房地产行业专题研究：土管法修正案（草案）进征求意见阶段，集体用地入市仅限工、商业.pdf

识别风险 ， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 1 / 23 Table_C ontacter 本报告联系人： 黄晓曦 021-60750620 huangxiaoxigf Table_Page 行业专题研究 |房地产 2019 年 1 月 22 日 证券研究报告 Table_Title 房地产行业 土管法 修 正案（ 草案 ） 进 征求意见阶段 ， 集体用地入市仅限工、商业 Table_Author 分析师： 乐加栋 分析师： 郭镇 分析师： 李飞 SAC 执证号： S0260513090001 SAC 执证号： S0260514080003 SFC CE.no: BNN906 SAC 执证号： S0260517080010 021-60750620 010-59136622 021-60750620 lejiadonggf guozgf gflifeigf 请注意，乐加栋 ,李飞并非香港证券及期货事务监察委员会的注册持牌人，不可在香港从事受监管活动。 Table_Summary 核心观点 ： 体量： 13 年底，我国集体经营 性 建设用地 面积 4200 万亩 ，占集体用地的 13%， 相当于 城市建设用地的 59% 截止 2013 年底，农村集体建设用地面积为 3.1 亿亩，其中集体经营性建设用地面积 4200 万亩，占 集体 建设用地总量的 13%， 而 2013 年城市建设用地面积 7066 万亩，约为城市建设用地面积的 59%。 流转： 修 正案 草案未突破试点限制， 入市 范围仅限工 、 商业集体经营性建设用地 2019 年 1 月 4 日 ， 全国人大公布 关于中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国城市房地产管理法修正案（草案）的说明 ，“ 删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定 ” ，“ 对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用 ” 。 在内容上并没有突破前期试点内容，主要是为了从“上层建筑”上扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍。从用地流程上来说，删除必须经过“征为国有”转化的步骤后，打破政府在一级土地出让的垄断权，让渡部分 原土地出让 的收益给予农村集体经济组织。在类型上，仅影响工业、商业用地供应（主要影响沿海发达地区及重点城市郊区的经营性建设用地入市），集体用地上住宅入市仍然受限。 收益分配和流转体量： 增值收益的 20%-50%上缴县级，截止 18 年 12 月 入市 约 6000 万方 根据试点方案，增值收益 20%-50%上缴县级政府，成交价款 3%-5%（相当于契税） 缴纳至地方财政，剩余部分留足 集体 后，在集体成员间公平分配。流转体量方面， 截止 18 年底， 33 个试点县（市、区）中，集体经营性建设用地已入市地块 1 万余宗，面积 9 万余亩（约 6000 万方），总价款约 257 亿元，收取调节金 28.6 亿元。 北京 大兴区 绿隔产业用地首推集体用地建共有产权房， 与国有土地上建设同等权益 绿隔产业用地 是 北京特有的集体经营性建设用地类型。 18 年 12 月，大兴区绿隔产业用地 3 个共有产权房项目地块挂牌（建面 35.8 万方）， 是 全国 首次 采用集体用地建设共有产权房 。 持有权益上，住建委明确集体建设用地共有产权房与国有土地共有产权房权益的一致 性 ，出让年限为 70 年。未来推广上，根据 该 地块规划意见书，属于“ 33城试点项目”，也就是说，在立法制度未更改之外，未来仅可能在试点区域内 （如北京仅大兴区试点） 进行。 风险提示 土地确权难度大；增值收益分配 存在利益冲突 ；集体用地用作租赁住房投资回报收回周期长 Table_Report 相关研究 ： 房地产行业 :关注后续供给 淡季对成交的压力 2019-01-20 房地产行业 18 全年及 12 月市场分析 :政策面底部改善，行业资金环境向好 2019-01-17 房地产行业 :去化率创近期新低，按揭贷利率改善确立 2019-01-13 识别风险 ， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 2 / 23 Table_PageText 行业专题研究 |房地产 目录索引 集体土地流转：范围限定， 33 城试点入市约 6000 万方 . 4 体量：集体经营性建设用地约占集体用地的 13%，城市建设用地的 59% . 4 集体土地流转：限于经营性建设用地， 15 年 33 城试点， 18 年修法提议 . 5 修法草案：扫清法律障碍，让渡原国有土地出让收益给集体成员 . 7 收益分配：增值收益的 20%-50%上缴县级，其余主要由集体公平分配 . 9 宅基地内部流转：试点在本集体内部退出 /转让，下放存量宅基地审批权 . 10 流转进展：截止 18/12，入市 9 万余亩（ 6000 万方），总价款 257 亿元 . 13 入市困难：收益分配主体多 +土地确权难度大 . 