国际减贫理念与启示.pdf

i前 言 前 言中国实现了让8亿人口摆脱贫困的巨大成就，得到了全球赞誉。中国过去的成就令人瞩目，现在仍然坚定不移地坚持高标准地扶贫，在实现两大扶贫目标上阔步前进。第一个目标是在2020年之前消除绝对收入贫困，这比2030年全球可持续发展目标的实现日期早十年。第二个目标是重新定义贫困，并持续减贫，与中国快速提升的发展水平相适应。中国能够取得如此迅速的发展，其中一个主要原因是国家决策者能够借鉴大量的国际经验来克服国内面临的艰巨挑战。中国领导人十分重视宝贵的国际经验教训，仔细研究，并因地制宜加以利用。在努力实现扶贫新目标的道路上，中国依然可以利用国际社会在该领域积累的丰富经验。在过去40年中，中国发生了翻天覆地的变化，世界对减贫的理解和采取的方法同时发生了变化。“消除贫困”的全球承诺首先出现在联合国千年发展目标中，目前则属于2030可持续发展目标的一部分。在这一承诺下，国际社会一道努力，制定了新的减贫政策和制度，帮助包括中等和高等收入国家在内的所有国家实现减贫。在这一期间，“人类发展”的概念变得更加突出，全世界不再仅仅从收入角度评估发展，而开始考虑结果和机会方面ii国际减贫理念与启示的因素。“人类发展指数”和“多维贫困指数”现已被广泛用于衡量发展状况和已取得的进展。2015年，联合国190个国家批准了全球2030年可持续发展议程，将社会和环境可持续性充分纳入全球性发展议程，以应对气候变化、环境退化和不平等现象加剧等一系列问题对人类未来构成的威胁。可持续发展目标的核心是坚决承诺“不让任何一个人掉队”，以应对近年来伴随经济增长而不断扩大的不平等现象。在这一点以及其他多个方面上，全球发展议程与中国今后几年的国家目标之间有很多相似之处。这里介绍了许多联合国和其他发展机构、学者以及各国政府的工作经验，希望对中国有借鉴意义，助力中国继续走向可持续和繁荣的未来。在此，我感谢我在联合国的诸多同事，以及中国商务部和中国国际扶贫中心的合作伙伴在编写本书方面给予我的支持和贡献。罗世礼联合国驻华协调员联合国开发计划署驻华代表2018年3月15日iii致 谢 致 谢在商务部国际司的组织协调下，中国国际扶贫中心、联合国开发计划署、中国农业科学院海外农业研究中心共同完成了国际减贫理念与启示一书。在此，特别感谢商务部国际司、国务院扶贫办在本书编写过程所给予的关怀与指导。本书的主要内容由商务部国际司、中国国际扶贫中心和联合国开发计划署共同协调完成，没有他们的发起策划与执行管理，本项目将无法在有限的时间内完成。本书作者团队主要包括中国农业科学院聂凤英、毕洁颖、薛曜祖、郑海霞、黄佳琦、顾蕊、邓婷鹤、段畅、赵鱼；联合国开发计划署 Bill Bikales、周舒文、郑元、卫栎、朗天琪、Greta Lai 、Tuulia Koivistoinen、翟悦竹等，感谢他们的努力与付出。还要感谢联合国驻华系统各机构，包括联合国粮食及农业组织、国际农业发展基金、联合国国际劳工组织、联合国教科文组织、联合国人口基金、联合国人类住区规划署、联合国儿童基金会、世界卫生组织、联合国工业发展组织、联合国世界粮食计划署、联合国项目事务厅、联合国亚太农业工程与机械中心等机构，以及世界银行与亚洲开发银行为本书贡献项目素材与图片。感谢他们的专业知识和敬业精神，以及紧密的团队协作。1目 录 目 录第 1 章 引言和背景 0011.1 减少 和消除贫困的历史性全球承诺 0011.2 2030 年可持续发展议程的应用 0071.3 中国减贫经验对全球的贡献 0081.4 实现 2020 年减贫目标面临的挑战 0091.5 2020 年后的挑战 0101.6 本书的目标与方法 012第 2 章 通过包容性和可持续经济增长实现减贫： 农业、文化、信息与金融 0152.1 通过农业发展实现减贫 0162.2 文化扶贫 0352.3 信息扶贫 0572.4 金融扶贫 064第 3 章 应对跨领域贫困挑战的国际经验：社会 保障、教育、健康与营养 0863.1 社会保障的两大干预创新 0883.2 养老保障 