中国住房制度：回顾、成就、反思与改革.pdf

请务必阅读正文之后免责条款部分 Table_Summary 中国住房制度：回顾、成就、反思与改革 恒大研究院研究报告 房地产行业 专题报告 2019/7/11 首席 研究员 ： 夏磊 联系人 ： 郑南宏 联系人 ： 庞欣 陈雨田对本文有重要贡献 相关研究 ： 1.国际宜居大都市和美丽乡村如何建成？英国经验（ 2019-6-28） 2.控制供地 +货币超发 =高房价 英国住房制度启示录（ 2019-6-27） 3.房地产投资拐点已现（ 2019-6-14） 4.中国房地产企业的三种未来（ 2019-6-12） 5.中国房企未来发展之路：新加坡REITs 模式经验（ 2019-6-11） 6.中国房企未来发展之路：美国专业化金融化模式经验（ 2019-6-10） 7.香港龙头房企如何玩转房地产？（ 2019-6-4） 8.钱流进房地产了吗？ -房企融资全渠道透视（ 2019-5-6） 9.日本房地产市场大起大落的终极逻辑（ 2019-4-2） 10.发达经济体房地产税怎么收？（ 2019-3-18） 11.房地产税能否替代土地出让收入？（ 2019-3-10） 12.美国 60 年房地产大牛市如何终结？（ 2019-3-8） 13.美国如何造就 60 年房地产大牛市（ 2019-3-7） 14.高房价之困 香港住房制度反思（ 2018-11-07） 15.新加坡如何实现“居者有其屋” 新加坡住房制度启示录（ 2018-9-21） 16.全面解码德国房价长期稳定之谜 德国住房制度启示录（ 2018-8-20） 17.当前房地产融资渠道和现状（ 2018-8-13） 18.棚改货币化即将落幕：去库存任务完成，深刻改变三四线房地产（ 2018-7-19） 导读 ： 本期 我们全面总结、回顾、反思 中国 的住房制度。 当前我国房地产市场存在的问题，很大程度上跟我国基本住房制度有关，而促进市场平稳健康发展，则根本上取决于住房制度改革和长效机制建设。 中国住房制度形成于 1978-2018 年的一系列改革。 40年 改革开放伟大征程， 是 每 一 个追求美好生活的中国人 共同 创造的辉煌历史， 也是 发挥中央、地方两个积极性，不断的 摸着 石头过河 ， 以政策激活市场、以市场积累经验、以政策总结教训的过程。 中国 ，一个 14 亿 人口的 大国 ， 占 世界 18.8%的人口，在 1978年 改革开 放之初， 人均居住面积仅 3.6 平米，到 如今 城镇 人均住宅建筑 面积 超 30 平；从改革开 放之初的 “ 简易公房 ” ， 到如今 消费 升级的 “ 品质住宅 ” ，市场 的力量创造 着奇迹 ，因为房改，充分调动了每个社会成员的积极性，充分相信每个人都 对 改善住房条件有持久的动力，蕴含其中的改革哲学，奠 定着成功的基石。 新时代 ， 新思路 ，新 住房 制度。 住房 制度 的 要义 就是解决住房问题 ， 维持平稳发展的房地产市场。 当前，城镇化率仅 59.6%，住房自有率 79.2%，经济发展水平从 1998 年房改时的人均 GDP6860 元、经济总量世界第八，到 2018 年人均 GDP64521元、世界第二大经济体。对住房制度的认识，当随着发展阶段而逐渐深化。 摘要 ： 中国住房制度 五 大支柱 （ 1） 商业贷款 为 主、 公积金贷款为辅 的 住房 金融制度 住房金融体系以商业按揭 贷款 为主（余额占比 83.2%），辅以住房公积金。按揭贷款 首付 比例 首套 20%-35%、 二套 30%-80%， 高于 国际平均水平 ； 利率 高于欧洲、香港、新加坡等低房贷利率 经济体 。 按揭贷款条件较中性，但政策变动频繁 。 2003年以来全国统一调整首付比例 12 次， 7 次收紧， 5 次放松， 政策放松期均为居民加速加杠杆期 。如 2008-2009、 2014-2016两轮政策放松期 ， 居民杠杆率年均提升 5.6、4.4个百分点， 显著高于 2006-2018年均 3.4个百分点的上升速度。 （ 2） 招拍挂 为主 的 土地 供应 制度 中国实行 土地两权分离制度 ， 土地所有权公有 ， 使用权 可 转让 。 