加拿大金融监管启示：严监管与对外开放.pdf

本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 加拿大金融 监管 启示 ：严监管与 对外开放 证券 研究报告 所属 部门 宏观策略 部 报告 类别 主题系列 报告 时间 2018/2/27 分析师 陈雳 证书编号： S1100517060001 010- 66495901 chenlicczq 冯钦远 证书编号： S1100513040002 021-68416988 fengqincczq 联系人 梁燕子 证书 编号 ： S1100117090002 021-68595121 liangyanzicczq 川财研究所 北京 西城区平安里西大街 28 号中海国际中心 15 楼，100034 上海 陆家嘴环路 1000 号恒生大厦 11 楼， 200120 深圳 福田区福华一路 6 号免税商务大厦 21 层， 518000 成都 中国（四川）自由贸易试验区成都市高新区交子大道177 号中海国际中心 B 座 17楼， 610041 隔海听涛： 海外 金融监管解读 核心观点 十九 大报告指出， 要重点抓 好决胜全面建成小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战 ， 其中防范化解重大风险是金融工作的重点。 防范金融风险首要是构建一套稳健的金融监管体系。 了解 相关国家的发展经验 ，有利于我们提高对金融发展的认识， 摸清世界金融监管 的发展方向 。 从纵向分业、横向混业监管，到矩阵监管，看世界金融监管模式的演变 随着金融 业务 的不断发展，金融深化程度的不断加深，世界金融监管模式也在一直 发生 着 变化。从最早的分业监管、混业监管，逐步演变成了 现在的 矩阵监管模式。 核心变化是将金融监管从一个重点防范金融风险划分为两个重点，一个 是宏观系统审慎监管，一个是微观市场行为监管 ， 纵向监管与横向协调并重，防止监管漏洞的出现。 双层监管、立体覆盖、动态协调的双峰模式，是加拿大金融稳健发展的核心动力 加拿大目前实行的是联邦与省两级平行的金融监管模式。在国家监管层面，由财政部（ DOF）、加拿大银行（ BOC）、金融机构监督办公室（ OSFI）、加拿大存款保险公司（ CDIC）和加拿大金融消费管理局（ FCAC），这 5 个部门分别负责的金融监管体系的一部分，加拿大财政部长总体负责并向加拿大议会汇报 ，地方政府负责属地内的一部分金融监管。同时为了统筹协调金融监管 机构工作，降低中央和地方之间的监管摩擦，加拿大还组建了金融机构监督委员会(FISC)、高级顾问委员会（ SAC）、机构首脑委员会（ CHI）、 加拿大存款保险公司 (CDIC)董事会 和加拿大证券管理委员会（ CSA）等来促进不同监管机构之间的交流合作。 全面开放与稳健审慎，分级限制的寡头垄断平衡加拿大金融的效率与稳定 加拿大 金融体系以银行为核心， 呈现出典型的寡头垄断的特征 。 银行部门占金融总资产的 70%以上，同时 6 家主要的商业银行持有银行部门 90%以上的资产 。 导致这种高集中度寡头垄断的银行 核心金融监管 体系的 原因 是加拿大 的审慎监管策略。 加拿大实行分级银行制度，控制单个个人资本和外资对于加拿大金融产生系统性影响，同时开放非银部门以取得效率和稳定的双重平衡。 结论和建议： 考虑到我们目前面对的宏观环境，对比加拿大金融的发展路径，我们认为中国 可借鉴 矩阵型金融监管道路，逐步加快利率市场化进程，在改革开放提高活力和宏观审慎稳健发展之间 保持 平衡 。 风险提示： 政策出台及改革低于预期，汇率变动发生严重的黑天鹅事件。 川财证券 研究报告 本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 2/24 正文 目录 一、国际主流金融监管体系 . 5 1.纵向监管模式 -分业监管 . 5 2.横向监管模式 -功能监管 /混业监管 . 5 3.矩阵式监管模式 . 6 3.1 混合监管模式 -以地理位置作为矩阵划分 . 