为何降低外国人永居门槛也不放开生育？.pdf

请务必阅读正文之后免责条款部分 为何降低外国人永居门槛也不放开生育？ 恒大研究院研究报告 城市规划 专题报告 2020/3/3 首席经济学家： 任泽平 首席宏观&城市研究员：熊柴 xiongchaievergrande 研究员：周哲 zhouzheevergrande 南开大学李哲滔对本文有贡献 事件：近日，司法部就中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）公开征求意见，引起社会广泛关注和争议。 我们认为，中国深化开放需要全球人才参与，中国经济社会繁荣发展需要全球人才助力，中国人民普遍支持引进对华友好、遵守中国法律的、为中国经济社会发展作出贡献的高素质人才，但外国人永居政策需充分考虑国情民意。 我们提出四大建议，降低中国绿卡门槛之前应优先放开计划生育，应充分吸取欧美经验教训防止外国人大规模无序流入带来的各类风险，绝不能再给予事实上的超国民待遇，优先考虑引进外国年轻单身女性解决中国剩男婚配问题。 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 2 服务国家大局战略 目录 1 中国绿卡门槛明显下调，旨在吸引全球人才 . 4 2 与美日比较，中国绿卡门槛高还是低？ . 6 3 中国绿卡政策制订需充分考虑国情民意 . 8 3.1 降低绿卡门槛之前应优先放开计划生育 . 8 3.2 门槛不能太低，充分吸取欧美经验教训 . 9 3.3 绝不能再有事实上的超国民待遇，伤害国民感情 . 9 3.4 如果一定要降低门槛，我们建议优先引进外国年轻单身女性，解决中国性别失衡问题 . 10 dUbWvYoYhYkXjZeXMBrRtO9PdN8OmOmMtRoOiNoOsRfQoOmQ8OoPxOwMnPyQMYrQsO恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 3 服务国家大局战略 图表目录 图表 1： 2020 年条例申请门槛较 2004 年办法明显下降 . 4 图表 2： 中国绿卡政策沿革 . 6 图表 3： 美国绿卡申请资格较中国宽松 . 6 图表 4： 日本永久居留政策总体较中国严格 . 7 图表 5： 出生人口处于快速下滑期 . 9 图表 6： 中国人口少子化老龄化趋势日趋严峻 . 9 图表 7： 中国出生人口性别比一度超过 120 . 10 图表 8： 当前“剩男”已超 2000 万 . 10 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 4 服务国家大局战略 1 中国绿卡门槛明显下调，旨在吸引全球人才 与之前政策相比，2020 年条例在申请条件方面主要有四大变化： 一是新增杰出成就申请永居。取得国际公认杰出成就的外国人，以及上述外国人推荐的专业人才，可申请永居。 二是在经济社会发展需要方面大幅放宽任职单位和申请人条件限制。在任职单位方面，2004 年外国人在中国永久居留审批管理办法要求须在中央部委或省政府下属机构、重点高校、重点企事业单位、高新企业、鼓励类外资企业、外资先进技术企业、外资出口企业等任职，但 2020 年条例放宽至重点行业、重点地区、普通高校科研机构、高新企业、国内知名企业等；在申请人条件方面，从副总经理、副教授等职务职称放宽至高级管理和技术人才、助理教授、急需紧缺人才，并不再要求“连续任职满四年、四年内居留累计不少于三年”。 三是在投资申请方面，一般门槛从 2004 年的 200 万美元降至 2020年的1000万人民币，且不再有三年限制。 四是新增普通工作申请，普通外国人如符合学历、居留年限和收入要求，可申请永居。如博士毕业或国际知名高校毕业、工作满三年、累计实际居留不少于一年的，或重点行业、区域工作满三年、居留不少于一年、年收入不低于上年该地区城镇职工平均水平的四倍的，均可申请永居。 