保护创新、促进仿制：对中国建立药品专利保护体系的政策建议.pdf

保护创新、促进仿制对中国建立药品专利保护体系的政策建议2019年专题报告序 .1研究背景 .2一、 .全球药品专利保护简述 .4二、 .美国专利链接制度剖析 .6三、.日本药品专利保护体系探析 .18四、 .欧盟药品专利保护体系探析 .23五、 .中国药品专利保护相关制度解析 .27六、.各国药品专利政策体系对比 .35七、 .中国药品专利保护体系构建意义及实施政策建议 .40结论 .46参考文献 .47关于中国医药创新促进会 （ PhIRDA）中国医药创新促进会（简称“中国药促会”），成立于 1988年，是经国家民政部登记注册的非营利性全国性一级社会团体组织。中国药促会秉承“创新、产业化、国际化”的宗旨，以临床需求为导向，长期致力于“产学研用”紧密结合，促进医药行业创新发展。目前，药促会有会员单位 142家。中国药促会还成立了药物研发专业委员会、药物临床研究专业委员会、医药政策专业委员会、医药创新投资专业委员会和创新研发服务专业委员会，形成了以创新为核心，以促进创新为目标的涵盖药物研发、生产、使用、投资以及资本市场的全链条组织构架，并作为国际药品制造商协会联合会（ IFPMA）的成员继续拓展国际交流渠道。欲了解更多详情，请访问 phirda关于 L.E.K.L.E.K.是全球领先的管理咨询企业，致力于运用深厚的行业经验和缜密的分析协助商业领袖作出更具实效的决策、持续提升业绩并创造更大的股东价值。我们为众多行业领先的企业提供战略咨询服务包括大型跨国企业、政府机构、私募股权基金以及新兴的创业企业等。 L.E.K.成立至今已有三十多年，目前共拥有 1,400多名专业咨询顾问，遍布美洲、亚太地区以及欧洲。 L.E.K.于 1998年进入中国开展业务，专注于为客户提供深入的市场洞见及有效的战略工具，帮助他们在中国复杂的商业环境中增加收益，取得成功。我们是生命科学及医疗服务领域的领军型咨询公司，业务覆盖整个产业链和生命周期，旨在为客户提供深入的市场洞见及有效的战略方案。欲了解更多详情，请访问 lek目录1中国经济的快速发展与崛起，得益于开放的市场和国际化。随着开放的深入，中国进一步融入全球市场，这为中国的发展提供了巨大的空间。在中国产品大量出口到国际市场的同时，也需要大量进口国外产品。此时，对知识产权的保护需求就从引进国际技术的需求变成了对技术和产品保护的双重需求。如果说创新是经济发展的引擎，则知识产权就是创新的推动器和基石。自从知识产权保护制度建立以来，在医药领域，专利的私有性与大众健康及伦理之间就一直存在着冲突。一方面需要通过保护知识产权来鼓励创新，另一方面又要让老百姓能够尽可能使用价格可负担的药品。由于创新需要高投入且风险较高，所以创新药的价格也就比较高，这就造成创新专利药与仿制药之间的矛盾。没有创新药也就没有仿制药的存在。如何让创新产品不成为社会的经济负担而更大可能地发挥其治病救人的正能量，在创新与仿制之间达到平衡一直是各界思考的问题。国际制药强国在基本专利制度的基础上，针对药品知识产权的特殊性，不断完善药品知识产权保护体系。典型的制度包括药品专利链接制度、专利期补偿制度和数据保护制度。完善的药品知识产权保护制度是制药强国为了加强对高水平研发机构和公司的政策吸引力，提高本国医药创新能力，促进本国医药产业的发展，提高国际竞争力，在医药创新能力发展到一定阶段时而主动制定的。事实证明，随着中国知识产权保护制度的不断强化，中国的创新能力正在不断加强和提高。 2015年至今，中国医药产业在创新药研发方面取得巨大进展，创新药申报数量大幅上升，获批上市的创新药不断增多，国际化水平稳步提高，医药产业对经济增长的贡献进一步提升。随着药品审评审批制度改革的不断深化，中国在药品监管领域阻碍医药创新的政策障碍逐步消除。