6 3.2 双峰监管模式 -以金融业务作为矩阵划分 . 6 二、加拿大金融监管体系 . 7 1.监管模式 -中央地方双层平行监管结构 . 8 1.1 中央 -五部门功能监管 . 8 1.2 地方 -省内混合监管 . 9 1.3 矩阵监管的关键 -合作与协调，多层次全面融合 . 10 2.独特的加拿大核心监管特点 . 11 2.1 银行体系为核心 . 11 2.2 功能监管导向 . 12 2.3 动态管理：法条定期更新 . 13 三、寡头垄断下的加拿大银行监管体系 . 13 1.特许经营与对外开放 . 14 1.1 对内提高行业门槛 . 14 1.2 对外分级金融开放 . 15 2.高度集中的分支行制 . 15 3.寡头垄断的银行格局 . 15 4.加拿大银行监管的演进发展 . 17 4.1 1967 年 :取消贷款利率上限，开 启混业经营的大幕。 . 17 4.2 1980 年 :加拿大银行开放的第一步 . 17 4.3 1987 年 :加拿大银行体系走向金控集团 . 18 5.审慎的宏观监管环境 . 18 四、加拿大银行监管体系的借鉴意义 . 19 1.矩阵型模式提高监管效率 . 19 1.1 多部分协调工作降低监管灰色地 带 . 19 1.2 以风险监管为核心保证金融环境稳健 . 19 川财证券 研究报告 本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 3/24 2.重视消费者教育与终端风险 . 20 3.保持开放与审慎并重 . 20 五、投资建议 . 21 1.严监管更有利于大型银行 . 21 2.加快存贷款利率市场化的步伐 . 21 3.对外开放有利于提高金融行业的活力 . 21 4.促进直接融资发展，严控金融杠杆泡沫 . 22 风险提示 . 23 川财证券 研究报告 本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 4/24 图表目录 图 1： 分业监管模式 -以公司性质划分 . 5 图 2： 功能监管模式 -以金融业务划分 . 5 图 3： 美国的混合监管模式 . 6 图 4： 双峰监管模式 . 7 图 5： 加拿大金融监管体系 . 8 图 6： 加拿大金融监管体系 . 9 图 7： 加拿大金融监管协调机构 . 11 图 8： 加拿大银行监管体系相关法律法规 . 12 图 9： 加拿大金融监管体系核心框架 . 13 图 10： 6 大银行总资产占比超过了 90% . 14 表格 1. 加拿大银行监管权限划分 . 9 表格 2. 5 大银行金控集团的金融业务 . 16 表格 3. 加拿大银行法著名修正案一览 . 18 川财证券 研究报告 本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 5/24 一、国际 主流金融 监管体系 随着金融业务的不断发展，金融深化程度的不断加深，世界金融监管模式也在一直发生着变化。从最早的分业监管、混业监管，逐步演变成了现在的矩阵监管模式。核心变化是将金融监管从一个重点防范金 融风险划分为两个重点，一个是宏观系统审慎监管，一个是微观市场行为监管 ，纵向监管与横向协调并重，防止监管漏洞的出现。 1.纵向监管模式 -分业监管 分业监管模式是以业务性质作为金融监管主体的划分 ， 是一种典型的纵向监管模式。 随着金融活动的增多，监管机构按照金融机构从事主营业务的 金融机构 设置不同的监管机构，用以维持正常的金融秩序， 适合于 金融深化程度较低，业务界限比较清楚的经济体。这种监管模式的 机构监管模式 优点是 相对来说更为专业， 缺点是业务重叠区域容易出现监管漏洞，很难统一标准，出现监管灰色地带。 图 1： 分业监管模式 -以公 司性质划分 图 2： 功能监管模式 -以 金融 业务划分 资料来源：川财证券研究所 资料来源：川财证券研究所 2.横向监管模式 -功能监管 /混业监管 功能监管模式是金融混业发展 到一定阶段的产物， 是一种横向监管模式 ，也正是通俗 所称 的混业监管模式。 