图表1： 2020年条例申请门槛较 2004年办法明显下降 类型 2020年条例 2004年办法 突出贡献 为中国经济社会发展做出突出贡献的：1）中国科教文卫体等事业；2）境内从事公益活动；3）中外友好交流合作、维护世界和平、促进共同发展；4）其他情形 对中国有重大、突出贡献以及国家特别需要的 杰出成就 在经济、科技、教育、文化、卫生、体育等领域取得国际公认杰出成就的 无 经济社会发展需要 1）重点行业、区域引进并经主管部门推荐的急需紧缺人才；2）重点高校等引进的助理教授及以上，其他高校等引进的教授；3）高新企业、知名企业引进的高级管理和技术人才；4）通过“杰出成就”获得永居的外国人推荐的专业人才 在中央部委或省政府下属机构、重点高校、重点企事业单位、高新企业、鼓励类外资企业、外资先进技术企业、外资出口企业等：担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授及以上职称，已连续任职满四年、四年内居留累计不少于三年且纳税记录良好的 投资 1）投资一千万以上；2）在鼓励外商投资的区域投资，且投资数额、纳税金额、聘雇中国公民人数达到规定标准的；3）设立高新技术企业、创新型企业，经济效益显著且经主管部门推荐的 在华直接投资、连续三年投资情况稳定且纳税记录良好的。注册资本金应当符合下列条件之一：1）在鼓励类产业投资50 万美元以上的；2）在西部地区和扶贫重点县投资50万美元以上的；3）在中部地区投资100万美元以上的；4）在中国投资200万美元以上的 工作 1）博士学历或国际知名高校毕业，工作满 3年，期间实际居留累计不少于 1年的；2）重点行业、区域工作满 3年，期间实际居留累计不少于1年，年收入不低于上年该地区城镇职无 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 5 服务国家大局战略 工平均工资的 4倍；3）连续工作4年，实际居留累计不少于2年，年收入不低于上年该地区平均工资的6倍；4）连续工作8年，实际居留累计不少于4年，年收入不低于上年该地区平均工资的3倍 家庭团聚 1）配偶为中国公民或永久居留外国人，婚后在境内生活5年，每年实际居留不低于9个月，有稳定生活保障和住所；2）未满18岁子女投靠中国籍父母或永久居住的外国籍父母；3）年满60 岁，在境外无直系亲属，投靠中国籍直系亲属或永久居留的外国籍直系亲属，连续居留5年，每年实际居留不低于9个月，有稳定生活保障和住所 1）前述人员的配偶及其未满 18周岁的未婚子女；2）中国公民或者获得永久居留资格的外国人的配偶，婚姻关系存续满5年、已连续居留满五年、每年居留不少于9个月且有稳定生活保障和住所的；2）未满18周岁未婚子女投靠父母的；3）境外无直系亲属，投靠境内直系亲属，且年满60周岁、已连续居留满五年、每年居留不少于 9个月并有稳定生活保障和住所的 其他条件 外国人因其他正当理由需要在中国境内永久居留的 无 资料来源：司法部，公安部，外交部，恒大研究院 绿卡制度是参与全球人才竞争的重要手段，1985-2016 年中国发放绿卡不到万人，但面临数百万人才外流，官方降低中国绿卡门槛，旨在集聚全球智慧、降低乃至扭转长期人才赤字。 永久居留资格俗称绿卡，绿卡制度是欧美发达国家在全球范围内开展人才竞争，吸引和留住高层次人才的一项重要制度。新中国绿卡的雏形可追溯到 1964年国务院外国人入境、出境、过境、居留、旅行管理条例规定的居留登记。1985 年外国人入境出境管理法首次划分“短期居留”、“长期居留”和“永久居留”三类，但中国绿卡门槛极高，1985-2003 年仅发放不到 100 人。2004 年外国人在中国永久居留审批管理办法首次明确实施细则。2012 年中组部、人社部等多部委联合发布外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法，规定除选举权和被选举权外，原则上和中国公民具有相同权利义务。 2004-2015 年中国累计发放“绿卡”不到 8000 人。与此同时，中国人才外流严重，比如 1980-2018 年美国累计向中国人发放绿卡 214 万。根据联合国世界人口展望2019，仅2010-2015年中国净流出174万人，同期美国净流入477万人。 