香港公共住房市场分析：住房市场现状、制度安排及政策评价.pdf

分析师：沈彦東 执业证书：S0380519100001 联系电话：0755-82830333（195） 邮箱：shenydwanhesec 研究助理：潘宇昕 联系电话：0755-82830333（198） 邮箱：panyxwanhesec 香港公共住房市场分析住房市场现状、制度安排及政策评价 主要观点： 香港是全球最富裕的地区之一，2018年人均GDP高达4.87万美元，但持续上涨的高房价脱离了居民购买能力，解决中低收入家庭的住房问题是香港多年来面临的挑战。 香港的住房发展模式采取双轨制的形式，市场住房与公共住房供应体系相分离，公共住房单位占比43%，以租住为主，出售为辅。香港开始兴建公屋后的公共住房政策可划分为四个阶段。1）1973-1987 年：开启十年建屋计划，住房条件显著改善；2）1987-2001年：鼓励购房，自置率提高，公屋轮候时间缩短；3）2002-2013：以市场为主导，减少公营房屋供给，房价屡创新高；4）2014 至今：以供应为主导，但建设进度不能满足住房需求，公屋轮候时间走高 公共房屋制度安排是其可持续运转的基石。（一）政府免费向房委会提供用地，保证了公共住房价格的低廉，其中非住宅楼宇部分的土地价值作为政府对房委会的权益投资，政府可获得运营非住宅设施收益的一半。（二）投融资制度：政府早期提供了约260亿免息及计息资本后退出公屋了建设，房委会以内部衍生资金维持公屋建设，主要包括出租公屋和商业楼宇以及自置居所计划的盈余。2003年由于政策停止了自置居所计划，房委会失去了主要的利润来源，于是通过公开发售领汇房地产投资信托基金，拆售辖下零售和停车场设施，补充中短期资金需求，房委会不持有信托基金的股份权益，二者完全独立。2014年政府设立“房屋储备金”以支持公屋建设，由于房委会投资结余充足无需动用。（三）管理制度：公屋的保障对象主要是低收入家庭及长者。房委会确立了一套比较成熟的申请分配和流转制度，较好地体现了公平有序的原则。 政策评价：香港公共房屋制度以可持续的方式为香港近半数住户提供了可负担的居所，无论是公屋还是资助出售单位，价格均远低于市场价格，对合资格人群政府还会提供租金援助或购房优惠，对中低收入群体而言可负担程度高。但是，公营房屋供应仍然不足，对年轻人和中产阶层住房需求缺乏保障，土地供给缺口大，而开拓土地又遭遇社会各界的阻力。最后，房地产业是香港的支柱产业，政府对土地财政依赖程度较高，这一定程度上决定了公共住房发展会受到限制。 风险提示：房价快速上涨，公屋建设缓慢，贫富差距扩大 2020年03月26日 证券研究报告/宏观研究/专题研究 宏观研究报告 目录 一、香港住房市场现状 . 4 （一） 房价持续上涨，房屋供应不足 . 4 （二） 房屋自有率偏低，住房面积较小 . 5 （三） 住房供应体系“双轨制”，公共住房逾4成 . 6 （四） 公共住房多由房委会提供，租住为主，出售为辅 . 6 二、香港公共住房政策及施政效果回顾 . 7 （一） 1973-1987：开启十年建屋计划，住房条件显著改善 . 7 （二） 1987-2001：鼓励购房，自置率提高，公屋轮候时间缩短 . 8 （三） 2002-2013：以市场为主导，公营房屋供给减少，房价屡创新高 . 9 （四） 2014至今：以供应为主导，住房需求亟待满足 . 11 三、香港公共房屋可持续运转的制度安排 . 11 （一） 土地制度：所有权国有，房委会免费获地，政府分享收益 . 11 （二） 投融资制度：房委会自负盈亏，以内部衍生资金维持公屋建设 . 13 （三） 管理制度：成熟的分配流转机制，保障中低收入阶层利益 . 16 四、香港公共住房政策的得与失 . 17 （一） 以可持续的方式为香港近半数住户提供了可负担的居所 . 17 （二） 公营房屋供应不足，居民租房置业需求仍亟待满足 . 19 （三） 对年轻人和中产阶层住房需求缺乏保障 . 20 （四） 土地供给紧张，而开拓土地难度大 . 21 （五） 房地产业为香港支柱产业，公共住房发展或受限 . 22 五、风险提示 . 