2013-2017年产业园区扩能增效专项资金绩效评价报告.doc

2013-2017 年产业园区扩能增效专项资金 绩效评价报告 评价机构 : 广东国众联行资产评估土地房地产 估价规划咨询有限公司 机构负责人： 项目负责人：（ （ 为全面检验省产业园扩能增效专项资金使用绩效，考核财政资金使用效益，进一 步提高财政支出的管理水平，落实预算法、广东省人民政府关于深化预算管理 制 度改革的实施意见（粤府 2015 50 号）关于预算绩效管理的有关要求，按照广东 省财政支出绩效评价试行方案等有关规定，广东省财政厅委托广东国众联行资产评 估土地房地产估价规划咨询有限公司（以下简称 “工作组 ”），组织开展了 2013-2017 年 广东省产业园扩能增效专项资金绩效评价工作，有关情况如下： 一、项目基本情况 （一）资金背景。 为全面贯彻落实省委、省政府关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的总体部署 和中共广东省委、广东省人民政府关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定 粤 发 2013 9 号）精神， 2013 年 11 月，中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅 印发促进粤东西北地区产业园扩能增效工作方案（粤办发 2013 22 号），提出了 产业园发展的主要目标、总体安排以及工作任务，并要求加大对产业园发展的资金支 持力度。省财政计划 2013-2017 年安排专项资金 135 亿元， 2014-2015 年再新增安排 7 亿元，合计 142 亿元，对产业园进行分类支持。 按照广东省人民政府办公厅关于省财政经营性资金实施股权投资管理的意见（试 行） 粤府办 2013 16 号）号的要求，产业园专项资金采用股权投资方式使用。 2013 年，省财政厅和省经信委相继印发的广东省产业园基础设施建设扶持资金管理办法 （粤财工 2013 328 号）、广东省产业园招商选资奖励资金管理办法（粤财工 2013 329 号）、广东省产业园加快产业集聚发展奖励资金管理办法（粤财工 2013 393 号）等文件，规定了扶持资金要采用股权投资方式，按预算级次拨付至园 区所在地级市财政部门（省直管县地区拨付至省直管县财政部门），由园区所在地级市 人民政府及其经济和信息化管理部门 ，财政部门委托有资质的受托管理机构，以股权 投资的方式投入园区开发建设公司，实行公司化运营管理， 5 年内政府性投资收益不分 成，全部留存园区滚动发展。广东省产业园企业创新专项资金管理办法（粤财工 2013 479 号）则指出以事后奖补为主，鼓励股权投资方式进行扶持。 根据广东省省级产业园扩能增效专项资金管理办法（粤财工 2014 195 号） 文件规定，省财厅负责专项资金预算管理，批复下达专项资金安排计划，会同省经信委组织专项资金项目申报、实施项目审核及下达项目计划，办理专项资金拨付等；省 经信委负责专项资金的管理和项目管理工作，牵头组织专项资金项目申报工作，办理 专项资金审核立项及报批手续；各地市经信局会同当地财政部门负责组织所在地专项 资金项目申报，按照所在地政府批准同意的股权投资方案实施专项资金股权投资，负 责组织所在地专项资金项目的实施。 根据广东省省级产业园扩能增效专项资金管理办法（ 2015 年修订）（粤财工 2015 74 号）文件，省 产业园是经省政府批准设立省产业转移工业园和享受省产业 转移政策的园区。根据广东省推进产业转移和劳动力转移工作领导小组第九次会议 纪要等文件精神，粤东西北地区 12 个地级市并江门、惠州、肇庆市有需要且有条件 发展工业或有项目引进的地区，可依托省产业园带动产业集聚发展，符合条件的项目 均可申报享受本专项资金扶持政策。 （二）资金概况。 省财政总计安排省产业园区扩能增效资金 142 亿元，用于支持产业园区的基础设 施建设、产业集聚发展、招商选资和企业创新等。截至 2017 年 3 月 31 日，省财政已 按照年度预算安排，实际拨付资金 138.9726 亿元（不含评审经费，下同） 本次评价金 额），占预算总额度的 97.87%，用于支持粤东西北地区和江门、肇庆、惠州等 15 个地 市的 82 个省产业园和有关园区。其中： 2014 年下达专项资金 67.719 亿元（含 2013 年 度专项资金）， 2015 年下达专项资金 39.2766 亿元， 2016 年下达专项资金 20.8374 亿元， 2017 年下达专项资金 11.1396 亿元。资金安排以及各专题资金分配见图 1-1 和图 1-2。图 1-1 2013-2017 年省产业园扩能增效专项资金安排情况 图 1-2 2013-2017 年省产业园扩能增效专项资金各专题资金安排情况 （三）项目绩效目标。 