中国制造2025：产业政策对弈市场力量.pdf

europeanchamber 产业政策对弈市场力量 中国制造 2025 ： europeanchamber 2017 中国欧盟商会版权所有。未经中国欧盟商会的书面许可，任何个人或单位不可复制印刷本建议书的部分或全部。 目 录 1. 概要 1 2. 中国为何思变 2 2.1 除了”世界工厂“，中国还有更远大的理想 2 2.2 爬出“微笑曲线”的低谷，摆脱中等收入陷阱 3 2.3 与人口老龄化赛跑，实现先富再老 4 2.4 双重挑战：来自发达国家与发展中国家的前后夹击 4 2.5 制造业自动化领域的迟到者 5 3.中国制造2025与“工业4.0” 5 3.1 与欧盟模式的本质区别 6 4.中国制造2025规划 7 4.1 定义中国制造2025 7 4.2 市场份额目标与“自主创新” 10 4.3 规划中国经济的未来 12 4.4 宏观规划：新思路 12 4.5 谁来主导，政府还是市场？ 13 4.6 新瓶装旧酒？既是也不是 13 4.7 行业层面规划：老套路 14 5. 实现中国制造2025的政策手段 14 5.1 以强制性技术转移换取市场准入 15 5.2 外资企业面临的市场准入与政府采购的限制 15 5.3 标准 15 5.4 政府补贴 16 5.5 财政政策 16 5.6 政府支持的投资基金 16 5.7 地方政府的支持 17 5.8 技术寻求型对外投资 17 5.9 国有企业：兼并与政治化 18 5.10 政府和社会资本合作（PPP）模式 19 6. 对内与对外投资 19 6.1 2016年高度不对等的双边投资关系 19 6.2 与中国制造2025关联较小的领域在对外直接投资方面面临的新限制 20 7. 中国制造2025对于欧洲企业的影响 20 7.1 产业展望 21 7.1.1 新一代信息技术产业 22 7.1.1.1 云计算 237.1.1.2 电信设备 25 7.1.1.3 半导体 26 7.1.2 机器人 32 7.1.3 新能源汽车 37 7.1.4 先进的轨道交通装备 41 7.1.5 生物医药及医疗器械 43 7.1.5.1 生物医药 43 7.1.5.2 医疗器械 44 8. “中国制造2025”的影响 46 8.1 中国的劳动力市场 46 8.2 产能过剩加剧 47 8.3 潜在的全球阻力 48 9. 建议 49 9.1 对中国政府的建议 49 9.1.1 推进国内市场化改革 49 9.1.2 支持自由贸易，允许市场份额由市场竞争而非政府目标决定 50 9.1.3 推动建立新的国际投资准则 50 9.2 对欧盟机构和成员国政府的建议 51 9.2.1 升级缜密透明的投资审查机制 51 9.2.2 推动建立新的国际投资准则 52 9.3 对欧洲企业的建议 52 9.3.1 结合中国产业升级制定长期发展规划 52 9.3.2 持续创新以保持领先 53 9.3.3 关注国际并购行为，及时发现新兴竞争 53 9.3.4 不依赖单一市场或客户 53 附录 54中国制造2025 中国制造2025 1 中国制造2025 ： 产业政策对弈市场力量 1. 概要 为促进支持先进产业和科技的发展，中国的政策制定者们在2015年5 月推出了一项新的战略。这个新尝试 不是通过有助于构建市场经济的手段来实现目标；相反，政府官员们已经担起主导经济发展走向的责任， 并选出他们认为在未来能驱动中国经济发展的产业。 这项名为中国制造2025的规划，设立了发展十大领域的目标， 1其中提出的数字令人惊奇。中央和地方 政府已宣布将通过补贴、资金支持的形式和其他扶持渠道投入共计数千亿欧元的资金。 不可否认，中国政府持续不断、日渐增加的研发投入，以及鼓励国内各行业提升质量和效率的诸多努力值 得赞赏。然而，用来推动落实中国制造2025的诸多政策手段是发人深省的。 2政策手段的运用已经给 中国经济与欧洲业界带来了难题。例如，近来通过的一项新能源汽车领域的政策令欧洲企业需以先进技术 换取近期市场准入而面临巨大压力；另外在工业机器人领域，政府的补贴助长着国内中低端市场的产能过 剩；而在信息技术产业，欧洲企业感觉到市场准入空间进一步收窄。 尽管三中全会上通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（下称决定）大力提倡发 展市场力量，中国政府似乎仍坚定不移地维系其主导经济的主体地位。