为了维持中国医药企业的创新活力，持续增加研发投入，有必要借鉴国际制药强国的经验，完善我国的药品知识产权保护制度。正如国务院副总理刘鹤在 2018年初达沃斯论坛上所指出的：过去 40年中国经济高速增长靠的是改革开放，未来推动经济高质量发展仍然要靠改革开放。中国要坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用，针对突出矛盾，保护产权特别是知识产权，充分发挥企业家的重要作用，鼓励竞争、反对垄断，完善宏观经济调控机制。这一表态说明，中国的知识产权保护制度已经进入到新的阶段。中国医药行业的发展同样需要运行良好、科学的监管系统，适度的保险和支付政策，强有力的知识产权保护，让研究型制药企业和投资机构能够因投入创新而得到合理回报, 并为患者开发出新的治疗方法和解决方案。我们高兴地看到在 2017年 10月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的关于改革药品医疗器械审评审批制度，鼓励药品医疗器械创新意见中，明确提出探索药品专利链接制度，试行药品专利补偿制度。这是中国专利制度实行重大改变的开始，具有非常重要的意义。我们相信，随着中国专利保护制度的不断完善与强化，中国医药创新一定会以更快的速度向前推进，为满足中国乃至世界民众的需求做出贡献！宋瑞霖中国医药创新促进会 执行会长序2从 1978年改革开放至今，中国在政治、经济、文化等方方面面都发生了天翻地覆的变化。在医疗健康领域，中国政府始终放眼全球舞台，聚焦自身需求，从医疗卫生改革到全民医保再到健康中国2030，中国始终坚定不移地推动中国健康医疗产业的发展，并取得了骄人的成绩。 1978年，我国医药工业销售额为 72.8亿元，到 2017年，这一数字已达到了 29826亿元， 40年间增长了 400倍，按照当前的增长速率， 2018年将增长到 38786亿元。如今，我国依然在方方面面推动医疗健康领域的发展，以接轨国际标准，迈入全球医药强国的行列，而知识产权是医药领域绕不开的重要一环。当今世界，知识产权已成为国家核心竞争力的重要体现之一，是推动本国发展和参与国际竞争的重要手段。药品研发周期长、投资大、风险高，对专利保护的依赖性更强。各国均制订了符合本国国情的药品专利保护体系，以期保护药品研发者的权益，刺激药品创新的积极性。其中，一部分国家秉承弱药品专利保护的策略，意在推动本土仿制药的发展和上市，以减轻医保负担。这或许在短期内取得了一定的成果，但从长期来看，完善的药品专利保护体系更有助于在促进原研药创新的同时，从根本上提高仿制药的质量，促进原研药与仿制药的平衡良性发展，推动国家真正步入制药强国的行列。不同国家的医药发展阶段、社会基础及历史因素等方面存在一定差异，政府在药品专利保护方面的侧重点和目标也有所不同。美国、欧盟、日本是发展较为成熟的三大医药市场，其药品专利保护体系也各具特点，在全球范围内具有一定的代表性。日本早在 20世纪 70年代末就开创了新药复审制度以保护药品试验数据，并于 1987年紧随美国引入了专利期补偿制度；欧盟也于 1987年搭建了符合当时市场发展的试验数据保护制度，并于 1992年通过了补充保护证书制度作为其专利期补偿机制。这与研究背景日本及欧盟侧重于鼓励和促进创新药发展的初衷相吻合，也确实推动了两地创新药水平的提高和药企的发展。欧洲和日本均未在药品专利体系建立之初将仿制药纳入考量范围，如今更多选择在药品流通和处方环节制定政策，鼓励仿制药的采用。此外，基于当地文化背景和行业需求，欧盟和日本也未建立专门针对药品的专利诉讼机制。而美国则与日本和欧盟的体系构建思路有所差异。美国于 20世纪 80年代，在同一时期创建了包含药品专利链接、试验数据保护、专利期补偿在内的一体化药品专利保护体系。其中，药品专利链接制度是美国独有的，也是其亮点所在，在给予创新药合理数据保护期和专利补偿期的基础上，为仿制药提前上市提供了一条新渠道专利挑战。