在 2008 年金融危机发生之前，盛行于欧洲各国 如法国、意大利、西班牙等 。功能监管模式是按照业务功能划分， 如将金融业务划分为银行业务、证券业务和保险业务，监管机构针对业务进行监管，而不管从事这些业务经营的机构性质如何。 不同金融机构间的 容易 使用多层嵌套，混淆业务性质， 产生灰色地带和监管套利， 造成交叉金融风险。 金融监管机构银行业 保险业 券商业银行银行业务保险业务券商业务保险银行业务保险业务券商业务券商银行业务保险业务券商业务川财证券 研究报告 本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 6/24 3.矩阵式监管模式 3.1 混合监管模式 -以 地理位置作为矩阵划分 混合监管模式是兼顾功能监管模式和分业监管模式的一种混合模式，主要代表是美国。美国因为特殊的联邦制结构，形成了联邦层面和各州层面不同的监管模式。联邦层面构建了以美联储为核心的分业监管架构，对银行、证券、期货、保险实行分业监管。在各州层面，以注册地作为监管划分，实行功能监管。这一两层监管模式容易形成金融灰色领域，对于高度发达的金融体系来说是非常危险的。所以，在 2008 年金融危机发生以后，美国监管机构反思 了这一架构，也逐渐向双峰监管模式方向改革。 图 3： 美国的混合监管模式 资料来源：川财证券研究所 3.2 双峰监管模式 -以金融业务作为矩阵划分 双峰监管模式是 在功能监管模式的 反思 升级，核心变化 是将金融监管 从一个重点防范金融风险 划分为两个重点 ， 一个是宏观系统审慎监管，一个是微观市场行为监管。前者主要是 防范化解金融系统性风险，维护整个金融体系的稳定和健康发展 ， 主要抓手是确立具体的宏观审慎指标，确保金融体系的经营风险、流动性风险在可控的范围内。 而后者是 防范 个别 金融机构 、 单个金融链条 或者单个金融体系中可能出现的信息 不对称风险 ， 如欺诈、道德风险、逆向选择等 ， 主要抓手是 监测 、评估 、预警和处置体系 ，确保 披露 信息的真实有效 ，保证金融市场公开透明，保护消费者权益。此监管模式由澳大利亚率先使用， 适合于金融业深化程度高、混业经营的经济体， 后来 成为诸多功能监管模式国家金融改革的主要方向。 银行银行业务保险业务券商业务保险银行业务保险业务券商业务券商银行业务保险业务券商业务美联储各州监管川财证券 研究报告 本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 7/24 图 4： 双峰监管模式 资料来源：川财证券研究所 2008 年全球金融危机发生之后，各国开始重新审视自身的金融监管体系建设， 加拿大 当局严格规范控制混业 金融规模 ，限制衍生品产生和交易， 致力于防范金融交叉风险， 被标普和 IMF 评为世界上最健康的银行体 系。 对于其监管模式和改革方向的研究，有利于我们了解 中国的金融改革实践和 未来 的金融监管方向 。值得注意的是， 中国虽然没有明确提出未来金融监管的 方向，但是在 中国金融稳定报告 2017中 提到要“推动强化功能监管、综合监管和行为监管，实现金融监管全覆盖”，其监管思路和改革方向与 矩阵式 监管模式是比较一致。 二、加拿大 金融 监管体系 2008 年的次贷危机从美国蔓延到全球，多数发达国家和部分发展中国家的银行体系和金融体系都受到了严重影响 ， 加拿大 银行体系却能幸免于难。在全球金融危机发生后，作为与美国经济和金融关系紧密的加拿大 ，并没有任何一家银行出现严重经营状况，或者出现破产倒闭的现象。 其 金融系统的稳健和抗风险程度受到了全世界的瞩目。以财政部为首的伞型监管双峰模式开始受到各国金融监管机构的重视。 保障金融系统和消费者权益核心抓手双峰目标协同体系监管体系宏观审慎监管经营风险指标 确定指标流动性风险指标 控制风险行为监管信息不对称风险 保证信息公开透明违法犯罪监测、评估、预警和处置风险川财证券 研究报告 本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 8/24 图 5： 加拿大金融监管体系 资料来源 ：加拿大银行、 川财证券研究所 1.