这一点在中国制造2025中所设 立的大量国内外市场份额目标以及多份相关规划文件里屡次提及的“自主创新” 3中均多次体现。“自主创 新”一词连同实现“自给自足”的这一提法，尤其令人担心中国的政策是否会日趋排外，转而塑造更利于 本土企业的竞争环境。欧盟商会认为在华合法注册的企业，无论投资来自哪国，都应根据中国法律受到平 等对待。 中国的国际贸易伙伴可将中央与地方政府针对中国制造2025所提供的大量支持手段看作早期的警示信 号，用来判断哪些行业可能在2025年及以后出现产能过剩。正如过去发生在钢铁和太阳能板行业的情况， 产能过剩将给中国及其国际贸易伙伴带来新的风险，并加剧当前紧张局势。一旦遇上某些行业内存在对经 济全球化和自由贸易的日渐浩大的反对声，场面会更加让人难以接受。另外，以政府为主导进行的国际性 收购行为，被要求与行业的优先战略相吻合，有可能会损害中国企业正常的以市场为主导的对外投资。 尽管如此，中国制造2025确实在短期和中期呈现了很多吸引人的机会，一些欧洲企业可在其中扮演重 要角色。许多欧洲企业已经与中国企业建立了合作关系，为中国制造2025里规划的领域提供关键零部 件、技术和管理方法。但是从长期看，中国制造2025在很大程度上是一个进口替代行动，因此欧洲企 业应预计到，市场准入空间将会收紧，尤其在中国本土企业有能力弥合技术差距的领域。世界终将从中国 提供的创新性产品和服务中获益，但这一切不应以政府主导、抑制市场为代价。 习近平主席在达沃斯世界经济论坛发表的讲话， 4以及国务院2017 年1月发布通知都承诺， 5“要鼓励外商投资 1 新一代信息技术产业 、高档数控机床和机器人 、航空航天装备 、海洋工程装备及高技术船舶 、先进轨道交通装备 、节能与新能源汽车 、电力装备 、农机装备 、新材料 、生物 医药及高性能医疗器械。 2 所运用的政策手段包括 ：发放补贴 、产业保护 、加大外资企业转移核心技术的要求 、在国家投资基金支持下兼并欧洲等地掌握先进技术的企业 、建立定位为全国领先而管理 却通常被政治化的超大国企。 3 尽管在 中国制造 2025中 ， “自主”一词没有被明确定义 ，但最近这个词仅在涉及中国的技术和产品发展中出现 ，并被定义为 “通过集成创新和引进消化吸收再创新加强 原始创新能力”。对此的进一步阐述请见第 7 页 4 习主席达沃斯演讲全文 ，世界经济论坛 ，2017 年 1 月 17 日 ，查阅日期 2017 年 1 月 19 日， 5 国务院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知 ，国务院 ， 2017 年 1 月 17 日发布 ，查阅日期2017 年 1 月 21 日，中国制造2025 中国制造2025 2 高端制造、智能制造、绿色制造等，并保证外商投资企业与内资企业同等适用中国制造2025战略政策 措施”，这都非常令人鼓舞。为了共同的利益，同时为保障中国能全面发挥自身的技术潜能，欧盟商会希 望中国政府能贯彻执行上述承诺，允许欧洲企业切实参与到这项进程，在一个开放的创新环境中与本土企 业进行全面、公平的竞争。 不过，很重要的一点是要认识到，即使中国制造2025接纳了更大范围的参与者，也不能确保中国一 定能避免落入中等收入陷阱。在101个1960年已达到中等收入水平的国家中，最终只有13个进入高收入国 家的行列，另外88个国家之所以陷入收入增长降速并最终停滞的局面，部分是因为没有进行必要的体制改 革。无论是中国还是世界经济来说，都不希望看到这样的结果，在“十三五规划”以及人民日报2016 年5月9日发表的一篇对“权威人士”的采访中， 6也明确提到要警惕中等收入陷阱。 所幸中国已经有一幅推进改革的蓝图可避免上述的结果，并为实现制造强国奠定基础，这就是十八届三中 全会通过的决定。现在，中国政府应当制定出路线图，对改革议程认真排序，并尤其注意履行自己的 重点职能，包括通过支持基础研究促进创新能力，建造必要的基础设施，以及为私营企业塑造一个公平、 透明的监管环境。 完善市场终究将比过时又昂贵的产业政策更有助于保证中国充分发挥其经济发展和创新能力的潜能。在这 场持续的“政府与市场”之争中，欧洲企业已经做好准备，积极参与中国未来的发展。 2. 中国为何思变 2.1 除了”世界工厂“，中国还有更远大的理想 对一代人来说，中国早已是全世界的工厂。