2016年XX省高标准农田建设资金绩效评价报告.doc

2016 年 XX 省高标准农田建设资金绩效评价报告评价机构：XX 省综合改革发展研究院机构负责人：项目负责人：（为全面检验 2016 年 XX 省高标准农田建设资金使用绩效，考核资金预期绩效目标的实现程度、支出效率和综合效果，进一步提高财政支出的管理水平，省财政厅根据省级财政到期资金使用绩效评价暂行办法 （粤财评20147 号） 、 关于做好 2017年省级财政重点绩效评价工作有关问题的通知 粤财绩函201718 号）等有关规定，组成评价工作组，对“2016 年 XX 省高标准农田建设资金”共 334,500 万元的使用情况实施了绩效评价，形成了本绩效评价报告。一、基本情况（一）资金背景。2009 年以来的中央一号文件和有关文件多次明确提出相关要求。国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要明确提出，加强以农田水利设施为基础的田间工程建设，大规模建设旱涝保收高标准农田。国务院批复的多个相关规划均提出了明确的任务与要求，如全国土地整治规划（2011-2015 年） 明确提出“十二五”期间要建成 4 亿亩高标准基本农田；全国高标准农田建设总体规划提出，到 2020 年，建成集中连片、旱涝保收的高标准农田 8 亿亩。高标准农田建设已成为国家战略。根据XX 省高标准基本农田建设省级补助资金管理暂行办法 （粤财农2012488 号）的规定，省级补助资金由省级财政以省人民政府下达地级以上市的高标准基本农田建设任务为基数，分两档对全省高标准基本农田建设任务给予补助。其中，对增城市、始兴县、仁化县、南雄市、博罗县、海丰县、怀集县、揭东县、郁南县、云安县等 10 个国家级高标准基本农田建设示范县，龙川县、雷州市、化州市等 3 个国家级基本农田保护示范区和省级高标准基本农田示范县蕉岭县的高标准基本农田建设任务，按平均每亩不低于 1500 元的标准给予补助；对其余高标准基本农田建设任务按平均每亩不低于 1200 元予以补助。其后，在XX 省财政厅关于下达 2014 年第一批高标准基本农田建设省级补助资金的通知 （粤财农2014338 号）中，将补助标准调整为 1500 元/亩，其中示范区、示范县为 1800 元/亩。2016 年 5 月 19 日，XX 省国土资源厅、XX 省农业厅、XX 省财政厅联合下发广东省国土资源厅 XX 省农业厅 XX 省财政厅关于下达 2016 年度高标准基本农田建设计划的通知 粤国土资耕保发201682 号） ，明确 2016 年 XX 省高标准农田任务序 号 行政区域 2016 年度建设任务(万亩)2016 年度省级补助资金额度（万元）1 广州市 8.9413,4102 珠海市 1.241,8603 汕头市 3.274,9054 佛山市 2.383,5705 韶关市 23.3435,0106 河源市 12.5218,7807 梅州市 16.3324,4958 惠州市 13.1019,6509 汕尾市 7.0010,50010 东莞市 2.533,79511 中山市 1.792,68512 江门市 15.1522,72513 阳江市 10.4815,72014 湛江市 31.3847,07015 茂名市 17.4626,19016 肇庆市 15.0622,59017 清远市 20.2430,36018 潮州市 3.605,40019 揭阳市 9.7514,62520 云浮市 7.4411,160合 计 223.00334,500为 300 万亩,其中包含农业综合开发高标准基本农田建设 77 万亩，省国土资源厅负责实施的 223 万亩为本次评价的范围。（二）资金概况。2016 年，XX 省财政厅共安排高标准农田建设资金 334,500 万元，全部资金分三次下达，2015 年 10 月 29 日，预下达资金 209,600 万元。2015 年 12 月 28 日 ，预下达资金 300 万元。2016 年 4 月 1 日，下达资金 124,600 万元。