14 北京：特色绿隔产业用地，首推集体用地建共 有产权房 . 15 绿隔产业用地：北京特有集体经营性建设用地类型 . 15 用途：除工商业用途外，建设集体租赁住房、共有产权房 . 17 入市时间：大兴区黄村镇绿隔产业用地用时 2.3 年 . 19 风险提示 . 21 识别风险 ， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 3 / 23 Table_PageText 行业专题研究 |房地产 图表索引 图 1：我国土地按所有权、用途分类 . 4 图 2： 1986-2018 年集体土地流转要求 . 6 图 3：集体经营性建设用地入市 33 个试点县（市、区）名单 . 7 图 4：农村集体经营性建设用地土地增值收益分配 . 9 图 5： 1986-2012 年宅基地制度侧重点：人多地少，数量限制 +审批逐步严格 . 11 图 6： 2013-2018 年宅基地制度侧重点：审批权下放，盘活存量，试点本集体内部退出或转让 . 11 图 7：重庆地票：本质上是用地指标的置换，为农民提供集体建设用地的 “有偿退出 ”渠道 . 12 图 8：集体经营性建设用地入市规模 . 13 图 9：北京市市域绿色空间结构规划图 . 15 图 10：绿化隔离地区各类建设类型 . 16 图 11： 大兴区集体经营性建设用地用途延伸至租赁住房、共有产权住房 . 18 图 12：北京 大兴区集体用地上推出的共有产权房售价约为周边 1/2 . 19 图 13： 北京市大兴区黄村镇狼垡地区绿隔产业用地入市程序时间节点 . 20 表 1：湖南首宗入市集体经营性建设用地（大瑶镇项目）收益分配 . 10 表 2：宅基地 “有偿退出 ”案例 . 13 表 3：绿隔政策区产生经营用地用途分类 . 17 表 4：北京大兴区集体经营性建设用地入市情况 . 17 表 5：北京大兴区集体经营性建设用地入市情况 . 19 识别风险 ， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 4 / 23 Table_PageText 行业专题研究 |房地产 集体土地流转：范围限定， 33 城 试点入市 约 6000 万方 体量： 集体经营 性 建设用地约占 集 体用地的 13%，城市建设用地的 59% 我国实行土地的社会主义公有制，土地根据所有权不同，可以划分为国家所有以及农民集体所有 。根据土地管理法， 城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。 集体所有土地按照用途可划分为集体农用地、集 体建设用地、集体所有未利用地三大类 ，其中 ， 集体建设用地包括：宅基地、经营性建设用地、公益性公共设施用地。 本文所关注的集体土地流转的主体为集体经营性建设用地。 根据 2016年 4月发布的农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法，农村集体经营性建设用地，是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。 可流转的农村集体经营性建设用地的 定义需要注意三点， 第一，存量用地，第二，符合两规，第三，用地性质为工矿仓储、商服 。 图 1： 我国土地 按所有权、用途分类 数据来源： 宪法，土地管理法， 物权法， 广发证券发展研究中心 规模方面， 国务院发展研究中心 农村经济研究部部长 叶兴庆根据 2013年发布的第二次全国土地调查数据推算，截止 2013年底 ，全国农村集体建设用地面积为 3.1亿宅基地经营性建设用地公益性公共设施用地农用地 建设用地 未利用土地 农用地 建设用地 未利用土地土地国家所有 农民集体所有按所有权 分类按用途分类 按用途分类住宅及附属设施工矿仓储、商服等乡（镇）村公共设施 、公益事业建设荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩等耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地等4200 万亩（ 13 年）2.7 亿亩（ 13 年）3. 1 亿亩（ 13 年）7066 万亩（ 13 年）8273 万亩（ 17 年）即 280 亿平（ 13 年）15 年 1 月，“三块地” 试点表述集体经营性建设用地存量农村集体建设用地中 ，土地利用总体规划和城乡规划确定为 工矿仓储、商服等经营性用途的土地 ，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以 出让、租赁、入股。宅基地 允许进城落户农民在 本集体经济组织内部 自愿 有偿退出或转让 宅基地。识别风险 ， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 5 / 23 Table_PageText 行业专题研究 |房地产 亩，其中 集体经营性建设用地 面积 为 4200万亩，占 农村 集体建设用地总量的 13.5%。而 2013年城市建设用地面积 7066万亩 ， 2017年为 8273万亩，也就是说，同一截面下，2013年集体经营性建设用地面积约为城市建设用地面积的 59.4%。 集体土地流转： 限于经营性建设用地 ， 15 年 33 城试点， 18 年 修 法 提议 改革开放以来，中国集体所有土地流转政策经历了由宽松到收紧，再逐步放开 、规范流转主体 的流变。 