在2015 年，中国生产或组装了： 全世界28%的汽车 全世界41%的船舶 全世界80%以上的电脑 全世界90%以上的手机 全世界60%以上的彩电 全世界50%以上的冰箱 全世界80%的空调 全世界24%的电力 以及全球一半的钢铁 6 龚雯 、许志峰 、吴秋余 ， 开局首季问大势 权威人士谈当前中国经济 ， 人民日报 ，2016 年 5 月 9 日 ，查阅日期 2016 年 5 月 11 日，中国制造2025 中国制造2025 3 中国制造2025 ： 产业政策对弈市场力量 上述数据 7 无疑是引人瞩目的，然而一份对中国制造业的进一步研究暴露了当前行业面临的挑战 由 中国生产的产品，许多还停留在附加值低、耗能较高的行业，再加上高污染带来的问题也加剧了社会 不满情绪。为解决这些问题，中国计划升级其产业基础，在更高级的细分市场中展开竞争。对于一个 处在中上收入水平而追求突破成为高收入水平的国家而言，这是一个理性且值得赞赏的目标。欧洲在 二十世纪早期及中期也进行了类似的转型，日本和韩国的转型则是在最近五十年内完成的。 2.2 爬出“微笑曲线”的低谷，摆脱中等收入陷阱 如果中国要维持其在全球制造业20%的份额， 8爬出施振荣所提出的“微笑曲线”的低谷（即获利低 位），大量变革是必须的。在“微笑曲线”模型中，高度获利的产品研发、品牌推广和技术专利在曲 线一端的高点，而另一端的高点则是分销、市场推广和售后服务；在两峰之间代表利润空间小的区域 则是实际的生产和组装，而这正是当前中国经济主要集中的阶段。 9在2016年初一次与欧盟商会的对话活动中，工业与信息化部一位高级官员解释了中国经济所陷入的 恶性循环。始于企业层面的研发强度的不足，相比世界先进的工业化国家，企业对研发的投入比例仅 占到这些国家水平的33%-50%； 此外中小企业在研发上投入极少，但他们同时面临融资困难的问题。 尽管2014年中国研发经费投入占总GDP数量达到2%，这个问题仍在不断加剧。创新能力弱和创新成果 的低转化率造成很多中国中小企业较短的平均存续时间。那些存活下来的中小企业，很多遭受行业竞 争不足的窘境，导致发展停滞并没有能力升级到产业链的高端。欧盟商会认为这最终导致了结构性产 7 中国已成名副其实汽车制造大国 全球份额达 28% ，中国经济网 ，2016 年 05 月 12 日 ，查阅日期 2017 年 1 月 24 日，； 争抢全球造船市场 中日韩为生存血拼 ，搜狐财经 ， 2016 年 8 月 16 日 ，查阅日期2017 年 1 月 24 日， ; 全球需求萎缩重点商品出口低迷 2016 年或仍难乐观 ， 中国经济信息网 ， 2016 年 3 月 22 日 ，查阅日期2017 年 1 月 24 日，; 聚焦海外风险防范 通讯行业信用风险管理论坛在穗举办 ，新华网 ，2016 年 10 月 18 日 ，查阅日期 2017 年 1 月 24 日，; 彩电行业重生之年：从最传统到最新锐 产业链加速协同并进，时代周报，2017 年 1 月 10 日，查阅日期 2017 年 1 月 24 日，; 2016 年主要用钢行业发展趋势分析 ，国研网 ，2016 年月 12 日 ，查阅日期 2017 年 1 月 24 日 , ; 世界能源数据统计回顾 （电力篇） ，英国石化公司 ，2016 年 6 月 ，查阅日期 2017 年 1 月 24 日，; 2015 年钢铁 行业运行情况和 2016 年展望 ，工信部 ， 2016 年 2 月 6 日 , 查阅日期 2017 年 1 月 24 日 , 8 解读之二 ：我国制造业发展进入新的阶段 ，工信部 ，2015 年 5 月 19 日 ，查阅日期 2016 年 10 月 12 日， ; 中国制造 2025：战略性产业与新涌现的商机 ，欧盟中小企业中心 ，2016 年 3 月 9 日 ，查阅日期 2017 年 1 月 9 日， 9 Kwan, CH, 中国 ，处在微笑曲线错误阶段的国家 ， 亚洲时报 ， 2012 年 10 月 4 日 ，查阅日期2016 年 10 月 12 日， 施振荣“微笑曲线”附加值 高 低 品牌推广 研发 设计 生产 分销 市场推广 销售/服务中国制造2025 中国制造2025 4 能过剩的问题，因为许多企业仍以价格进行低端竞争，甚至一些企业不惜牺牲质量为代价。 10 在中国大陆广东、福建、浙江和江苏这几个更以市场为导向的沿海省份，可以说正大步走向高收入状 态。