转让方恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 2 服务国家大局战略 19.本轮房地产调控的回顾、反思和展望 (2014-2018)（ 2018-6-10） 20.住房租赁融资：渠道与风险（ 2018-4-8） 21.房地产税何时推出？如何征收？影响多大？（ 2018-3-8） 22.新房地产周期：开启产销平稳新时代（ 2017-11-27） 23.房地产周期导论（ 2017-9-19） 24.从春秋到战国：房地产进入强者恒强的王者时代（ 2017-7-19） 25.将棚改进行到底 兼论棚改三大经济意义（ 2017-06-05） 26.房地产调控二十年：回顾、反思与抉择（ 2017-3-8） 27.为什么我们对 2017 年房地产投资不悲观：兼论房地产投资增速的三种预测方法（ 2017-1-12） 式包括有偿出让和无偿划拨两大类， 分别主要针对经营性用地和基础设施用地。 2002 年 国土资源部 11号 令出台 后 ， “招拍挂”成为土地有偿出让的主要方式 ， 2006-2016 年招拍挂出让土地占总出让土地面积的81.5%。 招拍挂相比协议出让更 公开透明， 但 以 “ 价高者得 ” 为原则， 客观上 也 推升地价、助推房价上涨 。 农地征收垄断、 分税制改革 、 土地 出让收入由地方支配 、 GDP锦标赛 、快速城镇化， 衍生出 土地财政 。 2018年全国土地出让收入 6.5万亿 、房地产相关税收 2.7 万亿 （估算） ， 二者共 占地方综合财力的 35.4%。 此外 ，地方 土地抵押融资超过 10 万亿。 土地财政 是“双刃剑”，在调 动地方积极性、推动城市建设、促进经济增长 的同时 ， 也 助推地价 房价 上涨 。 地方政府为 实现 土地出让金最大化，压缩住宅用地供给 ， 2010-2017年 ， 住宅用地供应仅 占 总建设 用地供应 的 17.8%，仅为工业用地的 65.6%。 住宅用地 稀缺 推高地价。 长期以来 ， 在 “ 控制大城市人口、积极发展中小城市和小城镇、区域均衡发展 ” 的城镇化思路指导下 ， 人口向大都市圈集聚，但土地供给向三四线城市倾斜，人口城镇化与土地城镇化明显背离。 由此形成了人地分离、土地供需错配， 这是一线和部分热点二线城市房价高、三四线库存高的根源。 （ 3）重交易轻保有 的税收制度 中国住房税收体系重交易轻保有 。 住房持有成本几乎为 0，持有 环节 2项税收 房产税 、 城镇土地使用税 均对个人非营业住房免征； 交易环节 3 大主要税种是 契税、增值税 和 个人所得税 ， 均 对长期持有和 刚性需求 设置减征条件。 轻保有环节征税 ， 财政收入 的 可持续性在存量房时代面临挑战 ，房地产税改革势在必行。 （ 4） 高门槛进入、低门槛 退出 的住房保障体系 中国保障房 供给 经历 了 “ N” 型演变历程 。 1995年国家安居工程实施方案 出台， 是 保障房 建设 的 起点 ； 1998年房改 23号文 ， 提出“ 建设以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系 ” ， 1988-2002 年 新建经适 房占总住房的比例保持 在 20%左右 ； 2003年 18 号文 ， 提出 “大多数家庭购买或租赁商品房” 后 ， 保障房供给进入停滞期 ， 2004-2007 年 新建经适 房占总住房的比例降至 6%-8%。 为 应对国际金融危机 ， 2008 年 ，“ 建设保障性安居工程” 被 列为“四万亿”计划 首项， 大规模保障房建设开启 ， 2009-2017 年 ， 保障性安居工程累计开工 6137 万套，相当于同期商品住宅 新开工 套数的 48.2%。 中国的 住房保障体系 包括 公租房、经济适用房、棚户区改造安置 房 等多种类型 。 各地保障房体系各有特色 。如厦门 特色为 “ 租购并举” ， 提供 保障性租赁房、公租房和保障性商品房 三类保障房 ；广州 特色为 “以租为主” ，公租房是最主要的 保障房 品种 ；上海特色为“四位一体”， 廉租房、共有产权房、公租房 、 征收安置住房四类 保障房 并行 。 