详见表 1-1。表 1-1 2016 年度高标准农田建设任务、资金分配表注：深圳市不在补助范围内（三）绩效目标。项目总体绩效目标是通过高标准基本农田建设，有效优化土地利用结构，完善田间基础设施，提高机械化水平和农业综合生产能力，增强抵御自然灾害能力，改善农田生态环境，经整治的基本农田平均质量应当提高 1 个等级以上。年度绩效目标是完成全年 223 万亩高标准农田建设任务，其建设质量满足高标准农田相关质量标准要求，其效果符合高标准农田建设评价规范 （GBT 33130-2016）的要求。二、绩效分析评价工作组依据既定的指标体系和评分标准（详见附件 1） ，评定“2016 年 XX省高标准农田建设资金”的整体绩效得分为 83.3 分，绩效等级为“良” 。从七个二级指标的评价得分情况来看，高标准农田建设资金在事项管理及效果性方面有待加强。（一）前期准备。该指标主要从论证决策、目标设置和保障措施三个方面考察高标准农田建设资金投向的合理性和可行性、项目绩效目标的合理性和科学性、人员及机构的健全性，指标分值 20 分，评价得 15 分，得分率为 75%。1.论证决策。该指标分值 7 分，评价得 6 分，得分率为 85.71%。一是根据国土资源部 财政部关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知 （国土资发201263 号）和XX 省人民政府办公厅转发省国土资源厅 财政厅 农业厅 XX 省高标准基本农田建设实施方案的通知 （粤府办201275 号） ，本项目资金设立依据充分，资金投向合理。二是 2016 年度本项目补助资金总额为 33,450 万元，建设任务为 223 万亩，资金总额与建设任务之间对应关系符合XX 省高标准基本农田建设省级补助资金管理暂行办法(粤财农2012488 号)（粤财农2012488 号)及其后对每亩建设任务调整后的标准。三是补助资金设立目的较为明确，即通过开展高标准农田建设，提高基础设施配套程度，改善农业机械化、规模化生产条件，增强抵御自然灾害能力，改善生态景观，提高粮食生产保障能力。存在的问题：一是 2012 年 7 月 24 日，XX 省人民政府办公厅转发省国土资源厅、财政厅、农业厅XX 省高标准基本农田建设实施方案的通知 （粤府办201275号） ，该实施方案对 XX 省“十二五”期间高标准农田建设做出了明确安排，但本项目 2016 年度的任务并不属于该实施方案的范围，省国土资源厅也没有编制 2016 年度的实施方案，也没有征求各市对 2016 年度高标准农田建设任务数量的意见，其实施的科学性存在一定的缺陷。二是高标准农田建设包含的“土地平整工程、土壤改良与培肥工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程、农田输配电工程以及其他工程”在 2016 年度标准农田建设中反映不够完整，2016 年度主要开展的是灌溉与排水工程、田间道路工程，其他内容基本没有，这种情况在以往年度高标准农田建设中也存在，不够合理扣 1 分。2.目标设置。该指标分值 7 分，评价得 4 分，得分率为 57.14%。高标准农田建设的目标设置中，其建设任务符合关于下达 2016 年度高标准基本农田建设计划的通知 （粤国土资耕保发201682 号）的要求，其建设质量依据高标 准 基 本 农 田 建 设 标 准 （ TD/T 10332012 ） 、 高 标 准 农 田 建 设 通 则 (GBT30600-2014)，任务、质量指标明确、合理。存在的问题：主要是各市县建设方案中没有反映高标准农田建设评价规范（GB/T33130-2016）中建设成效评价的相关指标，如新增粮食产能、新增农业产值、减少农业生产成本等，目标设置不够完整、科学，指标的可衡量性较差，扣 3 分。3.保障措施。该指标分值 6 分，评价得 5 分，得分率为 83.33%。一是项目组织机构健全，在省级主要是由省国土资源厅耕保处负责，各市、县由国土局、农业局共同负责完成，部分市、县对下达任务进行了分解，如梅州市，国土局完成 60%的建设任务，农业局完成 40%的任务。