该制度从药品注册阶段就为仿制药与创新药搭建了良性竞争的平台，在保护创新药研发热情的同时，鼓励高质量的仿制药生产者进行挑战，实现了创新药和仿制药的平衡，促进了美国医药市场蓬勃发展。如今，美国已发展为全球药品研发的中心，也是许多仿制药企业寻求提前上市的重要市场。虽然美国、欧盟和日本的药品专利体系各有不同，却都拥有几个关键的基本元素，包括：试验数据保护机制、专利期补偿机制和侵权诉讼机制。经过几十年的验证，这些机制对当地药品行业的发展起到了举足轻重的保护和推动作用。回过头来看中国药品市场，中国尚未建立起系统的药品专利保护体系。面对如今创新药刚萌芽且研发实力较弱、仿制药数量多但质量参差不齐、医保基金付费压力大的现状，中国政府有必要将药品专利保护体系纳入改革范畴内。完善药品专利保护体系也是助推中国本土原研药与仿制药共同发展的必经之路。从日本、欧盟、美国的发展历程及中国发展现状来看，无论中国是否建立专门的药品专利链接制度，要想推动和促进创新药与仿制药的平衡发展，就必须3将上述药品专利保护体系的核心元素纳入中国的政策框架中。中共中央办公厅、国务院办公厅和国家药品监督管理局于 2017年、 2018年连续发布了三版药品专利保护政策意见征求稿，明确提出了探索建立药品专利链接制度、开展药品专利期限补偿制度试点、完善和落实药品试验数据保护制度等机制在内的药品专利保护体系。但目前，具体专利链接制度仍未形成正式法律法规，且药品专利保护实施细则也不明确。因此，我们认为有必要详细剖析美国药品专利保护体系，尤其是其专利链接制度的发展历程、实施状况及其市场影响，并结合中国实际，分析其适用于中国的关键因素、实施建议以及可能为中国医药市场带来的机遇和挑战。同时，我们以欧盟和日本两大医药市场为参照，通过探析其现行药品专利保护体系及发展背景，进一步佐证中国系统构建药品专利保护体系的必要性及实施方向。在本报告中，我们将围绕以药品专利链接制度为核心的药品专利保护体系，回答以下几个问题： 美国药品专利保护体系是基于怎样的背景和动机构建的？专利链接制度的基本框架是什么？具体链接流程怎样？意义何在？ 欧盟和日本药品专利保护体系是怎样建立的？包含哪些元素？核心机制是什么？为何没有引进药品专利链接制度？ 中国现有药品专利保护体系包含哪些内容？为何应考虑引入系统的药品专利保护机制？和美欧日有何区别？下一步应该如何实施？通过对以上问题的深入思考，我们希望本报告能辅助药监部门及其他有关部门综合考量本国国情和各国实践，并在此基础上制定更加符合中国医药行业发展的药品专利保护体系，推动中国医药行业的持续健康发展，跻身制药强国的行列。王景烨L.E.K.合伙人中国及亚洲生命科学团队成员李卓晖L.E.K.政策研究经理陈玮L.E.K.大中华区主管合伙人中国及亚洲生命科学业务负责人41. 全球知识产权保护现状根据世界知识产权组织 （ World Intellectual Property Organization， WIPO）的定义，知识产权是指智力创造成果：发明、文学和艺术作品、外观设计、商业中使用的符号、名称和形象等。知识产权在法律上受专利、版权和商标等的保护，这让人们能够从其发明或创造中获得承认或经济利益。通过在创新者的利益和广大公众的利益之间达成适当的平衡，知识产权制度旨在营造一个有利于创造和创新蓬勃发展的环境。发明是知识产权的重要形式，指提供新的做事方式或对某一问题提出新的技术解决方案的产品或方法，通过对发明授予专利获得专有保护。发明要取得专利，专利申请人必须向公众公开发明的技术信息。各国政府设立专利制度，其目的在于通过保护专利权人的合法权益，鼓励发明创造，推动发明创造的应用，提高创新能力，促进科学技术进步和经济社会发展。随着全球经济的稳定发展，各国对于知识产权的重视程度日益增高。