监管模式 -中央地方双层 平行监管结构 1.1 中央 -五部门功能监管 加拿大目前实行的是联邦与省两级平行的金融监管模式。在 国家 监管层面， 由财政部（ DOF, Department of Finance）、加拿大银行（ BOC, Bank of Canada）、金融 机 构 监 督 办 公 室 （ OSFI, Office of Superintendent for Financial Institutions）、加拿大存款保险公司（ CDIC， Canadian Deposit Insurance Corporation）和 加拿大金融消费管理局 （ FCAC, Financial Consumer Agency of Canada） ， 这 5 个 部门分别负责的金融监管体系的一部分，加拿大财政部长总体负责并向加拿大议会汇报 。 其中， 财政部 （ DOF） 主要负责国家层面的金融行业立法，并协调 处理 金融系统 的 整体性问题 ，财政部部长总体负责，并在货币政策的制定方面享有指导权 。加拿大银行 （ BOC） 核心职责是保障金融系统安全稳健交易， 如 监督支付、清算及结算体系的稳健运行，向 金融 系统注入流动性，提供政策执行建议 等 ，本身不对金融机构业务进行具体监督，是宏观审慎监管的组成部分 。金融机构监管 办公室（ OSFI） 主要 负责具体的金融机构 的行为监管 ，包括 但 不限于所有的银行 （ 84 家） 、信托 （ 44 家） 与贷款 （ 18 家） 公司 、养老保险公司（ 68 家）、 信用社 （ 13 家）和财产保险公司（ 153 家） 。加拿大存款保险公司 （ CDIC） 主要是 负责向其成 员 提供存款保险，保障全国型存款机构的存款安全，降低发生系统性流动性风险的可能。 加拿大金融消费管理局审慎监管中央各省行为监管中央各省加拿大财政部长协调机构川财证券 研究报告 本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 9/24 （ FCAC） 主要负责消费者的金融权益保护 ,在 消费者提供各种金融服务和信息 。 图 6： 加拿大金融监管体系 资料来源： 加拿大财政部网站 川财证券研究所 1.2 地方 -省内混合监管 除了联邦政府之外，各省对于金融行业也有管辖权。对于银行业来说，加拿大联邦政府在审慎监管和市场行为监管两方面都承担责任。当一家银行的子公司成为信托执行人或者从事证券交易方面的业务，那么这些机构就受到省级监管。 同时， 绝大多数在英语区和法语区 的信用合作社都是在各个省注册成立的，因而也受到省一级的审慎监管和市场行为监管。信托和贷款公司 则是 在省一级进行市场行为监管，而审慎监管 指标则由中央下达 ，同样的情况也适用于人寿保险公司。对于 养老保险 和财产保险 的监管也是由联邦和省一级政府分担的。 表格 1. 加拿大银行监管权限划分 名称 审慎监管 行为监管 银行 中央 中央 信托公司 中央 各省 保险公司 中央 各省 养老 保险 公司 中央 各省 信用社 各省 各省 券商 各省 各省 资料来源： 加拿大财政部网站 ，川财证券研究所 财政部长 直接向加拿大议会负责加拿大银行央行，提供流动性金融机构监督办公室监管所有的金融机构财政部立法加拿大存款保险公司保障及危机后处置加拿大金融消费管理局消费者权益川财证券 研究报告 本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 10/24 1.3 矩阵监管的关键 -合作与协调 ， 多层次全面融合 为了统筹协调金融监管机构工作， 降低中央和地方之间的监管摩擦， 加拿大还组建了一些机构来促进 不同监管机构 之间的交流合作。他们包括金融机构监督委员会 (FISC)、高级顾问委员会（ SAC）、机构首脑委员会 （ CHI） 、 加拿大存款保险公司 (CDIC)董事会 和 加拿大证券管理委员会（ CSA）。