1083.3 就业保障 1153.4 教育保障 1263.5 健康保障 1432国际减贫理念与启示3.6 营养改善 171第 4 章 深度聚焦全球亟待解决的三个重点挑战： 社会性别、城市化、生态环境 1964.1 社会性别与贫困 1984.2 城市化与贫困 2214.3 生态环境与贫困 245第 5 章 有效的减贫项目：贫困治理、部门协作、项目评估 2895.1 部门协作 291 5.2 贫困瞄准 2945.3 监测与评估 3035.4 减少腐败 3055.5 能力建设 3095.6 社区参与 3115.7 私营部门参与 314第 6 章 结语与政策建议 325附录一：联合国机构介绍 335附录二：缩略语对照 342001第 1 章 引言和背景 第 1 章引言和背景1.1 减少和消除贫困的历史性全球承诺2000 年 9 月 8 日，189 个国家的元首和其他高级别代表在联合国总部聚首，通过了千年宣言。这一历史性文件衍生出了第一套具体目标，用以衡量全球对人类发展的承诺，其中包括以下内容：“我们将不遗余力地帮助我们十亿多男女老少同胞摆脱目前凄苦可怜和毫无尊严的极端贫穷状况。我们决心使每一个人实现发展权，并使全人类免于匮乏（ 2000 年联合国千年宣言，联合国大会通过的 55/2 项决议）。”这一承诺列出的七项（后来增加到八项）千年发展目标中的第一项即为减贫，这一目标进一步强化了消灭极端贫困这一承诺的核心重要性。宣言称：“我们进一步决定，到 2015 年，将世界上每天收入低于 1 美元的人口比例和饥饿比例减半，同样到 2015 年，将无法得到或无经济能力购买饮用水的人口比例减半（ 2000 年联合国千年宣言，联合国大会通过的 55/2 项决议）。”002国际减贫理念与启示2000 年以来，全球社会一直在努力消除贫困。在此项工作中，中国发挥了重要作用，为全球进步做出了重大贡献。其他许多国家，不论大小，也都取得了令人瞩目的成绩。消除贫困这一目标是一项真正将世界团结起来且将持续下去的努力。从 2000 年到 2015 年目标年，联合国及全球成员国每年出版千年发展目标报告，追踪实现这一目标的进展情况。 2015 年，联合国发布了最终的千年发展目标报告，强调了 15 年中取得的成就及许多未得到解决的挑战。就全球层面而言，贫困率减半的目标 2010 年就已实现，这是一项了不起的成就。但这一努力在发展中地区的成效差异很大。东亚的绝对贫困率从 1990 年的 61下降到 2015 年的 4，这主要归于中国在减贫方面取得的非凡成就。在东南亚，这一比例从 46下降到 7。南亚也取得了令人瞩目的进展，同期绝对贫困人口比例从 52下降到 17。在拉丁美洲和加勒比地区，主要是中等收入国家（ MICs），绝对贫困率也从 13下降到 4。然而，撒哈拉以南非洲地区的进展速度要慢得多，截至 2002 年的绝对贫困率仍高于 1990 年。虽然这种上升趋势在 2002 年后出现逆转，但截至 2015 年该地区人口贫困人口比例仍然为 41，比 1990 年的 57有所下降，远低于减半的目标。由于这一时期该地区的总人口急剧增加，贫困人口的绝对数量实际上增加了。从绝对数量来看，千年发展目标期间世界极端贫困人口的数量从 19 亿减少到了 8.36 亿。由于人口众多，少数大国尤其是中国和印度贫困大幅下降为这一进展做出了重大贡献。然而，同样由于人口众多，尽管贫困人口在其人口总数中占比较小，中印两国仍是世界绝对贫困人口数量最大的国家。即便如此，总体而言，全球减贫在绝大多数国家或地区取得了进展，只在撒哈拉以南非洲地区收效甚微。这种极端贫困的大幅度减少是如何发生的？我们可以为未来发展吸取什么教训？这项成就有两个关键组成部分。首先，在千年发展目标实施开始阶段，大多数贫困人口居住的低收入国家中，持续的经济增长与减贫之间存在着密切的联系。其次，起初总人口和贫困人口总数均比低收入国家小的中等收入国家，在大幅度减少贫困发生率和严重程度方面取得了令人瞩目的进展。