2016 年 2 月，中办、国办发布关于加强外国人永久居留服务管理的意见，认为存在申请条件设置不够合理、签发对象偏窄、待遇落实不到位等问题，要求“加快制定外国人永久居留管理条例”。2016年6月公安部就外国人永久居留管理条例（草案）公开征求意见；当年,共批准 1576名外国人永久居留,较上年增长163%。2020 年2月司法部就外国人永久居留管理条例（征求意见稿）再次征求意见。依据人口普查及公开资料估计，当前在华外国人约 100 万，其中留学生近 50万，持有永居资格的外国人不到2%。 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 6 服务国家大局战略 图表2： 中国绿卡政策沿革 资料来源：恒大研究院 2 与美日比较，中国绿卡门槛高还是低？ 美国绿卡门槛低于中国。美国为多族裔的移民国家，1900-2018 年人口从 7621 万持续升至 3.3 亿，其中累计发放绿卡 6628 万。根据美国移民局，美国绿卡申请资格主要分为四大类：投资、工作、家庭、其他。 与美国绿卡申请资格相比，中国 2020 年条例门槛较高。 1）“投资”类别中国门槛高。美国门槛是 100 万美元，中国是 1000万人民币。 2）“工作”类别中国门槛总体高。美国分为三大优先层级，第一优先为杰出教授或研究员、跨国公司的经理或主管，中国则为重点行业和地区急需紧缺人才、重点高校助理教授以上、国内知名企业高级管理和技术人才等，中美门槛各有高低；第二优先为高学历的专业人员，第三优先为有经验的工作者（至少 2 年工作经验）或专业人士（至少美国学士学位）；中国则要求博士毕业工作满 3 年，或者重点行业工作满 3 年、年收入不低于该地区平均工资的4倍等，比较看中国门槛高。 3）“家庭”类别中国门槛高。美国公民的配偶、子女、父母、未婚夫（妻）及子女、遗孀或鳏夫，及永居外国人的配偶、子女等；中国对配偶有婚后生活五年、且每年实际居留 9个月以上的时间要求。 4）“其他”类别，如国际组织退休官员和雇员、难民等。 图表3： 美国绿卡申请资格较中国宽松 类型 美国绿卡申请资格 投资 已在美国投资或正在积极投资至少 100万美元（或在目标就业区域投资 50万美元）在一家新的商业企业中，这将为至少10名合格员工创造全职职位 工作 第一优先：在科学、艺术、教育、商业或体育方面有非凡的能力，比如杰出的教授或研究员，符合标准的跨国公司的经理或主管；第二优先：1）高学历的专业人员，2）寻求国家利益豁免；第三优先：1）有经验的工作者(至少2年)，2）专业人士(学士学历及以上，且从事该专业) 家庭 1）美国公民的配偶；2）美国公民的子女；3）年满 21岁美国公民的父母；4）美国公民年满21岁的兄弟姐妹；5）合法永久居民的配偶；6）合法永久居民的子女；7）美国公民的未婚夫（妻）；8）美国公民的未婚夫（妻）的孩子；9）美国公民的遗孀或鳏夫；10）美国公民或合恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 7 服务国家大局战略 法永久居民的受虐待配偶；11）美国公民或合法永久居民虐待的儿童(未婚且不到21 岁)；12）美国公民的受虐待父母 贡献 同意在指定的服务不足区域在指定时间段内全职从事临床实践并符合其他资格要求的医师 其他 1）在美国为非营利性宗教组织工作的宗教成员；2）被父母虐待，遗弃或忽视的孩子，并具有特殊青少年移民身份；3）即将作为媒体成员在美国工作；4）某些国际组织或北约的退休官员或雇员；5）至少一年前获得庇护身份或被接纳为难民；6）出生在美国时，父亲是一位驻美外交官员；7）曾以外国外交官或高级官员身份驻美而无法回国；8)自1972 年1月1日之前一直在美国居住 资料来源：美国移民局，恒大研究院 日本绿卡申请门槛总体高于中国。日本对外国劳动力和外国移民态度总体谨慎保守，近十年因为劳动力短缺、绿卡制度适度放宽。2018 年末，在日外国人规模 273万，其中获永居资格 77万、占比 28%，留学生、技能实习生分别为 33.7、32.8万。日本永久居留政策总体分为五类：突出贡献、高级人才、家庭团聚、居留、难民。 