总体而言， 保障房设计存在 进入门槛高 、 退出门槛低 的问题 。 准入方面，部分 保障房 将非户籍家庭、收入水平不在规定范围内的家庭排除在外 ；恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 3 服务国家大局战略 退出方面， 保障房体系不封闭， 大部分 保障房 退出时可按市场价转售，购房者可获得较高的退出收益 。 （ 5） 重销售轻租赁的住房供给体系 1998年 以来， 住房供应体系 以售为主，重销售轻租赁。 2015 年 城镇居民租赁比例 21%， 低于多数发达国家 ，如 德国、日本、 英国、 美国租赁比例分别为 55%、 39%、 37%、 36%。 低租赁比率与房地产市场尚处于增量房阶段有关，也与租赁制度不完备有关 。租赁市场管理主要依据城市房地产管理法（ 1994）和商品房屋租赁管理办法（ 2010）， 无专项法律 ；此外租赁市场还存在多项痛点 ， 包括， 房源单一 ，个人房源占比达 83%；热点城市房源不足 ，如北京存在 1/3 供需缺口； 租购不同权； 租赁市场乱象横生 等 。 2015年以来租赁制度进入加速完善期 ， 政策从租赁用地供给、培育专业住房租赁企业、支持租赁融资、推进租购同权等方面发力 ， 支持 新市民基本 住房需求 。 如上海“十三五”计划租赁房供应占比达 44%，并推出纯租赁地块，增加租赁房供给的同时稳定土地市场。 反思 ： （ 1）住房制度是宏观调控 的一部分 。 1978年以前，住房建设被挤压来源于重工业优先战略； 1978年起强调住房商品化，源于经济体制由计划向市场的转型； 1998年房改大步推进，是为应对亚洲金融危机影响； 2003年转向以商品住房为主的住房供应体系，是对中央“发挥市场在配置资源中的作用”的响应； 2008 年大力发展保障房是为对冲国际金融危机的影响。 住房制度不单以解决居民住房问题为目标， 还承担了部分宏观调控的职能， 这是中国住房制度的关键特征。 （ 2）住房制度的价值待明确。 解决居民住房问题，应该 “低收入靠保障，中等收入靠支持，高收入靠市场” 。 2014年以来棚户区 改造显著提升了棚改户住房条件，改善了城市面貌，但是少数地区过度棚改、过度货币化安置，棚改户获得超额福利，失去住房保障要义；对于中等收入家庭，由于信贷政策持续变动，无论是刚需还是改善性需求，都 需要 获得 更 持续有效的支持；而“限购、限价”等行政管制下建筑质量倒退，“毛坯房”取代精装修房，也是市场失灵的直接表现。 （ 3） 房地产 的 支柱地位 深度捆绑 宏观 经济。 房地产是支柱产业， 对 GDP直接贡献 6.5%、通过上下游间接贡献 9.0%； 房地产开发投资占固定资产投资的 17.4%； 房地产是 地方财政收入的主要来源 ， 2018 年 土地出让金和房地产相关税收占地方 综合财力的 35.4%； 房地产与金融体系高度交织 ， 2018年房地产贷款占各项贷款余额的 28.4%。 （ 4） 房地产调控政策，重抑制需求轻增加供给、重行政手段轻经济手段、重短期调控轻长效机制。 过去二十年的房地产政策，重使用需求端的短期行政手段，如“调首付比例”、“调贷款利率”、“限购”、“限贷”、“调交易契税”等。但需求抑制是暂时性政策，松动后需求会大幅反弹。而供给端的政策，如人地挂钩、确立大都市圈战略、调整土地用途结构、完善租赁市场等才是平衡供需的长期之策。 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 4 服务国家大局战略 （ 5） 对于住房问题， 不缺少认知，而缺少共识。 中国住房制度改革，是“摸着石头过河”的过程，走过弯路，也行成诸多好的经验。 当前 最重要的是凝聚共识，将好的经验 “ 制度化 ” 。 共识应该包括，第一，房地产 过度 金融化是风险之源 。 金融稳，则房地产稳。 德国能够保持房价长期稳定，主要在于稳健的货币金融制度，美国 60年房地产 牛市 的终结，在于房地产的过度金融化。 第二， 应构建阶梯化的 住房 供给 体系 ， 新加坡“廉租房 廉价组屋 改善型组屋 私人住宅”的阶梯化供应体系， 解 决了居民 的 多样化需求 。 