其中 ， 金融机构监督委员会 (FISC)负责金融政策的执行层面，五大监管机构之间的信息交换和沟通协调，保证加拿大货币政策和金融监管措施的一致统一性。委员会成员 由 五大监管机构的高管构成， 加拿大金融机构监管局局长 出任金融机 构监督委员会的主席 ， 规定每季度至少召开一次例会统筹协调金融监管工作 。 高级顾问委员会 （ SAC） 则主要是负责金融政策的制定和前瞻性研究 ， 主要讨论宏观政策层面的金融稳定性问题，负责向财政部长提供金融政策建议。由五大监管机构的高管和邀请的专业人士构成，财政部副部长担任主席。 机构首脑委员会 （ CHI） 主要 负责协调中央和地方两级平行监管 层级 的监管工作，相互交换信息，并对相互交叉的金融监管领域如衍生品等提供监管方案。会员包括金融机构监管办公室、加拿大银行； 魁北克省（ Quebec）、英属哥伦比亚省（ British Columbia）、 阿尔伯塔省 （ Alberta）和 安大略省（ Ontario），即加拿大最大四个省 的证券监管机构以及 加拿大证券管理委员会的高管 。 由加拿大央行行长担任主席 。 加拿大存款保险公司董事会 (BCDIC)，重点负责存款保险研究和金融危机发生之后的处置。成员由金融机构监督办公室、加拿大存款保险公司、加拿大银行 、财政部高管 组成， 加拿大存款保险公司总裁出任董事长。 加拿大证券 管理 委员 会 （ CSA） 负责协调 加拿大 的资本市场监督事务 ，避免多重监管和监管漏洞的出现 。由于加拿大资本市场主要由各地方负责，所以加拿大证券管理委员 会 成员是由各省监督委员会成员构成。 川财证券 研究报告 本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 11/24 图 7： 加拿大 金融监管协调机构 资料来源： 加拿大财政部网站 , 川财证券研究所 2.独特的加拿大 核心 监管 特点 2.1 银行体系为核心 加拿大金融体系以银行部门为中心， 在金融系统中银行业占绝对主导，有超过 70%的金融业资产是来自于 银行部门 。 所以加拿大金融监管也是围绕着银行业进行的。 其银行监管体系多次被国际货币基金组织（ IMF）评为国际上金融监管实践最好的几个国家之一。 加拿大金融体系的监管从保险业起步 ， 但是随着银行业在加金融 体系中 的重要性提高， 加 金融 监管的重 心逐渐转移到银行监管上 来 。加拿大独立之后，加拿大联邦政府 更是 一直强调对银行业的控制。 从银行开立展业到业务结构规模，都有严格的限制。 例如 提高准入门槛， 严格限制新银行的设立 ；约束银行的业务开展范围，设立高比例的银行资本金要求；严格频繁的业务监管和及时更新的法条新规，维持着加银行系统的稳健 平稳发展 。从银行监管的主管机构来看， 加拿大银行监管体系主要涉及四个部门。 财政部 （ DOF） 负责政策制定； 审慎监管 和行为监管 由金融机构监督办公室 （ OSFI） 负责 ；中央银行 （ BOC） 提供流动性并充当最后贷款人，进行窗口指导；加拿大存款保险公司 （ CDIC） 提供存款保险，同时在危机发生之后提供援助和支持， 降低 发生系统性危机的可能。 中央地方跨地域协调 保障和危机处置协调 中央层面跨部门协调 金融政策研究SA C FI SCC H IC DI C BC SA :证券业务各省之间的消息沟通和协调川财证券 研究报告 本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 12/24 图 8： 加拿大银行监管体系相关法律法规 资料来源： 加拿大银行网站 , 川财证券研究所 2.2 功能监管导向 加拿大自 1929 年 金融危机之后，就推进了其金融监管体系从分业监管转向功能监管 。加拿大金融监管体系最早 由金融机构监督办公室负责统筹监管，后逐渐形成了 金融机构监督办公室（ OSFI） 、存保公司 （ CDIC） 和 加拿大金融消费管理局（ FCAC） 分别在金融主体（ 金融机构 自身运行）、金融产品（ 银行 存款 和养老保险 安全性 ）和消费者意识（金融知识水平和维权意识）三个 层次对金融体系进行监管 。 