22 宏观研究报告 图表 1 私人房屋售价（万港元/平方米、万港元（右轴）. 4 图表 2 私人房屋租金（港元/平方米、万港元（右轴）. 4 图表 3 套户比 . 5 图表 4 自置居所住户在家庭住户总数占比（%） . 5 图表 5 新落成公共住房单位数目：按面积分（万个） . 6 图表 6 新落成私人住房单位数目：按面积分（万个） . 6 图表 7各类住房数量占比 . 6 图表 8 按住房类型划分的家庭户数占比 . 6 图表 9 公屋为主、居屋为辅（个、点（右轴） . 7 图表 10 “长远房屋策略”说明书 . 8 图表 11 自置居所计划及贷款计划一览表. 9 图表 12 房屋政策声明核心内容 . 10 图表 13 政府对住宅楼宇的资助及非住宅楼宇的权益（百万港元） . 12 图表 14 2004-2019财年经营收入（十亿） . 14 图表 15 2004-2019经营支出（十亿） . 14 图表 16 2004-2019财年经营盈余（十亿） . 14 图表 17 领展房产基金行情图 . 15 图表 18 2003/04-2018/19财年资本开支及投资资金结余（百万港元） . 16 图表 19 公屋申请资格 . 16 图表 20 2019年4月起生效的资产和收入的标准：（港元） . 17 图表 21 租金援助计划具体条件 . 18 图表 22 主要资助自置居所计划一览 . 19 图表 23 2017.7-2018.6获安置入住公屋的一般申请者轮候时间分布 . 20 图表 24 土地用途分布情况 . 21 图表 25 土地分布情况：按住宅类型 . 21 图表 26 地产相关行业GDP占比（100%） . 22 图表 27 2018年香港政府财政收入构成 . 22 宏观研究报告 香港常住人口高达 600 多万，土地面积紧 1050 平方公里，人稠地狭，房价昂贵。市场竞争的结果必然是富人经济水平越高，住房条件更佳，而穷人则难以凭借个人力量买房置业。政府应履行社会价值再分配职能，积极为中低收入者提供住房保障以实现社会公正。高房价背景下，如何妥善解决中低收入家庭的住房问题，是香港多年来一直面临的一个严峻问题。总结分析香港如何应对中低收入居民住房问题对内地高房价城市有一定借鉴和指导意义。 一、香港住房市场现状 香港是全球最富裕的地区之一，2018年人均GDP高达4.87美元，但经济高度繁荣的背后，住房却面临困境。 （一） 房价持续上涨，房屋供应不足 香港的住房政策起伏较大，但房价保持总体上涨的态势。截至2018年底，港岛、九龙、新界的A类私人房屋每平米均价分别为18.04万港元、14.99万港元和 13.84 万港元，较 1986 分别上涨 20 倍、17 倍和 18 倍，年均增长9.77%、9.2%和9.48%。 私人房屋租金水涨船高，涨幅虽然不及房价涨幅，但仍上涨超过 4 倍。2019年，港岛、九龙、新界平均每月每平米租金较1986年分别上涨6.6倍、4.9 倍和 4.8 倍，租金等住房支出已成为香港居民最大的消费支出，占比超过20%，租住私房负担同样很重。 图表 1 私人房屋售价（万港元/平方米、万港元（右轴） 图表 2 私人房屋租金（港元/平方米、万港元（右轴） 资料来源：Wind，万和证券研究所 资料来源：Wind，万和证券研究所 012340510152086/0388/0590/0792/0994/1197/0199/0301/0503/0705/0907/1110/0112/0314/0516/0718/09港岛售价九龙售价新界售价0.01.02.03.04.0020040060086/0388/0690/0992/1295/0397/0699/0901/1204/0306/0608/0910/1213/0315/0617/09九龙租金港岛租金新界租金家庭月收入中位数宏观研究报告 截止至 2018 年底，香港共有永久性住宅单位 280 万套，家庭住户数量为264 万户，套户比从 2007 年的 1.11 下降至 1.09，表明房屋供应持续落后于由人口增长与核心家庭数量增长带来的新增住房需求。 