1986年，第一部中华人民共和国土地管理法颁布实施，规定任何单位和个人不得侵占、买 卖、出租或者以其他形式非法转让土地。国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。 1988年土地管理法 进行 第一次修订，规定 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地（删去 1986年版 “ 不得出租 ” ） ； 并提出 “ 国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让， 土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定 ” 。在相对宽松的土地管理制度下， 农村建设用地自发的市场交易开始出现， 乡镇企业蓬勃发展， 催生了大量的集体经营性建设用地。 1994-2004年，集体土地流转的政策收紧。 1994年颁布的中华人民共和国房地产管理法规定 “ 城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后 ，该幅国有土地的使用权方可 有偿出让 ” ，强调了集体土地不可直接出让流转，需经过征用为国有土地的程序 ； 1998年，土地管理法第二次修订，明确 农民 集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设 ；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。 2004年 10月以来，国家关于集体土地流转的政策再度放开，但 2013年之后 对可流转的主体进一步规范，限定范围为“ 农村集体经营性建设用地 ”。 2004年 10月，国务院关于深化改革严格土地管理的决定发布，提出 在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地可以依法转让 ，流转政策开始松动，同时对农用地转建设用地进行严格 指标 控制。 2013年，中共十八届三中全会审议通过 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 ，提出 建立城乡统一的建设用地市场 。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地 出让、租赁、入股 ，实行与国有土地同等入市、同权同价 。 会议明确流转的对象为集体经营性建设用地。 2015年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布 关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见 （“三块地”试点改革），提出 存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以 出让、租赁、入股 。 部分试点地区 建议，允许在符合规划和用途管制的前提下， 新增集体建设用地也可以入市。 2015年 6月，设置 33个试点地区， 一个试点地区只开展一项试点，其中集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点各 15个，土地征收制度改革试点 3个。 2016年 9月，原中央全面深化改革领导小组决定将土地征收制度改革和集体经营性建设用地入市扩大到全部 33个试点县（市、区）。 2017年 11月，原中央全面深化改革领导小组决定将宅基地制度改革拓展到全部 33个试点县（市、区）。 试点识别风险 ， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 6 / 23 Table_PageText 行业专题研究 |房地产 时间上， 全国人大常委会先后于 2017年 11月 4日及 2018年 12月 29日两次授权在试点地区暂时调整实施有关法律规定的期限延长至 2018年 12月 31日、 2019年 12月 31日。 图 2： 1986-2018年集体土地 流转 要求 数据来源： 土地管理法 ， 房地产管理法 ， 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 ， 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 ， 关于农村 土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见 ， 中华人共和国土地管理法修正案（草案）， 国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告 ， 广发证券发展研究中心 为了 将试点政策与 土地管理法修改工作 做好衔接 ， 全国人大公布 关于中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国城市房地产管理法修正案（草案）的说明 ，（草案）征求意见期间为 2019年 1月 4日至 2019年 2月 3日。 建立 城乡统一的建设用地市场 。