主体 OSFI 保留了 功能型监管 结构 ， 保证 了金融机构的稳定，从 1987 年监管 办公室 成立至今的 30 多年间， 整个金融 监管机构没有出现大规模和根本性改组，避免了机构变动造成的资源浪费，维护了监管法令和程序的一致 性 和稳定 性 ， 保证 了监管机构的权威 和政策声望 。 同时保持 功能型的监管 机构 提高了监管效率 和 问题解决能力， 并 推动了监管机构间的交流合作。特别是 像 衍生金融产品的运作往往需要跨行业金融机构的协作支持，仅有单一监管功能的监管机构无法完成监管的全部工作，这就要 求监管部门间进行密切的交流合作。 O f f i c e o f Su p er i n ten d en t o f Fi n a n c i a l In s ti tu ti o n s A c t 1985 年通过 2014 年最新修订B a n k A c t 1871 年通过 2016 年最新修订T r u s t a n d L o a n C o m p a n i es Ac t 1991 年通过 2015 年最新修订C o o p er a ti v e C r ed i t A s s o c i a ti o n s A c t 1991 年通过 2015 年最新修订B a n k o f C a n a d a Ac t 1934 年通过 2014 年最新修订C a n a d a D ep o s i t In s u r a n c e C o r p o r a ti o n A c t 1967 年通过 2014 年最新修订C a n a d a P a y m en t A c t 1980 年通过 2015 年最新修订Fi n a n c i a l A d m i n i s tr a ti o n A c t 1985 年通过 2016 年最新修订Fi n a n c i a l In s ti tu ti o n s D ep o s i to r s C o m p en s a ti o n A c t 1985 年通过 2016 年最新修正川财证券 研究报告 本报告由川财证券有限责任 公司 编制 谨请参阅尾页 的 重要 声明 13/24 图 9： 加拿大金融监管体系 核心框架 资料来源： 相关官网 , 川财证券研究所 2.3 动态管理 ： 法条 定期更新 与其他国家、地区金融监管不同的是， 四项主导加拿大金融监管的核心法案 -银行法案，保险公司法案，信托及贷款公司法案和信用合作社法案每五年都会被重新 核查 和修改，保证所有这些法案能够及时反映当前的金融市场环境，从而为金融行业的稳定和发展提供 及时 保证，同时也使得加拿大能够 维持 全球金融服务的领军者 地位 。最近一期的立法会审视和讨论在 2013 年 3月完成。 加早在 1871 年制定银 行法 时 ， 就 规定该法案 需 定期修订，以确保相关监管机构与金融业发展变化同步， 1993 年调整为每五年修订更新一次。加各金融监管机构均依法成立，在法律规定的职权范围内可独立执法，不受其他部门和行政权力制约。 三、 寡头垄断 下 的加拿大银行 监管 体系 加拿大 银行体系由本土银行，外国银行子公司，外国银行分行组成。 从 1817年第一家商业银行蒙特利尔银行建立，到 2018 年 2 月，加拿大 银 行体系一共有 85 家银行，其中包括 32 家本土银行 （ Domestic bank） ， 21 家外国银行子公司 （ Foreign bank subsidiary） ， 32 家外国银行分行 （ Foreign bank branch） ，其中 4 家信贷牌照的分行（ lending）和 28 家全服务牌照 （ Full Service） 的分行。 加拿大银行体系呈现出典型的寡头垄断的特征， 6 家 主要 的商业 银行持有银行部门 90%以上的资产 。 按照市值来 排序的话是多伦多道明银行 （ TD, Toronto-Dominion Bank