各 国住房市场 运行经验表明， 住房高度福利化供给效率较低， 而高度市场化则不利于风险防范 ， 住房 供给应形成 “ 高收入靠市场、中等收入靠支持、低收入靠保障 ” 的阶梯化结构 ； 第三， “ 稳 预期 ”应放在突出位置 。 历次 房地产 政策调整均引起市场 较 大波动 ， 例如 ， 2008 年刺激政策出台后 ， 房价在2009年 上 涨， 2010年起“国十条”、“国四条”等严厉调控出台， 导致2014 年 行业的 高库存风险， 2014 年 930 刺激政策再度开始，又引发新一轮房价 上 涨 ； 第四， 金融稳健和人地挂钩是治本之策。 人地分离是核心一二线城市房价大幅上涨的原因。 应该 实施稳定的差别化信贷政策、推行 新增常住人口与 土地 供应 挂钩、严格执行库存与地挂钩、优化供地用途结构 、 确立城市群都市圈的城市规划和区域规划战略 。 风险提示 ： 政策推动不及预期 等 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 5 服务国家大局战略 目录 1 导言 . 6 2 中国住房制度五大支柱 . 8 2.1 货币金融制度：住房金融体系商业性为主、政策性为辅 . 8 2.1.1 国际：住房金融制度影响杠杆水平、房价走势 . 8 2.1.2 中国：按揭贷款为主，公积金为辅 . 10 2.1.3 问题：信贷政策不稳定，刺激居民加杠杆 . 14 2.2 土地制度：两权分离，以地谋发展 . 17 2.2.1 国际：土地制度影响地价和房价 . 17 2.2.2 中国：两权分离；土地是工业化和城镇化的发动机 . 18 2.2.3 问题：土地供需不匹配、人地分离 . 22 2.3 税收制度：重交易轻保有 . 25 2.3.1 国际：税收制度调节房价作 用不明显 . 25 2.3.2 中国：重增量轻存量，重交易轻保有 . 27 2.3.3 问题：轻保有环节征税，财政收入可持续性面临考验 . 30 2.4 住房保障：分层次、高保障 . 30 2.4.1 全球：直接支持、间接 支持两种模式 . 31 2.4.2 中国：多渠道、分层次 . 32 2.4.3 问题：供给不连续，进入门槛高退出门槛低 . 35 2.5 住房租赁：新时代、新任务 . 36 2.5.1 国际：租赁房源多元、立法到位、租售同权 . 36 2.5.2 中国：租赁比率低、市场尚不成熟 . 38 2.5.3 问题：租赁市 场亟待规范 . 40 3 中国住房制度反思 . 42 3.1 住房制度建设从属于宏观调控 . 42 3.2 房地产的支柱地位深度捆绑经济 . 43 3.3 住房政策不稳定，不断出台应急性措施 . 46 3.4 住房制度的价值待 明确 . 47 3.5 我国的住房制度虽然走过弯路，但已渐入佳境 . 48 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 6 服务国家大局战略 1 导言 中国 ， 国土面积居世界第三位 、 占世界陆地总面积 的 1/15， 但 平原和盆地 仅 占 陆地面积的 33%， 山地、高原、丘陵 占 67%1。 人口高度集中在东南部 ， 以胡焕庸线 （ 黑河 -腾冲线 2）为界， 全 国 94%的人 口 生活在东南43%的土地上， 而 西北 57%的土地 ， 分布着 戈壁、沙漠、 高原 ， 仅 6%的人在此居住 3。 图表 1： 中国人口密度分布图 （ 2010）： 96%的人生活在东南半壁 资料来源： 毛其智等（ 2015） ，恒大研究院 改革开放四十年，中国经济高速增长，城镇化快速推进 。 1978-2018年，中国 GDP年均增速 9.5%，累计增长 244倍， 2010年中国超越日本成为世界第二大经济体。同期，中国城镇化率从 17.9%增至 59.6%，年均提升 1 个百分点，城镇人口从 1.7 亿增长到 8.3 亿，这一时期世界 1/4 的城镇化发生在中国 。 图表 2： 改革开放 40年 ： 中国经济高速增长 图表 3： 改革 开放 40年 ： 城镇化快速推进 资料来源： 中国统计年鉴，恒大研究院 资料来源： Wind,恒大研究院 1 数据来源：中国政府网。 