二是各市、县在省下达任务后，均编制了实施方案，并对实施方案进行了逐级报备。三是各项管理制度健全，目前 XX 省高标准农田建设在执行的制度包括XX 省高标准基本农田建设规范 、 高标准基本农田建设标准 （TD/T10332012） 、 XX 省高标准基本农田建设省级补助资金管理暂行办法 （粤财农2012488 号） 、 XX 省高标准基本农田建设项目和资金管理暂行办法 （粤财农2012489 号） 、 XX 省高标准基本农田建设项目资金财政直接支付申请和审核规程（暂行） （粤财农2012490 号） 、 XX 省高标准基本农田建设项目验收规程(试行) 。存在的问题：一是 2016 年度高标准农田建设处于“十二五”高标准农田建设实施方案已实施完成，十三五规划和实施方案尚没有完成编制，故缺少 2016 年度省级实施方案。二是根据 XX 省国土资源厅、XX 省农业厅联合下发的关于延迟 2013 年度及以后年度高标准基本农田建设任务完成时限的通知 （粤国土资耕保发201510号）,2013 年度高标准基本农田建设时限由 2014 年度顺延 3 个月，推迟到 2015 年 3月底，其他年度建设任务依次顺延。依据这个文件 2016 年度 XX 省高标准农田建设任务完成时间是 2018 年 3 月底，整个项目建设时间为 2 年 3 个月，但在整个建设时间内，没有对项目进展做出阶段性安排，如实施方案应在什么时间内完成、工程立项、设计、预算评审、施工招投标的具体完成没有时限，这导致在整个项目建设时限到达之间，不能以制度、规定作为依据对项目建设单位进行检查、考评。实施方案合理性、管理制度健全性，各扣 0.5 分。（二）资金管理。该指标主要从资金到位、资金支付和支出规范性三个方面考察资金的到位率、到位及时率、支付率、支付及时率，以及规范支出执行情况，指标分值 17 分，评价得15.6 分，得分率为 91.76%。4.资金到位。该指标分值 4 分，评价得 3.5 分，得分率为 87.5%。2016 年度高标准农田建设补助资金分三次下达，2015 年 10 月 29 日，XX 省财厅以关于预下达 2016 年第一批高标准基本农田建设省级补助资金的通知 （粤财农2015505 号）预下达资金 209,600 万元。2016 年 4 月 1 日，XX 省财厅以关于下达 2016 年高标准基本农田建设省级补助资金（第三批）的通知 （粤财农201644 号）下达全年项目资金 334,500 万元。各市在收到省下达资金的，基本能在 30 个工作日内拨付到县级财政部门。存在的问题：一是在现场评价中，江门市、清远市、梅州市均没有根据XX 省高标准基本农田建设项目和资金管理暂行办法 （粤财农2012489 号）的要求，按照“高标准基本农田建设管理工作经费由市、县（市、区）财政负责安排解决，其中，市级高标准基本农田建设管理业务工作经费，按不高于本级的高标准基本农田建设财政资金总额的 3安排；县级高标准基本农田建设管理业务工作经费，按不高于本级高标准基本农田建设财政资金总额的 5安排。 ”扣 0.5 分。5.资金支付。该指标分值 5 分，评价得 4.6 分，得分率为 92%。由于本项目完成时间为 2018 年 3 月底，2015 年项目完成时间为 2017 年 3 月 31日，与本项目评价截止日期相同。为能够较好评价资金支付情况，本次评价以 2015 年度资金使用情况作为参照，结合 2016 年项目进度和资金使用情况进行评价。根据XX 省高标准基本农田建设项目资金财政直接支付申请和审核规程（暂行） （粤财农2012490 号） ， “在工程结算前，工程进度款的支付按不低于工程价款的60%、不高于工程价款的 80%支付” ，故在评价截止日期前，其资金支付不可能超过 80%。根据项目单位提供的材料,大部分 2015 年度高标准农田建设资金支付在 60%-80%之间，基本符合规定的要求。存在的问题：清远市 2015 年度资金支付截止评价日期，其下达资金为 42,690 万元，实际支付为 14,665.37 万元，支付率较低。