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地 出让、租赁、入股 ，实行与国有土地 同等入市、同权同价。城市规划区内 的集体所有的土地， 经依法征用转为国有土地后 ， 该幅国有土地的使用权方可有偿出让。任何单位和个人 不得侵占、卖卖、出租或者以其他形式非法转让土地。 土地管理法 1988全国人大 中华人民共和国城市房地产管理法 全国人大国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让 。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定1 9 8 8 / 1 2 / 2 9 1 9 9 4 / 7 / 5 土地管理法 1998全国人大1 9 9 8 / 8 / 2 9农民集体所有的土地的使用权 不得出让、转让或者出租用于非农业建设 ；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有 建设用地使用权 可以 依法流转 。农用地转用（建设用地）的 年度计划实行指令性管理 ，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 中共中央政治局2 0 1 3 / 1 1 / 1 3 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 国务院2 0 0 4 / 1 0 / 3 1“ 删去 了从事 非农业建设必须使用国有土地或者征为国有 的原集体土地的规定”，“对土地利用总体规划确定为 工业、商业等经营性用途 ，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过 出让、出租 等方式交由单位或者个人使用” 。 土地管理法 1986全国人大1 9 8 6 / 6 / 2 5四次 土地管理法 及草案国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行 征收或者征用并给予补偿（原为“征用”） ；部分条款“征用”改成“征收” 土地管理法 2004全国人大2 0 0 4 / 8 / 2 8存量农村集体建设用地中，“双规”确定为 工矿仓储、商服等经营性 用途的土地，在符合条件的前提下，可以 出让、租赁、入股（试点地区总共 33 城） 。 部分试点地区建议 ，允许在符合规划和用途管制的前提下， 新增集体建设用地也可以入市。“三块地”改革试点中共中央政治局2 0 1 5 / 0 1 中华人民共和国土地管理法 、 中华人民共和国城市房地产管理法 修正案（草案） 全国人大提请审议（ 19 年 1 月 4 日 - 2 月 3 日）2 0 1 9 / 1 / 4识别风险 ， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 7 / 23 Table_PageText 行业专题研究 |房地产 根据说明文件， “删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定”，“对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用” 。 图 3： 集体经营性建设用地入市 33个试点县（市、区）名单 数据来源：全国人大，广发证券发展研究中心 注： 2016 年 9 月，试点地区由 2015 年 6 月的 15 个县、市、区扩大到 33 个 修法草案 ： 扫清法律障碍 ， 让渡 原国有土地出让 收益给集体成员 中华人民共和国土地管理法 、 中华人民共和国城市房地产管理法 修正案（草案） 在内容上并没有突破前期试点内容，主要是为了从“上层建筑”上扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍 ，由“试点改革”进入“立法改革” 。 前期法律障碍体现在两个方面， 第一，“三块地”试点改革与现行法律有冲突，在现行法律框架未作更改的前提下，改革试点的时间需要一再延长。第二，需要将立法与国务院、中共中央决策相统一。虽然 1988年至今的土地管理法草案均强调需要“集体所有的土地，经依法征用转为国有土地，方可出让”，但 2003年、 2004年、2008年、 2013年，在国务院工作意见，和中共中央政治局深化改革的问题决定中，多次提出“在符合一定要求的前提下，允许集体建设用地流转”，未涉及转征为国有土地的规定。 除了扫清法律障碍之外， 从用地流程上来说，删除必须经过“征为国有”转化的步骤后，相当于打破了政府在一级市场土地出让的垄断权，让渡部分“征用为国有土地后，集体土地出让”的收益给予农村集体经济组织。