地方政府财政与城投平台专题一：省以下财权划分解析及地方财政实力评估.pdf

请务必阅读正文后的声明及说明 Table_Info1 债券 研究报告 Table_Title 省以下财权划分解析 及 地方 财政 实力评估 - 地方政府财政与城投平台专题一 报 告摘要： Table_Summary 通过构建评估省、市、区、县财政实力的指标体系，客观评估和横向对 比各省、市区、县的财政实力，在债券市场并非新鲜事。但是通过对比 全国各省省内地方政府财政政策和财政数据结构，我们发现各省内财政 收入的分配方式大相径庭，导致不同省份地级市、区县之间的一般公共 预算收入等财政数据一般不可直接进行比较。本文聚焦广东省、江苏省 的省内财政制度差异，对一般公共预算收入等财政数据、指标进行调整， 并基于经调整的地方财政数据构建适用于全国各地方、各层级的地方财 政打分体系，将全国 各层级地区 纳入同一评分标准，从而为更加客观准 确评估地方政府 财政实力提供参考。 在探究 财力在各级政府间 的 分配问题 时 ， 我们根据 省本级财政收入在全 省级财政收入中 的 占比 情况，将 各省财政模式区分为以广东省为代表的 财权集权制模式和以江苏省为代表的财权分权制模式。 同时， 我们注意 到 一些 市场此前忽略的细节 ： 以江苏省为代表的部分省份地级市公布的 一般公共预算收入中的税收收入包含该地级市征收的所有税收收入，其 后续将通过上解上级形式将归属于省级政府的税收收入进行上解 ，导致 江苏省 等省份 地级市实际掌握的财力低于其公布的一般公共预算收入 。 因此 我们 将“一般公共预算收入”及其相关指标纳入地方财 政打分体系 时， 对 江苏省等省份地级市采用扣除归属于省级政府税收收入的“经调 整的全辖一般公共预算收入”， 而 对 省级地区及 其他 省份地级市采取“全 辖一般公共预算收入” ， 这样各地区、各层级 相关 财政数据可横向比较 。 本文 构建的 地方财政打分体系由主体评分指标和档位调整指标两部分构 成，先通过主体评分指标 （ GDP、人均 GDP、 GDP 增速、（经调整的） 一般公共预算收入、（经调整的）财政自给率、营商环境 、行政层级 ） 将 相关地区根据需要分为若干档，其后根据档位调整指标 （ （经调整的） 税 收收入占比、转移性收入依赖度、显性负债情况、隐性负债情况 ） 对部 分地区档位进行调整 。 通过比对各层级地区分类结果我们发现，深圳市、广州市、苏州市、无 锡市等地级市（含省会、单列市）的整体财政情况与财政强省水平相若， 而青海省、西藏自治区、甘肃省、宁夏自治区、吉林省、黑龙江省等省 份的整体财政水平甚至弱于很多地级市（含省会、单列市）。 后续 可 将本 地方财政打分体系 进一步 应用于 全国各 层级地区 ， 从而得到囊括 各层级 地区的 档位 分类结果 ， 体现 全国各 省 、 市 、县 之间 财政 的相对关系 。 之后 风险提示： 各省 省以下财政管理体制 变化风险 Table_Date 发布时间： 2021-03-30 Table_Invest 中债中短期票据到期收益率（ 3/30） Table_Report 相关报告 银行永续债的条款和定价分析 -20210330 可转债研究生命周期篇 -20210328 货币政策委员会例会：不要再纠结于“转弯” -20210326 可转债研究概念篇 -20210325 2 季度的流动性测算 -20210325 Table_Author 证券分析师： 陈康 执业证书编号： S0550520110001 18621112086 研究助理 ： 薛进 执业证书编号： S0550120120030 13916677156 请务必阅读正文后的声明及说明 2 / 52 Table_PageTop 债券研究 报告 目 录 1. 综述 . 5 2. 我国现行财政制度框架 . 5 2.1. 政府预算四本账 . 5 2.1.1. 一般公共预算 . 5 2.1.2. 政府性基金预算 . 7 2.1.3. 国有资本经营预算 . 8 2.1.4. 社会保险基金预算 . 9 2.1.5. 地方综合财力 . 10 2.2. 预算层级 . 11 3. 各省省以下财权划分解析 . 11 3.1. 各省省以下财政管理体制大相径庭 . 11 3.2. 各省省以下财权划分情况 . 12 3.2.1. 各省财政集权、分权分化明显 . 12 3.2.2. 集权制 广东省 . 15 3.2.3. 分权制 江苏省 . 16 3.2.4. 江苏省地级市一般公共预算收入的可比性调整 . 19 4. 地方财政打分体系框架 . 22 4.1. 地方财政打分体系主体评分指标 . 22 4.2. 地方财政数据打分体系档位调整指标及规则 . 26 5. 地方财政打分体系的应用 . 28 5.1. 省级财政打分体系 . 28 5.1.1. 