1）在突出贡献方面，日本要求居留 5年以上，中国无时间限制。日本要求在外交、社会、经济、文化等领域做出突出贡献、且居留 5 年以上的，可申请永居；中国无时间要求。 2）在高级人才方面，日本实行积分制，门槛总体高于中国。日本把高级人才分为学术研究、专业技术、经营管理三类，积分超过70分以上且持续居留 3年，或超过 80分以上且持续居留1年的，可申请永居。积分表分为学历、工作经验、年收、年龄、研究成果、职级、投资、其他八类，比如在学术研究和专业技术类，学士、硕士、博士学历分别可获得 10、20、30 分，工作 3 年、5 年、7 年及以上分别可获得 5、10、15分，年收入 400 万-1000 万日元可获得 10-40 分，年龄在 39 岁以下、34岁以下、29岁以下分别可获得5、10、15分，通过日语能力考试N1、N2可分别获得 15、10分等。中国方面，2020 年条例提出“适时制定积分评估制度细则”。 3）在家庭团聚方面，中日各有高低。日本公民和永居外国人的配偶且婚姻超过 3年，在日本居留 1年以上可申请永居；中国需要婚姻超过5年、居留约 4 年，中国门槛较高。日本公民和永居外国人子女在日本实际居留1年即可获得永居，中国未满 18岁子女可直接投靠中国公民或永居外国人，日本门槛较高。 4）在一般居留方面，日本要求，持续居留 10 年以上，期间以就业签证或居留签证居留 5 年以上，未受过罚款或徒刑，履行纳税、支付公共养老金等义务的可申请永居。 5）难民，被认定为难民且持续 5年居留在日本。 图表4： 日本永久居留政策总体较中国严格 类型 日本永久居留政策 突出贡献 在外交、社会、经济、文化等领域做出突出贡献，且居留 5年以上的 高级人才 实行积分制，超过 70分以上且持续居留3年的；或超过80 分以上且持续居留 1年的。积分表分为学历、工作经验、年收、年龄、其他五大类 家庭团聚 日本公民和永居外国人的配偶，且婚姻超过 3年，在日本居留1年以上的；日本公民和永居外国人子女，在日本居留1年的 恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 8 服务国家大局战略 居留 持续在日本居留 10年以上，期间以就业签证或居留签证在日本居留5 年以上，未受过罚款或徒刑，履行纳税、支付公共养老金等义务的 难民 被认定为难民且持续 5年居留在日本的 资料来源：日本法务省，恒大研究院 3 中国绿卡政策制订需充分考虑国情民意 我们认为，中国经济社会繁荣发展需要全球人才助力，中国人民普遍支持引进对华友好、遵守中国法律的、为中国经济社会发展作出贡献的高素质人才，但外国人永居政策需充分考虑国情民意。 3.1 降低绿卡门槛之前应优先放开计划生育 绿卡与生育都属于人口问题，尽管降低绿卡门槛的考虑与调整生育政策截然不同，引致的在华外国人规模增量可能也明显小于放开生育后的新增出生人口，但社会普遍质疑：为何宁愿引进外国人也不放开并鼓励生育？并且，中国少子老龄化问题日趋严峻，由于人口因素变化缓慢但势大力沉，若不抓紧调整将严重影响民族复兴和大国崛起，这比调整绿卡制度、引进外国移民显然更重要、更紧迫。 当前中国人口面临三大趋势：一是出生人口持续下滑，2030 年将降至不到 1100 万。继 2018 年中国出生人口下降 200 万后，2019 年出生人口再下降 58 万至 1465 万，后续生育形势严峻。二是人口老龄化加快，未富先老。2019 年中国 65 岁及以上人口占比达 12.6%，美日韩老年人口比重达12.6%时人均 GDP均在 2.4万美元以上，而中国仅 1万美元。中国人口老龄化速度和规模在全球前所未有，2022 年将进入占比超过 14%的深度老龄化社会，2033 年左右进入占比超过 20%的超级老龄化社会。人口老龄化使得社保收支矛盾日益凸显，养老金缺口将日益凸显。三是人口总量即将陷入负增长，当前趋势下 2100 年将降至约7.5 亿。2019 年中国人口突破 14亿，国家人口发展规划（2016-2030 年）预期的2020年14.2 亿不可能实现。联合国对中国人口增长同样存在高估，中方案预测2031年达14.6亿人的峰值。