根据 WIPO公布的世界知识产权指数 2017（ World Intellectual Property Indicators 2017）1报告显示，近年来，全球专利申请数量逐年增加，从 2010年到 2016年全球专利申请量增加了 58%，仅 2016年全球专利申请量比去年同期增长了 8.3%。从地域分布来看，全球专利申请十分集中，专利申请量前五的国家或地区（中国、美国、日本、韩国、欧洲）的专利申请总量占全球专利申请总量的87%。其中，中国专利保护发展势头尤其迅猛， 2016年中国的专利申请量为 1,338,503个，占 2016年全球专利申请量的 42.79%。中国也是全球专利申请量增加的主要推动力， 2016年增长率为 21.5%。从技术领域来看，医疗技术是专利申请的主要来源之一。 2016年全球医药领域（包括医疗技术、生物技术、药物、生物材料分析）的专利申请总数为 296,534个，占所有技术领域中专利申请量的11.2%，且 2010-2016年的年平均增长率为 7.1%（见图 1）。2.全球药品知识产权保护体系药品知识产权是指一切与药品有关的发明创造和智力劳动成果的财产权，包括了专利权、商标权、著作权、商业秘密权和数据保护权这五大类，其中药品专利是药品知识产权保护中最为核心和重要的一类。药品行业是对于专利具有高度依赖性，企业对于自己研发的药品进行专利保护，既可以有效保护产品，又可以阻止竞争对手和仿制药的进入市场，以此保证药品在专利保护期内独占市场，获得高额的利益。一、 .全球药品专利保护简述资料来源：世界知识产权组织，L.E.K.研究与分析3002402010 201520122011020133601802014 201660120医药专利申请量申请量万全 球专利申请量中 国专利申请量图 1全球专利申请量统计（ 20102016）5药品专利不仅仅是指最终药品产品专利，还包括药品制备工艺专利、药物用途专利等不同的类型。其中，药品产品专利主要有药物化合物、西药复合制剂、中药组方和中药活性成分等；药物制备工艺专利主要有药物化合物的制备方法、西药复合制剂的制备方法、中药活性成分的提取方法、质量控制方法和老药改剂型方法等；药物用途专利是指对已知药物发现了某一不为人知的新用途时，针对这一用途本身申请并获得授权的专利。在药品专利保护方面，全球有以下几种主要的机制：药品专利链接制度、试验数据保护制度、专利期补偿制度。2.1. 药品专利链接制度 .药品专利链接制度是指仿制药上市批准与被仿原研药品的专利期相“链接”，即仿制药注册申请时，药监部门和专利部门配合，对被仿原研药的专利情况进行核查，从而尽早避免可能出现的专利侵权。原研药企业通过对药品进行严密的专利申请，保护自己的产品。仿制药也可以对原研药专利进行专利挑战，以提早仿制药上市的时间。该制度首先由美国在 1984年的 Hatch-Waxman Act中建立，在平衡原研药和仿制药利益上有着不可磨灭的影响，促进了美国原研药和仿制药的协同发展。该制度已经在美国实行了 30多年，并逐步在加拿大、韩国等国推广开来。2.2. 试验数据保护制度试验数据保护制度是指药品获批上市后，在一定时间内，药监部门不受理利用该药品安全性和有效性数据的仿制药上市申请。该制度一般分为试验数据保护期和市场独占期 2个阶段，但也有些国家并未明确分开。它保证了原研药上市后一定时间内的市场独占，帮助原研药企业在该期限内实现高额利润，收回研发成本，这对于创新药研发有极大的促进作用。美国、欧盟、日本等成熟医药市场都采用了该制度，但在试验数据的保护时间上各有不同。在日本，试验数据保护制度被称为新药复审制度。2.3. 专利期补偿制度专利期补偿制度是指在药品批准后，药品专利权人通过向国家专利部门申请，对药品的核心专利进行专利期补偿的制度，该制度旨在弥补临床试验以及审评审批过程中对药品专利期的消耗，刺激创新药研发的积极性。除了美国，欧盟、日本等成熟医药市场也都建立了该制度。