图表 3 套户比 资料来源：Wind，万和证券研究所 （二） 房屋自有率偏低，住房面积较小 高房价脱离了居民购买能力，房屋自有率较低。香港的自置居所家庭为126.4万户，占总家庭数49.2%，较中国大陆63.4%的水准明显偏低，意味着半数的香港居民及家庭租房。 图表 4 自置居所住户在家庭住户总数占比（%） 资料来源：Wind，万和证券研究所 人均面积偏低，房屋单位普遍小型化。香港人均居住面积仅16平米，远低于其他发达经济体的平均水平。公屋、居屋、私人楼宇的面积中位数分别为23平米、51平米与52平米。2009-2017年，新落成公共住房单位几乎都是40平方米以下的公屋；40平米以下私人房屋竣工量占私人房屋竣工量的比重从5%提高到39%，表明高房价背景下使得小户型广受欢迎。 0.9811.021.041.061.081.11.1298/1299/1100/1001/0902/0803/0704/0605/0506/0407/0308/0209/0109/1210/1111/1012/0913/0814/0715/0616/0517/0418/0319/02010203040506082/1284/1086/0888/0690/0492/0293/1295/1097/0899/0601/0403/0204/1206/1008/0810/0612/0414/0215/1217/10自置居所住户在家庭住户总数占比宏观研究报告 图表 5 新落成公共住房单位数目：按面积分（万个） 图表 6 新落成私人住房单位数目：按面积分（万个） 资料来源：Wind，万和证券研究所 资料来源：Wind，万和证券研究所 （三） 住房供应体系“双轨制”，公共住房逾4成 香港的住房发展模式采取双轨制的形式，市场住房供应体系与保障性住房供应体系相分离。对于私营房屋市场政府不予干涉，但行使调控职能；对于保障性住房，香港兴建了大量的公营房屋，包括公营租住房屋与资助出售房屋两种。截至2018年底，香港共有永久性屋宇280.4万间，其中公营租住房屋单位81.3万个，资助出售单位40.9万间，私人房屋158.3万间，公共住房单位合计122.2万个，占香港永久性房屋比重的43.57%。 图表 7各类住房数量占比 图表 8 按住房类型划分的家庭户数占比 资料来源：Wind，万和证券研究所 资料来源：Wind，万和证券研究所 （四） 公共住房多由房委会提供，租住为主，出售为辅 公共房屋供应的主要机构为香港房屋委员会（简称“房委会”）和香港房02468新落成资助出售单位:40至69.9平方米新落成资助出售单位:少于40平方米新落成公营租住单位:40至69.9平方米新落成公营租住单位:少于40平方米0.01.02.03.04.02001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017少于40平方米 40至69.9平方米70至99.9平方米 100至159.9平方米160平方米或以上私人房屋56%资助出售单位15%公营租住房屋29%私人房屋54%资助出售单位15%公营租住房屋31%宏观研究报告 屋协会（简称“房协会”），其中，房委会是主要管理机构，房屋协会作为非牟利的社会力量对其予补充和协助。房委会是成立于 1973 年的独立法定机构，负责制定、推行香港的公营房屋计划，包括各类租赁型公共房屋的规划、兴建、管理、维修等工作和推展居者有其屋计划。同时，房委会也拥有和经营一些分层工厂大厦及公屋的附属商业设施和其他非住宅设施。 香港公共住房以廉价租赁房即公屋为主，供居民购买的资助出售单位在保障房体系中所占的份额较小，截至 2019 年末，房委会和房协会提供的公屋数量分别为 79.69 万和 3.32 万间，提供的资助出售单位数量分别为 40.26万和1.62万间。 图表 9 公屋为主、居屋为辅（个、点（右轴） 资料来源：Wind，万和证券研究所 二、香港公共住房政策及施政效果回顾 结合历年的特首施政报告，香港住房与运输局、房屋委员会和房屋署的年度报告及其他政策文件，我们将香港开始兴建公屋之后的公共住房政策划分为四个阶段。 （一） 1973-1987：开启十年建屋计划，住房条件显著改善 1972年底，香港政府宣布实施“十年建屋计划”，计划在1973-1982年的十年间建设 40 万个公共住房单位，为 180 万香港居民提供配套设备齐全、具备优良居住环境的住所。建屋计划将低收入市民纳入公营房屋政策体系，并开始注重建造质量标准，让每个家庭拥有自己的独立式住房单位（水、电、010,00020,00030,00040,00050,00060,00070,00080,00019931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015201620172018新落成公营租住单位 新落成资助出售单位宏观研究报告 厕、厨齐备），每个人居住面积不少于 3.25 平方米。但该计划直到 1983 年末只完成了55%，即建设了22万个单位，即便如此也是得益于70年代末引入“居者有其屋”和“私人机构参建”两项计划的大力协助。 尽管“建屋计划”推迟了五年才基本完成，但整体来看，公营房屋建设成绩斐然。1980 年 4 月至 1987 年 3 月，房委会共建设公营房屋单位 27.37 万个，包括公屋19.74万个，居屋7.63万个。公营房屋居住人口大幅增长，公屋租住人口220万，居屋居住人口20万，公营房屋居住人口占比提高到45%。市民住房从唐楼或木楼，升级为高层住宅或大型屋邨，人均住房面积提高到7.5平方米，住房条件显著改善。 （二） 1987-2001：鼓励购房，自置率提高，公屋轮候时间缩短 1987 年 4 月，港府发表“长远房屋策略”说明书，制订了 1987-2001年香港房屋政策纲领。该策略认为随着居民收入水平持续提高，配套设施有限的老式公屋不能满足租户的住房需求，并且老旧公屋维修费用较高，租户自置居所需求强烈，若单靠居屋计划及私人参建居屋计划，不仅政府负担加重，于有限的土地资源也不利。长远房屋策略重点要求提高住房自有化率, 扩大公屋重建规模，充分利用私人机构的资源。该策略标志着香港住房政策从兴建公屋转向鼓励居民自置居所，公共房屋政策向私人市场倾斜。 图表 10 “长远房屋策略”说明书 住房任务 1987-2003年需新增96万个房屋单位： 1. 1985年尚未满足需求38 万 2. 新组成家庭需求35 万 3. 拆除私人楼宇造成的需求30万 原策略预计出现的问题 1. 公屋供过于求 2. 居屋/私人参见居屋计划求过于供 3. 私人资源未被充分利用 策略修订 1. 扩大公屋重建规模 2. 增加自置居所的机会 3. 推行自置居所贷款计划 资料来源：香港房屋委员会，万和证券研究所 1987-2001年平均每年供应公屋2.7万个单位，居屋1.3万个单位，基本符合建设目标，90 年代政府通过房委会和房协会推出一系列自置居所计划，香港住房自有率快速提高。1987-2001年，香港家庭住户自置率从37.90%提高到 52.20%，其中，公营房屋的自置居所住户占公营房屋家庭住户比重从宏观研究报告 10.10%提高到 35.80%，私人房屋的自置居所住户占私人房屋家庭住户比重从59.10%提高到67.00%。同时，公屋平均轮候时间大幅缩短，从1990年的9年缩短至2001年的3.7 年。 除了直接新建自置居所外，政府推行了不同的置业贷款计划以帮助中等收入家庭购买私人楼宇，但由于房价不断攀升，贷款计划也难以吸引中等收入阶层购买私人楼宇。香港回归前夕，香港房价跳跃式增长，为了平抑房价泡沫与改善居民住房条件，1997 年 10 月特区政府提出“八万五计划”，承诺由 2000 年起每年兴建不少于 8.5 个单位（5 万个公营房屋，3.5 万个私人住宅），并在 2005 年底前将轮候公屋的平均时间缩短至 3 年，但在 2002 年受金融危机影响而叫停。 图表 11 自置居所计划及贷款计划一览表 计划名称 时间 销售对象 优惠内容 供应情况 夹心阶层住屋计划 1993-2000 不符合公屋或居屋申请条件的夹心阶层 1.主体计划包括兴建楼宇，（市场定位、面积优于居屋）按市场价格60-70%出售；2.