省级财政打分体系主体评分指标 . 28 5.1.2. 省级财政数据打分体系档位调整指标及规则 . 31 5.2. 地级市级财政打分体系 以广东省 、 江苏省为例 . 34 5.2.1. 地级市财政打分体系主体评分指标 . 34 5.2.2. 地级市财政数据打分体系档位调整指标及规则 . 37 5.2.3. 不采用经调整的地级市财政数据打分结果 . 39 5.3. 不同层级地区的统一分类结果 . 40 6. 附录 . 41 6.1. 各省省级财政数据打分指标详细情况 . 42 6.2. 广东省、江苏省各地级市财政数据打分指标详细情况 . 46 图表目录 图 1： 2019 年各省省本级综合财力 /全省级综合财力（ % ） . 13 图 2： 2019 年各省省本级综合财力占比（纵轴， % ） -GDP（横轴，亿元） . 13 请务必阅读正文后的声明及说明 3 / 52 Table_PageTop 债券研究 报告 图 3： 2019 年各省省本级一般公共预算收入 /全省级一般公共预算收入、省本级税收收入 /全省级税收收入、 省本级非税收入 /全省级非税收入（ % ） . 14 图 4： 2019 年各省省本级政府性基金收入 /全省级政府性基金收入（ % ） . 14 图 5： 2019 年各省省本级国有资本经营收入 /全省级国有资本经营收入（ % ） . 15 图 6： 2019 年广东省、江苏省各地级市一般公共预算收入 /GDP（ % ） . 21 图 7： 2019 年广东省、江苏省各地级市经调整的一般公共预算收入 /GDP（ % ） . 22 图 8： 省级财政数据打分体系主体评分指标打分 . 31 图 9：省级财政数据打分体系档位调整指标打分 . 33 图 10：地级市财政数据打分体系主体评分指标打分 . 37 图 11：地级市级财政数据打分体系档位调整指标打分 . 39 图 12： 2019 年全国各省份 GDP（亿元） . 42 图 13：全国各省份人均 GDP（元） . 42 图 14： 2017-2019 年全国各省份 GDP 平均增速（ % ） . 43 图 15： 2019 年全省级一般公共预算收入（亿元） . 43 图 16： 2019 年全省级财政自给率（ % ） . 44 图 17： 2019 年全省级一般公共预算收入中税收收入占比（ % ） . 44 图 18： 2019 年全省级一般公共预算转移性支付 /一般公共预算收入（ % ） . 45 图 19： 2019 年全省级地方政府债务余 额 /（一般公共预算收入 +政府性基金地方收入）（ % ） . 45 图 20： 2019 年城投公司有息债务 /全省级一般公共预算收入（ % ） . 46 图 21： 2019 年广东省、江苏省各地级市 GDP（亿元） . 46 图 22： 2019 年广东省、江苏省各地级市人均 GDP（元） . 47 图 23： 2017-2019 年广东省、江苏省各地级市 GDP 平均增速（ % ） . 47 图 24： 2019 年广东省、江苏省各地级市（经调整的）全市级一般公共预算收入（亿元） . 48 图 25： 2019 年广东省、江苏省各地级市（经调整的）全市级财政自给率（ % ） . 48 图 26： 2019 年广东省、江苏省各地级市一般公共预算收入中税收收入占比（ % ） . 49 图 27： 2019 年广东省、江苏省各地级市全市级地方政府债务余额 /（经调整的）全市级一般公共预算收入 + 全市级政府性基金地方收入）（ % ） . 49 图 28： 2019 年广东省、江苏省各地级市城投公司有息债务 /（经调整的）全市级一般公共预算收入（ % ） . 50 表 1：一般公共预算收入与支出的构成 . 5 表 2：政府性基金收入与支出的构成 . 7 表 3：国有资本经营预算收入与支 出的构成 . 9 表 4：社会保险基金预算收入与支出的构成 . 9 表 5： 广东省省内税收收入划分 . 16 表 6： 江苏省省内税收收入划分 . 17 表 7： 江苏省市县上解项目及规则 . 18 表 8： 2019 年广东省、江苏 省全省级一般公共预算收入、全省级税收收入、下级上解收入 . 19 表 9： 2019 年江苏省经调整的一般公共预算收入估计值 . 19 表 10： 2019 年广东省、江苏省各地级市一般公共预算收入、经调整的一般公共预算收入比较 . 20 表 11： GDP 评分标准（十分制） . 22 表 12：人均 GDP 评分标准（十分制） . 23 表 13： 2017 年至 2019 年 GDP 平均增速评分标准（十分制） . 24 表 14： （经调整的）全辖一般公共预算收入评分标准（十分制） . 24 表 15： （经调整的）全辖财政自给率评分标准（十分制） . 