经济的增长003第 1 章 引言和背景 是贫困减少的次要原因，而更多的是因为创造和扩大了新型和有效的社会保障、健康、教育、营养和其他社会项目，且惠及到了之前被排除在外的群体。中国，印度及其他亚洲国家在减贫过程中取得了令人瞩目的成果。在这一时期，这些国家全部从低收入国家转变为中等收入国家，这主要归功于其持续强劲的经济增长，且具有相对包容性。经济分析表明，经济增长本身并不能确保减贫。重要的是增长的质量和包容性，其中包括促进农村发展的政策，特别是通过投资提高农业生产力，以及通过投资新部门，允许甚至鼓励劳动力从低生产力到高生产力部门的流动。全球经验表明，虽然不平等在经济增长期间往往会上升，但在过度依赖自然资源开采和商品出口的国家，不平等现象过于严重会导致减贫工作举步维艰。尽管如此，在千年发展目标实施期间，减贫进展显著的低收入国家仍然保持了经济的强劲增长。这一进展使得低收入国家的数量减少到了 29 个，且居住在这些国家的世界人口的比例下降到 8。如今剩余的低收入国家主要集中在撒哈拉以南非洲地区，亚洲国家中只有阿富汗、朝鲜民主主义人民共和国和尼泊尔仍属于这一群体。亚洲最后剩余的这几个低收入国家面临着比该区域其他地区更大的贫困挑战。增长与减贫之间的此种联系具有重要的政策含义。对于剩下的低收入国家来说，与创造持续、强大且具有包容性的经济增长相比，更迫切需要是制定减贫办法。中国在创造包容性增长方面的卓越成就，使亿万人摆脱了贫困，也为发展中国家提供了学习范本。成功减少贫困的国家的经济增长通常伴随着一系列社会服务改革和扩张，特别是卫生保健和教育，到 2015 年实现了所有千年发展目标的关键部分。这是人类发展投资和创新大幅度增加的时期。经济增长和社会服务发展相互依存；完善的服务可为经济增长创造条件，而经济增长又为完善的服务创造条件及需求。在其余的低收入国家中，必须迅速采用这些社会方案来为经济增长创造条件，并减少当前贫穷对未来的影响，特别是对儿童的影响。为儿童提供教育和卫生服务，包括充足的营养，可以帮助确保他们从经济发展中受益并为之004国际减贫理念与启示作做贡献。没有经济增长，贫困率很可能持续多年走高。虽然低收入国家的贫困率较高，但如今全球 73的贫困人口居住在中等收入国家。这是世界上大多数人口最多的国家向中等收入国家转变的必然结果；尽管他们的贫困率下降了，但从绝对值来看，贫困人口的数量仍然很高。上诉国家状况的变化以及减贫面临的变化是世界未来几年将持续面临的挑战。在千年发展目标实施阶段，中等收入国家也取得了令人瞩目的减贫成果。减少贫困是创新和扩大的政府社会政策的结果，这些政策直接针对贫困人口和边缘化人口群体，而非经济增长。政策非常多样化，通常针对各个国家面临的具体挑战而制定。主要包括： 1) 着重努力扩大经济增长及推动这一进程的市场和其他机构；集中力量解决剩余的贫困问题，特别是仍有一些家庭仍处于维持生计或从事低收入农业生产的偏远农村地区； 2) 发展高度创新的大规模社会援助方案，以更有效地惠及之前边缘化的社会成员，例如严重残疾的人群，发展其它创新措施，如有条件的现金转移支付，为贫困家庭提供资金支持，同时，创造旨在打破贫穷代际传播的激励机制； 3) 社会保护项目的重大进展旨在减轻贫困并防止弱势家庭陷入贫困，通常以普遍惠及而非发放救济的方式实施；4) 以创新方式，确定并惠及农村和城市环境中剩余的绝对贫困人口； 5)扩大核心社会服务包括教育，保健和营养在内的包容性； 6) 基于妇女及她们所提供服务常被排除在政府安全网外这一事实的认知，关注贫困的社会性别考虑；7）基于对贫困家庭通常首先感受到环境问题的影响这一事实的认知，将环境问题融入到扶贫工作中。近年来，减贫举措中越来越多的措施将减缓气候变化相关活动包含在内。目前，中等收入国家在实现千年发展目标方面的经验具有更大的相关性，因为许多国家，如中国，已上升到中等和中上等收入水平的经济发展水平，贫困人口的规模大大减少。它们现在面临的贫困挑战与之前相比有了本质上的差异，但与近几十年来其他中等收入国家所面临的挑战类似。它们正面临着怎样的挑战呢？首先，尽管经济增长始终保持强劲的增长态势，这些新中等收入成