以辽宁省海城市为例，根据大兴泸县定州和林格尔禹城松江武进义乌德清金寨南海文昌宜城浏阳长垣余江泽州高陵陇西大足郫县伊宁湄潭大理湟源曲水平罗九台北流晋江海城蓟县安达所属区域 所属省份 县（市、区） 所属区域 所属省份 县（市、区）环渤海（ 5 个）北京市 大兴区西部（ 12 个）陕西省西安市高陵区天津市 蓟县 甘肃省 陇西县河北省 定州市 重庆市 大足区内蒙古自治区和林格尔县四川省郫县山东省 禹城市 泸县长三角（ 5 个）上海市 松江区 贵州省 湄潭县江苏省 常州 市进 区 云南省 大理市浙江省义乌市 青海省 湟源县德清县 西藏自治区 曲水县安徽省 金寨县宁夏回族自治区平罗县珠三角（ 2 个）广东省佛山市南海区新疆维吾尔自治区伊宁市海南省 文昌市广西壮族自治区北流市中部（ 5 个）湖北省 宜城市海西（ 1个）福建省 晋江市湖南省 浏阳市沈长（ 3 个）辽宁省 海城市河南省 长垣县 吉林省 长春九台区江西省 余江县 黑龙江省 安达市山西省 泽州县识别风险 ， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 8 / 23 Table_PageText 行业专题研究 |房地产 国土部官网信息，对于入市主体（村民集体）来说，海城天源吉布世温泉旅游度假村项目合计 5578平方米的入市土地，若用征为国有方式，集 体收益为 37.7万元，而用入市的方式整个村集体的收益为 98.2万元，直接入市的方式收益增加 60.7万元， 村集体 每平米多 获得 108.8元 的收益 。 另一方面，进入立法流程后，实施范围将由“试点的 33城”扩大至全国范围，但需要注意的是，第一，在区域上，主要影响 集体经营性建设用地较多的区域 ，如沿海发达地区及重点城市郊区。以试点区域为例，根据国土部统计数据， 截止 2018年4月 30日，广东省佛山市南海区集体经营性建设用地入市土地面积 2415亩，约占 33试点入市面积的 15%。 第二，在类型上，立法草案维持原试点工作内容，仅影响 工业、商业用地供应，集体用地上住宅入市仍然 受限。 表 1： 1986年以来土地管理法、城市房地产管理法关于集体土地流转的表述 法律 修订 时间 集体土地流转： 1994 年之后表述为需要征用为国有土地后，再进入流转 土地管理法 首次 1986/6/25 任何单位和个人不得侵占、卖卖、出租或者以其他形式非法转让土地 第一次修订 1988/12/29 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地（删去 1986 年版不得出租）； 国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让 （市场相对宽松） 第二次修订 1998/8/29 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地 ；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外 第三次修订 2004/8/28 修正案 （草案） 2019/1/4 删去“关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地” 对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同 城市房地产管理法 首次 1994/7/5 城市规划区内的 集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让（ 2009 年修订将原“征用”改为“征收”） 第一次修订 2007/8/30 第二次修订 2009/8/27 修正案 （草案） 2019/1/4 城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，（增加“但法律另有规定的除外”） 数据来源：土地管理法， 城市房地产管理法 ，广发证券发展研究中心 注：两部法律的发布机构均为中国人民代表大会 表 2： 2003年以来国务院、中共中央政治局关于集体土地直接流转的表述 法律 时间 发布机构 集体土地流转内容：可直接流转 中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见 2003/1/16 中共中央、国务院 各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过 集体建设用地流转 、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本。 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 2004/10/31 国务院 禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设； 在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转 ； 农用地转用的年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定 2008/10/12 中共中央政治局， 中共十七届三中全会通过 逐步建立城乡统一的建设用地市场， 对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权 ，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。 识别风险 ， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 9 / 23 Table_PageText 行业专题研究 |房地产 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 2013/11/13 中共中央政治局， 中共十八届三中全会通过 建立城乡统一的建设用地市场。 