gov/test/2005-05/25/content_591.htm 2 1935 年 提出时称 “瑷珲腾冲线”，后因地名 变化（瑷珲 1956 年更名爱辉、 1983 年更名黑河市）， 改称“黑河腾冲线” 。 3 数据来源 ：陈明星（ 2016）根据 2010 年人口普查数据测算。 (30)(20)(10)0102030195219551958196119641967196919721975197819811984198619891992199519982001200320062009201220152018GDP:不变价 :同比（ %）020406080020,00040,00060,00080,000100,000194919521955195819611964196719701973197619791982198519881991199419972000200320062009201220152018城镇总人口（万人）城镇化率（ %，右轴）城镇化第二波 城镇化第 三 波 城镇化第 一 波 城镇化 停滞 计划经济 转轨期 市场经济确立 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 7 服务国家大局战略 房改解决了 8 亿城镇人口的住房问题。 1978 年以前 ，住房由政府统一建设、分配，供给效率低， 1978 年 城镇 人均居住面积仅 3.6 平方米。伴随改革开放， 中国开启住房制度改革征程： 1978-1998年依次通过提租、出售公房、停止住房实物分配，启动 了 商品房市场。 市场的力量创造 人类建筑史上的奇迹： 城镇竣工 住宅 面积 从 1978年 3752万 平 增长至 2017年的 9.9 亿平， 增长 25 倍 ； 2016 年 城镇 人均住房建筑面积提升至 36.6 平方 米 （统计局口径） 。 图表 4： 房改 成就：房屋供给大扩张 图表 5： 房改 成就： 房地产业 对经济 强拉动 资料来源：中国统计年鉴 ,恒大研究院 资料来源： Wind,恒大研究院 房地产 大建设阶段尾声渐进，将转向中高速、高质量发展 。 2017 年城镇住宅存量 267亿平，套户比达到 1.07，住房短缺基本缓解 。 2013年，全国商品住宅新开工出现峰值，此前的 2011年土地购置面积也出现峰值。北京等 5 个 城市率先迈入存量房市场。 图表 6： 5个城市率先步入存量房 市场 资料来源： Wind，恒大研究院 050,000100,000150,000200,000250,000300,000350,000400,000450,000住宅竣工面积（万平米）01234567010,00020,00030,00040,00050,00060,00019531957196119651969197319771981198519891993199720012005200920132017房地产业增加值 (亿元 )房地产业增加值 /GDP(%,右 )I II III IV I II III IV 低租 公房 提租 +补贴 售公房 货币化分配 住房商品化 住房福利分配 一五 十二 五 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 8 服务国家大局战略 房地产市场在发展过程中也暴露出一些问题。如，部分城市房价过快上涨、调控政策效果钝化等，这很大程度上跟基本住房制度有关。 2017年2月中央财经领导小组第十五次会议首次提出“深入研究短期和长期结合的长效机制和基础性制度安排”， 2018年中央经济工作会议提出“构建房地产市场健康发展长效机制”。 住房制度改革改什么？长效机制如何构建？ 本文采用横向和纵向视野，横向站在全球的视角，住房制度有哪些模式、中国选择了哪种；纵向站在历史的视角，今天的住房制度如何演变而来？未来将走向何方？ 图表 7： 部分热点城市房价涨幅高于收入涨幅 资料来源：中指院、地方统计局 ,恒大研究院 备注：中指院数据为一手房网签价格，对市场价存在一定低估。 