贷款计划提供资助贷款，帮助合资格的家庭购置私人楼宇单位 到1999年落成8900个单位，获批5700宗贷款 租者置其屋计划 1997-2005 公屋租户 让公屋家庭以合理及可负担的价格购买现居公屋单位 ，约为市场价格 55%-70% 超过15万公屋租户购买所居住公屋 可租可买计划 1999-2002 受重建和清拆计划影响的居民，以及合资格的公务员 于一年内到期获配公屋的 准租户，有权选择购买公屋 单位或在六年内支取按揭还 款补助金，总额最高达162,000元 首次置业贷款计划 1998-2002 过去十年未曾在香港拥有住宅物业的家庭及单身人士。月入上限：家庭5万，单身人士2万。资产限额：家庭100万，单身人士3 5万 可获最高达60万元的低息贷款。家庭月入低于25000元的付利息2 %，月入介乎25,001元至50,000元的付利息3.5%；单身人士付利息 2%。 截至计划完结， 共约三万三千多个家庭及单身人士受惠。 自置居所贷款计划 1998-2002 绿表申请人、满足资产限制的白表申请人 家庭可获最高 80万元免息贷款或领取248个月最高5100元的还款补助金；单身人士限额为家庭的一半 名额数量每年按房委会财政状况调节 重建置业计划 1998-2002 受重建及平房区清拆计划影响的居民 受影响居民可以在6年内，按月获发总额最高达162,000元的按揭还款补助金，以购买转作居屋大厦的单位或居屋计划单位 截至2001年，共有3,350个家庭利用此计划的按揭还款补助金自置居所 资料来源：香港房屋委员会，万和证券研究所 （三） 2002-2013：以市场为主导，公营房屋供给减少，房价屡创新高 1997 年亚洲金融风暴使香港房地产市场陷入萧条，2002 年整体楼价较1997 年峰值下跌了 60%，私人房屋供过于求，特区政府扩大住房供给的做宏观研究报告 法加速楼市下跌引起社会不满。2002年11月，政府发表房屋政策声明，提出“政府要为有需要家庭提供租住公屋，应停止兴建和停止出售实物形式的资助公营房屋，以及大幅减少在整体房地产市场所占的比例”。住房政策的核心由提升住房所有权比重转向为有住房需要的群体提供租赁住房，政府对住房市场的干预降到最低。 图表 12 房屋政策声明核心内容 1. 取消拍卖土地，暂停勾地一年 2. 暂停两铁（地铁及九铁）房屋项目投标一年 3. 未来公屋兴建由需求主导，平均轮候时间不逾三年 4. 即时结束居屋计划 5. 为低收入家庭及公屋居民提供置业贷款计划 6. 即时结束混合发展、私人参建居屋及房协资助自置居所计划 7. 终止出售公屋（租者置其屋）计划 8. 检讨业主与租客(综合)条例，放宽业主收楼权 9. 取消内部认购限制，取消限购一个单位及两个车位限制4 资料来源：香港房屋委员会，万和证券研究所 居屋停建停售，土地供应锐减。2003年，房委会停建及停售“居屋计划”、 “私人参建计划”和 “租者置其屋计划”等资助出售单位，直到 2006 年开始出售卖剩和回购的单位。2003年土地拍卖全面暂停，2004-2010年采用勾地方式出让土地，年均供应住宅用地 6.14 万平米，加上私人房屋市场在21世纪初持续低迷，土地的需求大减。 公屋建设数量缩减，轮候时间维持在 3 年以下。 2002-2011 年年均建设1.5 万个公屋单位，其中 2006 年和 2007 年新建仅 4000 余个单位，较 2001年 4.9 万个公屋单位的建设数量大幅减少。按照香港房屋署的统计数字，2002 年 10 月公屋申请者轮候名单数共 9.2 万户，平均轮候时间 2.3 年，到2011年底约有16.5万名轮候申请者，平均轮候时间仍然维持在2.3年，2013年底提高至2.7年，但仍在3年目标值之下。 私楼价格超出市民负担能力。一方面，市场化的住房政策导致香港住房长期处于供不应求的态势，由于土地供应不足，私人房屋供应减少，在楼价开始复苏的时候进一步推高资产价格。另一方面，受美联储量化宽松政策的影响，大量热钱涌入到香港房地产市场，房价屡创新高，此外，私人机构推出的楼盘多针对高购买力消费者，中低价和中小型物业供应量大大减少，远超出普通市民的担负能力。为给过热的房地产市场降温，香港政府从 2010 年陆续启动了“置安心”计划、恢复居者有其屋计划，致力于缓解市民购房的