在欧盟，专利期补偿制度被称为补充保护证书制度。在本篇报告中，我们将着重分析药品专利链接制度，并也将以此为出发点添加试验数据保护制度及专利期补偿制度的内容，以搭建起一个较为完整的药品专利体系。.6二、 .美国专利链接制度剖析美国是全世界最大的医药市场，拥有成熟的药品监管政策体系，为新兴医药市场秩序的搭建提供了可供参照的模板，药品专利保护体系便是其中的一个范例。 1984年，美国颁布 Hatch-Waxman法案，开创性地构建了以橙皮书制度、药品专利链接、试验数据保护、专利期补偿等为核心的一套完整的药品专利保护体系，将美国的医药行业推上了新的台阶，在鼓励创新药研发的同时，也兼顾了仿制药的发展进步，促进了药品行业整体的平衡发展及良性循环。那么，美国的药品专利体系包含了哪些内容？美国为何引入了药品专利链接制度？该制度是如何运作的？又经历了怎样的修正？最终对市场产生了什么影响？本章将围绕这几个问题展开，旨在了解药品专利链接制度的具体内容、经验教训及其可取性，为第八章的政策建议部分奠定参照基础。1. 美国药品专利保护体系1.1. 该体系形成的背景原因美国构建整套药品专利保护体系的背后大致经历了 3个阶段：增强药品安全性、控制药价、平衡仿制药和原研药冲突。最初，未经严格安全性有效性试验的药品进入市场，导致大量药品不良反应事件；后来，由于监管程序过严，创新药与仿制药均需相同的进行临床试验，抹杀了仿制药企业的积极性，导致药价居高不下；而后，仿制药和原研药间的矛盾升级，却缺乏明确的法律条文参照。三个节点最终促使美国引入了以橙皮书制度、试验数据保护、专利期补偿、专利链接为核心药品专利保护体系，在鼓励创新药、不侵犯原研药权益的基础上，允许仿制药能尽快上市。20世纪初，美国尚未建立起成熟、完整的药品审查及上市体系，导致未经严格临床试验和审查的药品得以有可乘之机。 1937年，未经临床试验的磺胺酏剂（ elixir sulfanilamide）流入美国市场，导致 107人死亡，造成了历史上有名的“磺胺酏剂事件”。该事件引起了美国政府对药品监管的重视，并迅速采取应对措施，从政策法案层面保障上市药品安全。1938年，美国国会通过食品、药品和化妆品法（ Food, Drugs, and Cosmetic Act, FDCA），法案要求所有新药的生产者向美国食品药品监督管理局（ Food and Drug Administration, FDA）提供能证明该药品安全的证据， FDA将对提交的证明材料进行审核，只有通过审核且获得 FDA批准的新药才可以上市2。得益于该法案的实施， 19世纪 50年代至 60年代初期在欧洲导致数千名畸形婴儿出生的药品“反应停”无法通过 FDA的审评，未在美国上市。这再一次引起了美国政府和公众对于药品安全性的重视。在此背景下， 1962年美国国会正式通过了 Kefauver-Harris药品修正案（ Kefauver Harris Amendment， KHA），该修正案要求所有药品（包括仿制药）在上市前都要进行安全性与有效性的临床试验，并在相应的药品专利过期后，才能递交仿制药上市申请3。该法案对创新药和仿制药实施无差别监管，旨在进一步保证药品的治疗效果和药品安全性。然而，由于药品审评程序繁琐，药企需要大量投入时间和金钱用于提供药品有效性和安全性数据，这极大地增加了新药的研发成本；新药生产企业为了弥补申报和审评所占用的时间，大量申请药品专利以延长药品的专利期，这严重阻碍了仿制药的上市。而对于仿制药而言，不仅需要等待原研药专利到期，还需要同等提交临床数据，大大挫伤了仿制药的研发生产积极性。随着新药成本越来越高，而仿制药又迟迟不上市，市场上药品价格也长期居高不下，进一步激化了新药研发企业与社会公众利益之间的矛盾。