由于其上报完成时，其资金支付不会超过 80%，无法达到 100%支付，扣 0.4 分。6.支出规范性。该指标分值 8 分，评价得 7.5 分，得分率为 93.75%。根据项目单位提供的材料和现场评价的结果，项目预算不存在调整，其支付方式采用国库集中支付或报账制，支出规范。在现场审核中，清远市清新区的资金支付提供了财政直接支付申请呈批表、清远市清新区农业专项报账制资金审批表、清远市清新区支农专项资金报账制实地核查表、项目实施单位资金申报承诺书、高标准农田建设基本建设情况表、工程进度款审查呈批表、工程款支付申请表、工程款支付证书等。存在的问题：根据清远市清新区提供的预算变动通知书，其会计科目为农林水支出农业综合开发土地综合治理，与资金下达文件要求的城乡社区支出新增建设用地有偿使用费及对应专项债务收入安排的支出基本农田建设和保护支出不完全相同，会计核算的规范性扣 0.5 分。（三）事项管理。该指标主要从实施程序、事项管理两个方面考察补助资金项目管理过程中的采购招标、计划制定、进度安排、变更报批及监督检查方面的规范执行情况，指标分值 13分，评价得 11.5 分，得分率为 88.46%。7.实施程序。该指标分值 8 分，评价得分 7.5，得分率为 93.75%。本项目主要的实施程序主要包括：（1）实施方案编制。省资金和任务下达后，首先是市级实施方案的编制，编制完成后报当地政府批准，上报省国土资源厅进行备案，同时下发各所属县，作为县级实施方案编制的依据。县级国土部门或农业部门依据市级实施方案编制县级实施方案，履行与市级实施方案相同的程序。（2）立项。主要是实施方案编制完成后，县级主管部门向当地发改部门进行工程建设项目的立项。（3）设计。主要是根据任务划分，在对工程建设进行实地踏勘及设计，同时，在设计过程中，要在当地村委会进行公示。（4）预算编制。主要依据关于印发土地开发整理项目预算定额标准的通知 （财综2011128）进行预算编制。（5）财政投资预算评审。（6）工程招投标及施工。本项目在开展过程中，均采用了政府采购公开招投标的方式确定工程建设单位，并聘用监理单位对工程建设质量进行监督，其程序符合政府采购和工程建设的要求。（7）验收。要依据XX 省高标准基本农田建设项目验收规程 ，其验收分县级和市级验收，省国土资源厅对验收结果进行抽查。（8）竣工结算和竣工决算。存在的问题：在项目单位在省级监管系统中申报工作完成时，只是项目工程建设基本完成，但基本还没有进行县级验收，其程序不够严格，扣 0.5 分。8.监督管理。该指标分值 5 分，评价得 4 分，得分率为 80%。高标准基本农田建设的管理以市、县为主体，省国土资源厅、农业厅在 2016 年度多次以检查、督查的方式对项目开展进行监督检查。2016 年 12 月 8 日，XX 省国土资源厅、XX 省农业厅、XX 省财政厅联合下发关于进一步加强高标准农田建设监管的通知 （粤国土资规20163 号） ，对高标准田建设中存在的问题提出明确的监管要求，提出了“加强组织领导，完善监管机制；加强项目管理、规范建设程序；坚强从业监管，建立诚信档案；加强监督检查、追究责任落实”等四项要求，在这四项要求中所提到的聘请当地农民作为项目质量监督员参与项目建设质量管理在五华县已实施。2017 年 2 月 15 日，XX 省国土资源厅下发关于开展高标准农田建设等三项工作督导的通知 （粤国土资耕保电201724 号） ，成立 8 个督察组，对高标准农田建设、永久基本农田划定、耕地提质改造兑现承诺等三项工作开展督查。2017 年 4 月 6日，XX 省在茂名召开了全省高标准农田建设现场会和 2017 年土地督查工作部署会。2017 年 4 月 12 日，XX 省国土资源厅下发关于印发 XX 省 2017 年高标准农田建设检查工作方案的通知 （粤国土资耕保发201756 号） ，对 2015 年度高标准农田建设完成情况进行抽查。存在的问题：一是省国土资源厅 2017 年高标准农田建设检查工作方案中，没有对2016 年度任务进展情况的检查内容。