在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。 数据来源：中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见，国务院关于深化改革严格土地管理的决定，中共中央关于推进 农村改革发展若干重大问题决定，中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，广发证券发展研究中心 收益 分配 ： 增值收益的 20%-50%上缴县级， 其余主要由 集体公平分配 根据 2016年 4月财政部、国土资源部印发的农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法， 根据试点方案，增值收益的 20%-50%上缴县级政府，成交价款的 3%-5%（相当于契税）缴纳至地方财政 。 图 4： 农村集体经营性建设用地土地增值 收益 分配 数据来源： 财政部 、 国土资源部关于印发农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法的通知 ， 广发证券发展研究中心 取得成本及土地成本开支农村集体经营性建设用地 土地增值收益取得成本及土地成本开支销售价款出售方式差价补偿款交换方式再转让并存在差价补偿总租金、成交总价款出租或作价出资（入股）方式评估价或合同协议价中较高者抵债、司法裁定等视同转让方式不征收调节金无偿赠与直系亲属、福利事业等成交总价款出让、作价出资（入股）方式租金总额租赁方式入市土地成本、开支由试点县政府 结合实际确定根据土地征收或收储的区域平均成本情况制定或者 按成交总价款一定比例征收调节金无法核定的农村集体经营性建设用地 土地增值收益入市收入再转让收入留足集体后，在农村集体经济组织成员之间公平分配以现金形式取得的土地增值收益加强管理，并及时在农村集体经济组织内部进行公示以非现金形式取得的土地增值收益土地增值收益 土地增值收益调节金土地增值收益 计算土地增值收益 分配（ 2 0 % - 5 0 % ） 土地增值收益调节金纳入地方一般公共预算管理试点期间省、市不参与调节金分成全额上缴试点县地方国库土地增值收益调节金原则上由出让方、出租方、作价出资（入股）方及再转让方缴纳A . 入市环节B . 再转让环节（ 3% - 5 % ） 与契税相当的调节金 地方财政收入成交价款由土地受让方缴纳与契税相当的调节金识别风险 ， 发现价值 请务必阅读末页的免责声明 10 / 23 Table_PageText 行业专题研究 |房地产 除此之外， 农村集体经济组织以现金形式取得的土地增值收益，按照壮大集体经济的原则留足集体后，在农村集体经济组织成员之间公平分配 。 对以非现金形式取得的土地增值收益应加强管理，并及时在农村集体经济组织内部进行公示 ， 执行期限为 15年 1月 1日至 17年 12月 31日。 2018年 1月 2日，批准延长试点期限后，财政部、国土资源部发布关于继续执行农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金有关政策的通知， 延长 期限至 18年 12月 31日。 实际 操作 方面 ，以湖南省首宗入市的集体经营性建设用地为例。 2017年 1月 6日，大瑶镇南阳村原扁塘完全小学地块经网上挂牌公开出让，大瑶金色摇篮幼儿园以 90万元竞得，土地面积 2121平方米， 容积率不大于 1.0。 地块成本 28万 元，收益 62万元，其中国家按总价款的 20%分享 18万元的调节金，集体和农民按 8 2的比例分配剩余的 44万元收益，集体留成 35.2万元收益，集体经济组织内部成员公平分配剩余的 8.8万元。 单位面积收益来看， 集体及其成员总共所获单位面积土地收益为 207.45元 /平方米。其中，集体经济组织获得单位面积土地收益 165.96元 /平方米，农民获得单位面积土地收益 41.49元 /平方米 。 表 1： 湖南首宗入市集体经营性建设用地 （ 大瑶镇 项目）收益分配 项目 金额（亿元） 占比（ %） 地块成交价款 90 100% 地块成本 28 31% 地块收益 62 69% 其中， 缴纳政府的调节金 18 20% 其中， 集体和农民 44 49% 其中， 集体分配 35.2 39% 其中， 农民分配 8.8 10% 数据来源： 重庆市人民政府， 义乌 市人民政府 ，郑州 市人民政府 ，佛山 市人民政府 ，广发证券发展研究中心 宅基地内部流转：试点在本集体内部 退出 /转让，下放存量宅基地审批权 除了工业、商业用途的经营性建设用地可以流转之外，自 13年 11月以来，政策侧重于盘活存量，探索宅基地在本集体经济组织内的“内部流转” ，这主要与我国宅基地闲置占比高有关， 根据中国科学院地理科学与资源研究所 在 2013年的实地调研及综合测算，全国宅基地总共约有 2.7亿亩，其中空置约有 1.14亿亩。 整体来看，我国宅基地的制度的侧重点可以分为两个阶段，但均围绕着“高效利用土地”为中心。第一个阶段， 1986-2012年，在我国人多地少的矛盾下，宅基地的申请和审批受到严格限制， 1998年第二次修订土地管理法时，上移宅基地审批权，涉及占用农用地的，由省、自治区、直辖市政府批准（前为县级批准）。