我们预测，中国人口将在“十四五”时期陷入负增长，2050年左右开始将急剧萎缩，2100年占全球比例将从当前的约 19%降至 7%。 人口是中国经济长期发展的根本，生育政策调整是最重要的供给侧结构性改革之一。日本首相安倍把少子化视为国难，俄罗斯总统普京称俄罗斯的命运和历史前景取决于人口。 我们多年来长期呼吁，尽快全面放开并鼓励生育，正视渐行渐近的人口危机，积极应对人口老龄化、少子化的严峻挑战，但相关改革一直迟缓，社会各界深感遗憾。 在国内对本国人继续实施严格计划生育的情况下，这时候却大搞降低外国人永居门槛，真的合适吗？ 因此，各界争议的可能并不仅是该不该降低外国人永居门槛，大家也不是不欢迎外国优秀人才，还有比中国人更好客的吗？大家只是认为，为什么不能在大规模引进外国人之前先放开国内的生育呢？我们自己生的孩子就不优秀吗？这难道不是更重要、更紧迫？ 再次重申我们一直以来的呼吁：尽快全面放开并鼓励生育，让生育权回归家庭自主；实行差异化的个税抵扣及经济补贴政策；加大托育服恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 9 服务国家大局战略 务供给；完善女性就业权益保障；加大教育医疗保障房投入，降低抚养直接成本；加快推进国资划转社保补充缺口，等等。 图表5： 出生人口处于快速下滑期 图表6： 中国人口少子化老龄化趋势日趋严峻 资料来源：国家统计局，恒大研究院 资料来源：国家统计局，恒大研究院 3.2 门槛不能太低，充分吸取欧美经验教训 社会公众普遍支持引进外国高素质人才，但担心中国绿卡门槛是否过低，担心可能导致外国人大量无序涌入，尤其低素质人群带来的大量问题。当前法国、德国等欧洲国家深受移民问题困扰，大量外来移民不仅加重了政府财政负担，还带来了社会治安、公共安全问题。即便是美国，虽然长期受益外来移民涌入带来的人口红利，但也同时面临种族冲突等复杂社会矛盾。并且，由于白人生育率低，非裔、拉美裔等人群生育率高，上述发达国家的人口种族结构在不断变化，少数族裔比重不断增加。 从现实看，虽然大部分外国人素质高、有礼貌、贡献中国经济社会发展，但也确实有一些外国人在华表现不佳，素质低、不尊重华人、违法犯罪行为频现、自觉高人一等、享受超国民待遇、殖民地心态，引起公众反感。2020 年条例规定，“国家建立外国人永久居留政策定期评估调整机制。必要时，经国务院批准，对外国人永久居留资格实行定额审批制度”，但不少人依然担心。 具体看2020 年条例，可能有如下三个方面值得探讨： 一是工作类别申请门槛是否过低？比如，“工作”类别中，博士工作满三年、居留满一年即可申请永居，普通外国人连续工作满 4 年、实际居留满 2 年、年收入不低于当地平均工资的 6 倍可申请永居。时间要求是否过短？收入证明现实中可以操作，如何防范？ 二是在家庭团聚方面，如果 1个外国人有4-6个孩子，根据条例通过工作或与中国公民假结婚等获得永居权后，可将配偶、子女、父母陆续全部带来，乘数效应很大，如何防范？ 三是未明确要求无违法记录，降低健康要求。2004 年办法明确规定，需要指定部门出具的健康证明书，经中国驻外使、领馆认证的国外无犯罪记录证明。2020 年条例未明确要求无违法记录，在健康要求方面规定“患有严重精神障碍、传染性肺结核病或者可能对公共卫生造成重大危害的其他传染病”的不予批准，如此低的门槛，带来的社会安全、公共卫生风险如何防范？ 3.3 绝不能再有事实上的超国民待遇，伤害国民感情 05 0 01 0 0 01 5 0 02 0 0 02 5 0 03 0 0 03 5 0 01949195219551958196119641967197019731976197919821985198819911994199720002003200620092012201520182021202420272030203320362039204220452048出生人口（万人） 预测8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 2.0 4.0 6.0 