2 中国住房制度五大支柱 2.1 货币金融制度 ： 住房金融体系商业性为主、政策性为辅 2.1.1 国际： 住房金融 制度 影响 杠杆水平 、 房价 走势 全球 的住房金融制度 有三种模式：强制储蓄型 、 合同储蓄型 、 资本市场型 ， 三者的政策性依次减弱、商业性依次增强。 住房金融制度决定购房者 获得资金 的难易程度 、加杠杆的规模和 成本 ， 影响 房价走势 。 以 过去二十年 为例 ，首付比例低的国家，如英国、美国、法国，相比首付比例高的国家，如德国、新加坡，居民部门杠杆率攀升更快、房价上涨幅度更大。 图表 8： 全球住房金融制度的三种模式 热点城市房价涨幅高于收入涨幅 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 9 服务国家大局战略 资料来源： 恒大研究院 图表 9： 住房金融 制度 分析 框架 与典型国家举例 要素 德国 新加坡 美国 中国 金融工具 利率类型 固定利率主导 可变利率 固定利率主导 可变利率 贷款期限 最长 30年 最长 35 年 最长 30年 最长 30 年 最低首付比例 (%) 20 20 0 30 最高还款收入比 (%) - - 43 55 运作主体 银行 /非银机构 /政府 商业银行和住房储蓄银行 商业 银行和中央公积金 局 商业银行和抵押贷款公司 （ 2004年占 68%， 2010年占 10%） 商业银行 （市场份额集中在五大行）；地方公积金管理中心 是否国有机构主导 资金来源 主要来自储蓄 /资本市场 储蓄 储蓄 /工资收入 资本市场 储蓄 二级市场成熟度 抵押贷款债券 /住房贷款 (%) 19 - 0.1 - MBS/住房贷款 (%) 1.8 - 64.1 - 政府支持 贷款利息 税前 抵扣 住房储蓄补贴 低收入群体 政府信用担保 公积金 资料来源 ： IMF Housing Finance and Financial Stability (2011)，恒大研究院 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 10 服务国家大局战略 图表 10： 住房金融制度影响居民杠杆水平和房价涨幅 资料来源： BIS，恒大研究院 备注 ： 英国 、 法国 、 美国 、 荷兰均可零首付 ； 德国 、 新加坡 、 意大利最低首付比 20%，日本平均首付比例 20%-30%。 2.1.2 中国：按揭贷款 为主， 公积金 为辅 （ 1）货币政策： 房地产是货币的蓄水池 中国过去 20 年经济发展和货币发行不同步。 1998-2017年， M2从 10万亿增至 169 万亿，上涨 16 倍，而同期名义 GDP、城镇人均可支配收入仅上涨 9倍、 6倍。 2017年中国 M2/名义 GDP为 204%，高于美国、日本、欧洲。 房地产是货币的蓄水池。 根据货币数量方程 MV=PQ，若货币供应增速持续超过名义 GDP 增速（生产活动所需要的资金融通），资产价格上涨。商品房具有很强的保值增值金融属性，是货币的重要蓄水池。如 2009年、2012年、 2015年，“ M2增速 -名义 GDP增速”与全国新建商品住宅价格涨幅走势一致。 图表 11： 中国 M2/GDP偏高 图表 12： M2与 GDP 增速差及商品住宅价格涨幅 资料来源： Wind，恒大研究院 备注 ： 现价 GDP 资料来源： Wind，恒大研究院 (50)050100150200250英国 法国 美国 荷兰 新加坡 意大利 德国 日本居民负债 /GDP(1998, %) 居民负债 /GDP(2018, %)名义房价涨幅 (1998-2018,%)最低首付比例 20%0501001502002501992199419961998200020022004200620082010201220142016中国 M2/GDP(%) 美国 M2/GDP(%)日本 M2/GDP(%) 欧元区 M2/GDP(%)(10)(5)05101520253020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017M2同比 -GDP现价同比（ %）全国新建商品住宅价格涨幅 (%,右 )最低首付比例 20%