1983年， Bolar制药公司在仿制盐酸氟西泮（原研药由罗氏制药研发并获得专利）时，为使其产品可以尽早上市， Bolar在原研药专利有效期届满前，就着手从加拿大进口了该药物的原料化合物，并根据FDA要求，提前进行生物等效性试验等一系列研究。7随后，罗氏制药（ Roche）对 Bolar公司提起专利侵权诉讼（当时专利局不参与药品审评过程）。联邦巡回上诉法院经审理认为，药品进行生物等效性试验具有商业目的，不属于专利法中的“不视为侵权的实验研究”类别，据此，最终判定 Bolar公司侵权。但法院同时提出，禁止仿制药在原研药专利保护期终止前进行试验研究，实际上是延长了原研药的专利保护期。这一矛盾在当时并没有明确可参照的法律法规，因而联邦巡回上诉法院希望可以通过立法解决这一问题，并将该意见提交至国会。经历了半个多世纪的发酵，该案件进一步推动了美国药品专利保护制度的修改。为了平衡创新药专利保护时间折损（新药上市耗时长，一般需要 8-10年，占用了约一半的专利保护期）与希望仿制药尽快上市之间的矛盾。美国国会于 1984年通过了药品价格竞争与专利期补偿法（ Drug Price Competition and Patent Term Restoration Act），因法案由美国国会议员 Hatch和 Waxman联合提出，因而该法案也常被称为 Hatch-Waxman法案。根据 Hatch-Waxman法案规定，创新药企业在向FDA递交新药上市许可申请（ New Drug Application，简称 NDA）时，必须同时提供专利信息。当该新药获批后，对应的专利就会登记在橙皮书中，并提出了试验数据保护制度和专利期补偿制度，对原研药的专利数据进行保护并适当补偿其专利保护期，以弥补研发审评损失的时间。法案还开创性地提出了药品专利链接制度，要求仿制药（仅适用于化学药）在注册审评过程前期，由美国专利及商标局（ United States Patent and Trademark Office， USPTO）考察待审批的仿制药与已批准的原研药之间的有效专利关系，避免可能的专利侵权4。这在保护原研药专利权的基础上，提前了仿制药审评的时间节点，确保仿制药在不侵权的前提下及时上市。仿制药企业也无需再进行已被原研药证明了安全性和有效性的临床试验，只需要参照新药为标准进行相应的生物等效性试验，提交简略新药申请（ Abbrevitive New Drug Application， ANDA）即可。1.2. 主要机制简介1.2.1.试验数据保护制度试验数据保护制度是指创新药企业为获得新药批准上市而向药品管理机构提交能证明该药品有效性和安全性的一系列数据，未经数据保护权利人同意， FDA将不受理其他申请人同品种药品上市申请。 1984美国在新颁布的 Hatch-Waxman法案中，对药品的试验数据保护进行了规定，其中： 新化学实体拥有 5年的试验数据保护期 对于增加了新适应症或新用途的以批准药品，给予 3年的试验数据保护期 给予孤儿药 7年的试验数据保护期需要特别说明的是，创新药试验数据保护期达4年时，仿制药申请人即可提出专利挑战，若挑战成功，被挑战的专利权人的药品试验数据保护期将提前结束。另外生物制剂价格竞争与创新法案 （ Biologics Price Competition and Innovation Act， BPCIA）法案给予新生物制剂 12年的试验数据保护期。试验数据保护期不需要额外申请，自 FDA批准药品上市后，自动生效。1.2.2.专利期补偿制度由于创新药研发周期长，且需要进行冗长繁琐的临床试验和严格的上市审评审批，创新药实际享有的专利保护期大为缩短，甚至有些创新药企业在此期间尚无法收回研发成本，大大打击了创新药研发的积极性。因此，美国在 Hatch-Waxman法案中规定，可以对药品专利期进行补偿，最长可补偿 5年。从药品批准之日起计，专利补偿期加上市后专利期剩余总计不能超过 14年。如果药品批准后专利期还有 14年以上，则该药的专利不可补偿。