绩效总目标 2013 年，省委办公厅、省府办公厅印发促进粤东西北地区 产业园区扩能增效工 作方案（粤办发 2013 22 号），明确提出了粤东西北地区产业园区扩能增效的总目 标： （ 1）产业园区经济带动能力显著提升，形成一批产业集聚发展的大型产业园区和 有较强竞争力的产业集群及主导产业，成为粤东西北地区工业发展的主要载体。 -到 2017 年 ,产业园区工业增加值比 2013 年翻一番，形成 5 个以上年产值超过 500 亿元的产业园区和 15 个以上年产值达到 100-500 亿元的产业园区，力争粤东西北地区 各市各类产业园区工业增加值占本市工业增加值的比重达到 50%以 上。 （ 2）产业园区走出一条工业化与城镇化相促进的道路，创造更多的就业岗位，吸 引劳动力向产业园区集聚，成为推动工业化、城镇化互相依托、互相促进的重要平台。 -到 2017 年，产业园区吸纳就业超过 100 万人，成为周边城镇加快发展的重要支 撑，全面形成产业园区与周边城镇互相依托、互相促进的格局，粤东西北地区工业化、 城镇化互动发展取得阶段性成效。阶段性绩效目标 （ 1）当年完成固定资产投资。 2014 年：省产业园区工业项目新增固定资产投资 850 亿元以上； 2015 年：省产业园工业项目新增固定资产投资 1,250 亿元； 2016 年：省产业园工业项目新增固定资产投资 1,400 亿元。 （ 2）规模以上企业工业增值、税收及其比重。 2014 年：各类园区工业增加值、工业税收增长 20%-40%； 2015 年： 实现规模以上工业增加值 1,700 亿元，园区规模以上工业增加值占粤东 西北地区规模以上工业增加值比重达到 23%； 2016：实现规模以上工业增加值 2,000 亿元，园区规模以上工业增加值占粤东西北 地区规模以上工业增加值比重达到 26%。 二、绩效分析 工作组依据既定的评价指标体系和评分标准（附件 2），评定 2013-2017 年省产业 园扩能增效专项资金的整体绩效为 82.20 分。从七个二级指标的得分情况来看，省产业 园扩能增效专项资金在前期准备、经济性以及公平性方面均取得了良好的成绩。各二 级 指标评价得分率情况如图 2-1 所示。 图 2-1 二级指标评价得分率（一）绩效影响分析。 1.前期准备 该指标分为论证决策、目标设置和保障措施三个三级指标，考察了省产业园扩能 增效专项资金投向的合理性和可行性、项目绩效目标的合理性和科学性、人员及机构 的健全性，指标值 20 分，评价得分 18.6 分，得分率为 93%。三个三级指标得分率分 别为 100%、 98.1%和 78.8%。 图 2-2 二级指标前期准备得分率 （ 1）论证决策 该项指标分值为 7 分，平均得分为 7 分，得分率为 100%。专项资金的设立经省委、 省政府批准，按照省委、省政府进一步促进粤东西北地区振兴发展总体部署和中共 广东省委、广东省人民政府关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定（粤发 2013 9 号）等文件精神，项目申报工作组织严谨、科学决策，申报材料完整可行。 （ 2）目标设置 该项指标分值为 7 分，平均得分为 6.87 分，得分率为 98.1%。各地市基本能够按 照省对粤东西北地区关于产业园扩能增效工作 的总体要求以及本地区产业园发展的客 观需要设置相对明确、合理、可量化的绩效总目标、阶段性目标和预期产出目标。 （ 3）保障措施 该项指标分值为 6 分，平均得分为 4.73 分，得分率为 78.8%。从整体来看，省经 信委作为专项资金的主管部门采取了一系列的措施，包括建立目标管理、动态监测、年度考核三位一体的工作机制、加强监管监督以及项目单位自查和年度督查相结合等 保障专项资金的使用和管理，取得了良好的效果，但是根据各地市和各园区提交的自 评材料以及现场核查的实际情况发现，专项资金保障措施方面仍然存在 :缺少股权投资 机构和项目的遴选机制，没有前期的尽职调查和评估风控机制；具体项目实施的工程 项目管理办法欠完善；缺少股权投资协议或合同；相关的人员分工不明晰、 市级业务 主管部门在对园区项目建设实施开展督导等方面未有动态监管落实，不了解专项资金 的使用进展情况等问题。 2.资金管理 该指标主要考察产业园扩能增效专项资金落实情况对项目实施的总体保障程度， 指标值为 17 分，评价得分 13.39 分，得分率 78.76%。该指标包括资金到位、资金支付 以及支出规范性三个三级指标，得分率分别为 100%， 69.2%和 74.1%。 图 2-3 资金管理情况 （ 1）资金到位 该项指标分值为 4 分，平均得分为 4 分，得 分率为 100%。 