二是市、县作为项目监管和执行的主体，缺少对高标准农田建设进行监督检查的各项材料。三是管理监督有效性存在缺陷。目前，项目完工主要是由市、县在“XX 省高标准基本农田建设进展报备管理系统”进行进度填报，但这种填报并不需要上传相关证明材料作为附件。在现场评价中，清远市清城区在进展报备管理系统中显示在 2017 年 3 月 31 日前已完成工程 100%，但在查询其资金支付凭证时发现，其下属的浸潭镇 2015 年度高标准农田建设项目，实际工程进度为灌溉及排水工程 76.45%、道路工程 67.46%，与监管系统填报不符。管理过程完整性、管理监督有效性各扣 0.5 分。（四）绩效表现。9.经济性。该指标分值为 5 分，评价得 5 分，得分率为 100%。该指标主要从预算（成本）控制指标反映事项预算（成本）控制的合理性，即反映预算执行结果是节约还是超支等具体情况及原因。从全省整体情况来看，目前 2016年度高标准农田建设只是完成工程设计、预算编制，尚处于财政投资预算评审阶段，暂无法衡量各市最终支出是否超出预算。但根据对 2015 年度及以往年度项目执行情况来看，其实际支出均在预算范围内。从本次现场评价了解的情况来看，清远、江门、梅州市的资金使用基本按照预算执行，资金支付的进度符合项目实施进度。10.效率性。该指标分值 10 分，评价得 9 分，得分率为 90%。该指标主要从完成进度及质量指标反映事项实施（完成）的进度、质量和产出数量等情况。根据 XX 省国土资源厅提供的材料，2015 年度 XX 省高标准农田建设已全部按时完成，2017 年 7 月 3 日下发了关于 2015 年度全省高标准农田建设任务完成情况的通报 （粤办函2017423 号） ，对 XX 省高标准农田建设完成情况进行了通报，明确指出：截止 2017 年 3 月 31 日，2015 年度高标准农田建设完成面积为 304.5 万亩，顺利完成年度 300 万亩的建设任务。通过现场评价和各市上报的自评材料，2016 年度高标准农田建设任务，目前大多数市、县均已完成设计评审，进入预算编制和投资评审阶段，基本能够保证在 10 月底之前完成工程招投标工作，到 2018 年 3 月 31 日完成工程施工，满足项目建设进度的要求。但也有部分地区目前工作相对滞后，如清远市仅有清新区、连南县、连州市完成了设计预算评审，其余的地区尚处于设计预算编制阶段，在按时完成工程建设方面存在一定的风险隐患，扣 1 分。11.效果性。指标分值 30 分，评价得 22.5 分，得分率为 75%。该指标主要从社会经济效益、可持续发展方面考察高标准农田建设资金使用或项目实施直接产生和带动的社会经济效益；以及事项完成后，后续各项安排等是否有利于项目的持续发展等。（1）社会经济效益。该指标分值 25 分，评价得 20 分，得分率为 80%。农业生产条件改善：该项指标主要体现在农田灌溉与排涝能力的提升。按照高标准农田建设标准，其排涝要求达到 10 年一遇、灌溉要达到建设面积的 80%。项目资金用于田间道路的建设，一方面为农业机械化提供了基础条件，也为农产品运输提供了便利。万元财政投入新增主要农产品生产能力：项指标主要反映在随着高标准农田建设的开展，灌溉条件的改善、土壤肥力的提升、耕地等级的提高，单位面积农产品生产能力的提升。在现场评价中，五华县提供的水稻种植增产统计数据表明，在高标准农田建设后，单位亩产提高 40 公斤，每万元投入新增水稻产量为 240 公斤，XX 按每年两造计算，为 480 公斤。万元财政投入新增农业总产值:万元财政投入新增农业总产值，一方面受高标准农田建设质量的影响，另一方面受种植品种的制约，按水稻计算，每万元投入新增农产品产值为 1286 元。年农民人均纯收入增加额:该项指标主要受农村人均耕地面积影响，根据相关统计，XX 省人均耕地面积为 1 亩，项目实施后农民人均增收不足百元。直接受益农户（含受益农户和新型农业经营主体）:该项指标主要受高标准农田建设完成情况的影响，在高标准农田建设按时完成的情况下，该项指标可认为百分之百完成。