8.00-410-1420-2430-3440-4450-5460-6470-7480-8490 -941982 年女性 男性6.0 4.0 2.0 0.0 2.0 4.0 6.00-410-1420-2430-3440-4450-5460-6470-7480-8490-942000 年6.0 4.0 2.0 0.0 2.0 4.0 6.00-410-1420-2430-3440-4450-5460-6470-7480-8490 -942015 年6.0 4.0 2.0 0.0 2.0 4.0 6.00-410-1420-2430-3440 -4450-5460-6470-7480-8490-942050 年恒大研究院研究报告 立足企业恒久发展 10 服务国家大局战略 一些外国人在中国享有事实上的超国民待遇，引起公众严重不满。2012 年中组部、人社部等多部委联合发布外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法规定，除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利和义务外，原则上和中国公民享有相同权利，承担相同义务。 但事实上，外国人的超国民待遇现象屡见不鲜。所谓的“外事无小事”，一些地方常给予外国人特殊照顾，或遇到纠纷时更倾向安抚。比如，多数高校对外国留学生配专门住宿，一般 1-2 人间，而中国本科生一般4-6 人间；2019 年山东大学学伴事件（1个留学生配 3个学伴）更是引起公众哗然。再比如，有大量公开媒体报导，某地警察帮外国人快速找回钱包、自行车等，但类似事情若发生在中国人身上效率一般不会这么高。 我们不应该忘记，中国曾有过沦为半殖民地国家的惨痛经历，差点就成了亡国奴，那段被列强欺辱的历史。 我们不应该忘记，1949 年毛主席向全世界宣布：“中国人民站起来了”！多少人留下了激动的泪水，这是中国的民族感情。 对外国人的管理应该一视同仁，对遵纪守法的要依法平等保护，对违法的、非法滞留的要依法进行处置，绝不能再有事实上、隐性的超国民待遇，这会伤害国民感情。 3.4 如果一定要降低门槛，我们建议优先引进外国年轻单身女性，解决中国性别失衡问题 中国剩男现有超 2000 万，2040 年或达 4000 万，绿卡制度调整可考虑降低外国年轻单身女性门槛。由于男孩的死亡率高于女孩，联合国设定出生人口性别比（女性=100）的正常值为 103-107。在计划生育政策下，中国出生人口性别比从1980年代开始逐渐走高，1982年为107.6，1990年超过110，2000年接近118，之后长期超过 120，2017年降至111.9。 根据 2010 年人口普查资料，00 后男女性别比达 119，男性比女性多近1300 万；90 后男女性别比达 110，男性比女性多近 900 万。1990 年中国 30岁及以上未婚男性仅略超1000万人，2000年超过1600 万，2015年超过2000万。随着 1990年以来高性别比的出生人口逐渐进入婚嫁年龄，预计未来“剩男”问题还将更为突出，预计到 2040年可能达约4000 万。严峻的剩男问题使得“个人困扰”的婚姻挤压问题可能演变为“公共问题”的人口安全问题，包括妇女买卖、性骚扰、性犯罪等。最近几年，越南新娘等现象屡屡见诸报端，正是反映了中国男性面临的严峻婚配形势。 图表7： 中国出生人口性别比一度超过 120 图表8： 当前“剩男”已超2000万 资料来源：国家统计局，恒大研究院 资料来源：国家统计局，恒大研究院 1001051101151201251982 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017出 生 人口 性别 比（ 女 = 1 0 0 ）1010 1489 1974 2022 4 . 0 %4 . 5 %5 . 0 %5 . 5 %05 0 01 0 0 01 5 0 02 0 0 02 5 0 01 9 9 0 2 0 0 0 2 0 1 0 2 0 1 530 岁 及 以 上未 婚男 性（ 万人 ） 未婚率（右轴）