这与这几个省没有那么多国有企业有关，留给有创新精神的私企的发展空间更大，当然也得益于 这几个省与全球经济以及国际生产链的联系相对紧密。 但无论如何，国家层面的投资回报率在急速缩减。在2005年，一元人民币的投入能产出一元人民币的 GDP，可在2008年，同样一元人民币的投入产出的GDP不足八角人民币，到了2015年，已降至不足四 角人民币了。 11现实情况是，2016年6.7%的GDP增长速度是以大量债务为代价的，而这一后果全部要 由后代来承担。 “中等收入陷阱”是指国家人均收入尚未达到高水平，经济增长就动力不足最终陷入停滞的状态，在 “十三五”规划中已被明确提及可能会出现。如果中国整体想避免落入这个陷阱，就必须依靠创新带 动进一步的经济发展，而不是靠打开信贷的水龙头。 12 2.3 与人口老龄化赛跑，实现先富再老 随着人口老龄化的进程，中国的适龄劳动力，即年龄在15岁至59岁之间的群体，正在逐步萎缩。据中 国国家统计局报告，从2013至2014年，劳动年龄人口缩减了370万，而从2014到2015年，又减少了 490万。 13正如官方媒体人民日报2016年12月的一篇名为中国经济新方位的头版报道所述， 14劳动力供给的减少与当前众多其他挑战息息相关，并会对之造成影响：经济增速下滑意味着未来的发 展要依靠创新来驱动，而与此矛盾的劳动年龄人口的减少却令这个目标难以实现。此外，老年人群体 的扩大，对社会支持有更多需求，进一步加剧了情况的复杂性。 2.4 双重挑战：来自发达国家与发展中国家的前后夹击 一位工信部官员曾表示：“ 发达经济体如美国、德国和日本，均有支持其本土制造业长远发展的 政策。而新兴经济体如印度、巴西，也在利用其自身优势奋力追赶。” 15 “虽然有证据显示国内市场小 的发展中国家所持的低成本劳动力优势其实没有料想的那么显著， 16但这是中国政府之所以将升级产业 基础视为重点的一个信号 不仅是为守住当前的制造业，更是为了在价值链上游进行竞争。由于中 国当前面对着可通过强化制造业的产业数字化来提升经济竞争力的机遇，这一升级是尤为重要的。” 17正如这位官员还表达过的，“中国正面临着来自两面的压力”。 18 10 中国的产能过剩：如何阻碍党的改革进程，中国欧盟商会，2016 年 2 月， 11 中国新闻，Astellon 资本，2016 ，第 7 页 12 中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要 ，gov, 2016 年 3 月 17 日 ，查阅日期 2017 年 1 月 17 日 ，章节2.1.1, ， 欲览中国官方媒体对此话题的分析， 参见 ： Pei, Jianrong and Mao Pengfei, 要避免中等收入陷阱， 中国可从拉美国家吸取教训 ， 新 华，2016 年 1 月 25 日 ，查阅日期 2017 年 1 月 7 日，; Wang, Jinye et al, 改革 、社会保障与小企 业的发展助智利免于陷入中等收入陷阱，新华社，2016 年 5 月 29 日，查阅日期 2017 年 1 月 7 日， 13 2013 年国民经济和社会发展统计公报 ，中华人民共和国国家统计局 ，2014 年 2 月 24 日 ，查阅日期 2017 年 1 月 19 日， ；2014 年国民经济和社会发展统计公报 ，中华人民共和国国家统计局 ，2015 年 2 月 26 日 ，查阅日期 2017 年 1 月 19 日， ；2015 年国民经济和社会发展统计公报 ，中华人民共和国国家统计局 ，2016 年 2 月 28 日 ，查阅日期 2017 年 1 月 19 日， 14 田俊荣等，中国经济新方位，人民日报，2016 年 12 月 14 日，查阅日期 2016 年 12 月 15 日， 15 中国制造 2025 揭开面纱 ，中国日报网，2015 年 5 月 19 日，查阅日期 2016 年 12 月 6 日， 16 Wubbeke, Jost 等 ， 中国制造 2025：建造一个高科技超级大国及此对工业国家的影响 ，德国墨卡托中国研究中心 ， 2016 年 12 月， 第 16 页， 17 制造业重回美国 ，波士顿咨询公司 ，2015 年 1 月 29 日 ，查阅日期 2016 年 10 月 12 日， 18 中国制造 2025 揭开面纱，中国日报网，2015 年 5 月 19 日，查阅日期 2016 年 12 月 6 日，