2013-2017 年省级财政下达项目资金共 1,389,725.66 万元，截至 2017 年 3 月 31 日 已全额下拨到位（详见表 2-1）区域 计 地 市 园区 数 资金下达数 实际到位 实际支出 结余结转金 额 到位金额 到位率 支出金额 支出率 粤东 汕头 3 69,569.08 69,569.08 100% 48,257.17 69.37% 21,311.91 汕尾 6 105,000.00 105,000.00 100% 98,068.00 93.40% 6,932.00 潮州 4 41,000.00 41,000.00 100% 38,828.37 94.70% 2,171.63 揭阳 6 96,331.63 96,331.63 100% 43,971.95 45.65% 52,359.68 珠三 角 惠州 3 48,000.00 48,000.00 100% 31,097.98 64.79% 16,902.02 江门 2 35,621.00 35,621.00 100% 20,816.09 58.44% 14,804.91 肇庆 5 59,367.73 59,367.73 100% 51,590.55 86.90% 7,777.18 粤西 茂名 5 109,937.00 109,937.00 100% 70,000.00 63.67% 39,937.00 阳江 4 94,512.11 94,512.11 100% 72,987.00 77.23% 21,525.11 湛江 8 109,000.00 109,000.00 100% 81,807.65 75.05% 27,192.35 云浮 5 67,528.67 67,528.67 100% 47,588.00 70.47% 19,940.67 粤北 韶关 6 70,593.44 70,593.44 100% 41,751.86 59.14% 28,841.58 河源 8 209,005.00 209,005.00 100% 165,686.42 79.27% 43,318.58 梅州 10 178,065.00 178,065.00 100% 96,774.89 54.35% 81,290.11 清远 7 96,195.00 96,195.00 100% 40,391.03 41.99% 55,803.97 合计 82 1,389,725.66 1,389,725.66 100% 949,616.95 68.33% 440,108.71 表 2-1 省产业园扩能增效专项资金到位支出统计表 单位：万元 （ 2）资金支付 该项指标分值为 5 分，平均得分为 3.46 分，得分率为 69.2%。截至 2017 年 3 月 31 日， 2013-2017 年产业园扩能增效专项资金已支出 949,616.95 万元，资金支付率 68.33%。其中潮州市支出率最高，达到 94.70%，其次为汕尾市 93.40%；支出率较低的 有清远市 41.99%、揭阳市 45.65%、梅州市 54.35%、韶关市 59.14%（详见表 2-4）。各 地市专项资金支付率情况如下：图 2-4 各地市产业园专项资金支付率情况 （ 3）支出规范性 该项指标分值为 8 分，平均得分为 5.93 分，得分率为 74.1%。部分地级市的预算 调整能够按规定履行调整报批手续，相关账务执行符合会计核算制度，专账管理，支 出流程规范、凭证健全有效、账目清晰。根据专家书面评审和现场核查情况，仍有部 分园区缺少专项资金管理办法，未对专项资金进行专户专账、独立核算；个别园区财 务管理制度不健全，资金使用不规范，例如河源市连平县产业集聚地中的 4 万元专项 资金用在办公室装修方面，资金的使用与专项资金的适用范围不一致；部分征地拆迁 款拨付园区所在镇政府或所在县区征地拆迁工作领导小组办公室等单位，均由对方开 具加盖公章的普通收款收据，未取得财政资金往来结算票据。 3.事项管理 该指标主要考察省产业园扩能增效专项资金使用过程 中各地市主管部门和资金使 用单位对项目管理及监督的情况。指标分值 13 分，评价得分 10.47 分，得分率 80.53%。 该指标包括实施程序和管理情况两个三级指标，得分率分别为 80%和 81.4%。图 2-5 专项资金事项管理 情况 （ 1）实施程序 该项指标分值为 8 分，平均得分为 6.40 分，得分率为 80%。大部分地市和园区能 够按照相关规定，依法依规申报审批。但仍存在重大调整未按规定履行报批手续、部 分园区未见相关建设工程项目的进度情况、过程的变更情况记录以及股权投资前期没 有对项目承担单位进行尽职调查，或者尽职调查结果未被重视等问题。例如肇庆大旺 产业转移工业园在尽职调查报告里表述，被投资公司高新区建设投资开发有限公司存 在内控制度和预算制度欠完善问题，但其仍选择了该单位，实施程序欠谨慎。 （ 2）管理情 况 该项指标分值为 5 分，平均得分为 4.07 分，得分率为 81.4%。为了更好的对专项 资金进行监督和管理，省经信委采取了一系列的措施，包括建立了目标管理、动态监 测、年度考核三位一体的工作机制；落实监管责任，组成包括地市经信部门、园区管 委会以及园区开发公司在内的四级项目实施与资金监管机构，加强对专项资金使用的 监督和管理；建立项目单位自查和年度督查相结合的机制。这些措施的实施一定程度 上推进了专项资金的管理工作。但是工作组发现个别地市在资金实施过程中并未严格 按照各项管理制度执行，例如河 源市市级业务主管市级部门在对园区项目建设实施开 展督导等方面未落实动态监管措施；个别园区虽然进行了项目监督和自查，但是未见 对发现的问题进行整改。