， 当时来看 在实操层面可能并不具备很强的指导性。 业务界定与集中度方面， 条例对融资担保的界定更为清晰， 将债券明确划至融资担保的业务范畴，由此集中度指标也 取消了对债券发行 单独 限定，债券担保同样适用10%/15%的上限约束 。 名义上 该口径 调整对担保公司的债券担保业务有明显收紧， 以净资产为 50 亿的担保公司为例 ，新规之下对单个主体债券担保额度上限由 15 亿 萎缩至 5 亿，意味着债券市场的多数业务已将担保公司拒之门外。 但与放大倍数类似，计算集中度时，融资担保责任余额仍需细则进一步确认权重系数，条例中相对模糊的释义也给后续政策留下了足够的施展空间。 违规处罚方面， 条例 在 暂行 办法的基础上 细化了担保机构的违规成本，对于具体违规状况 明确了法律责任 ，在融资担保公司存在重大经营风险时监管机构可采取暂停业务、停止设立分支机构、限制资金运用规模等必要措施。 表 5：暂行办法与监督管理条例的对比 暂行办法 监督管理条例 发布层级 银监会等七部委 国务院 融资担保范畴 担保人与银行等金融机构约定的融资性债务 借款、 债券发行 等债务融资行为 注册资本 最低限额不得低于 500 万元（实缴货币资本） 不得低于 2000 万元 （实缴货币资本） 计量方法 / 担保责任余额按担保对象 风险权重计量 放大倍数 融资性担保责任余额不得超过其净资产的 10 倍 融资性担保责任余额不得超过其净资产的 10倍， 对小微三农可放大至 15 倍 集中度 单个被担保人的融资性担保责任余额不得超过净资产的 10%； 单个被担保人及其关联方的融资性担保责任余额不得超过净资产的 15%； 单个被担保人债券发行的担保责任余额不得超过净资产的30% 单个被担保人的融资性担保责任余额不得超过净资产的 10%； 单个被担保人及其关联方的融资性担保责任余额不得超过净资产的 15%； 关联担保 不得为母公司或子公司提供融资性担保 不得为控股股东、实控人提供融资担保 自有投资 投资种类：主要限于国债、金融债及大型企业债务融资工具等信用等级较高的固收类金融产品 投资规模：不高于净资产的 20% 同暂行办法 风险准备 按照当年保费收入的 50%提取未到期责任准备金； 按照不低于当年末担保责任余额的 1%提取担保赔偿准备金（比例达 10%时，实行差额提取） 同暂行办法