25 请务必阅读正文后的声明及说明 4 / 52 Table_PageTop 债券研究 报告 表 16： 营商环境评分标准（十分制） . 25 表 17： 地区行政层级评分标准（十分制） . 26 表 18： 税收收入占比评分标准（十分制） . 26 表 19： 一般公共预算转移性收入依赖度评分标准（十分制） . 27 表 20： 显性负债水平评分标准（十分制） . 27 表 21： 隐性负债水平评分标准（十分制） . 28 表 22： GDP 评分标准（十分制）及各省份得分情况 . 28 表 23：人均 GDP 评分标准（十分制）及各省份得分情况 . 29 表 24： 2017 年至 2019 年 GDP 平均增速评分标准（十分制）及各省份得分情况 . 29 表 25： 全省级一般公共预算收入评分标准（十分制）及各省份得分情况 . 29 表 26： 全省级财政自给率评分标准（十分制）及各省份得分情况 . 30 表 27： 营商环境评分标准（十分制）及各省份得分情况 . 30 表 28： 地区行政层级评分标准（十分制） . 30 表 29： 税收收入占比评分标准（十分制）及各省份得分情况 . 31 表 30： 一般公共预算转移性收入依赖度评分标准（十分制）及各省份得分情况 . 32 表 31： 显性负债水平评分标准（十分制）及各省份得分情况 . 32 表 32： 隐性负债水平评分标准（十分制）及各省份得分情况 . 33 表 33： GDP 评分标准（十分制）及各地级市得分情况 . 34 表 34：人均 GDP 评分标准（十 分制）及各地级市得分情况 . 34 表 35： 2017 年至 2019 年 GDP 平均增速评分标准（十分制）及各地级市得分情况 . 35 表 36： （经调整的）全市级一般公共预算收入评分标准（十分制）及各地级市得分情况 . 35 表 37： （经调整的）全市级财政自给率评分标准（十分制）及各地级市得分情况 . 36 表 38： 营商环境评分标准（十分制）及各省份得分情况 . 36 表 39： 地区行政层级评分标准（十分制） . 36 表 40： 税收收入占比评分标准（十分制）及各地级市得分情况 . 37 表 41： 显性负债水平评分标准（十分制）及各地级市得分情况 . 38 表 42： 隐性负债水平评分标准（十分制）及各地级市得分情况 . 38 请务必阅读正文后的声明及说明 5 / 52 Table_PageTop 债券研究 报告 1. 综述 通过构建评估省、市、区、县财政实力的指标体系，客观评估和横向对比各省、市 区、县的财政实力，在债券市场并非新鲜事。但是通过对比全国各省省内地方政府 财政政策和财政数据结构，我们发现 各省 内财政收入的分配方式 大相径庭，导致不 同省份地级市、区县之间的一般公共预算收入等财政数据一般不可直接进行比较 。 本文聚焦广东省、江苏省的省内财政制度差异，对一般公共预算收入等财政数据、 指标进行调整，并基于经调整的地方财政数据构建适用于全国各地方、各层级的地 方财政打分体系，将全国各省、各地级市（含省会、单列市）、各区县（含县 级市） 纳入同一评分标准，从而为更加客观准确评估地方政府财政实力提供参考。 本文结构如下：第 二 章介绍政府预算构成，第 三 章对各省省以下财权划分情况进行 解析，第 四 章构建地方财政打分体系框架，第 五 章基于地方财政打分体系对各省和 广东省及江苏省地级市进行打分并归类，以期帮助投资者全面分析地方财政实力。 2. 我国现行财政制度框架 预算法是我国财政领域的基本法律制度，构建了我国财政制度的框架，其于 1994 年颁布，并经 2014 年、 2018 年两次修正。由于 财政政策对调控宏观经济波动、促 进经济健康增长 、改善收入分配等 起着重要作用， 因此基于预算法正确解读中 央和地方的预算、决算数据，有助于深入理解我国各级政府财政情况以及宏观经济 运行机制。 2.1. 政府预算四本账 根据预算法，地方政府的预算体系包含一般公共预算、政府性基金预算、国有资 本经营预算和社会保险基金预算四本账。 2.1.1. 一般公共预算 一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济 社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。一般公共预 算总收入与一般公共预算总支出相等。 一般公共预算收入与支出的构成如下表： 表 1：一般公共预算收入与支出的构成 收入 支出 一、 一般公共预算收入 一、一般公共预算地方支出 1.税收收入 一般公共服务支出 增值税地方部分 国防支出 企业所得税 公共安全支出 请务必阅读正文后的声明及说明 6 / 52 Table_PageTop 债券研究 报告 个人所得税 教育支出 资源税 科学技术支出 城市维护建设税 文化旅游体育与传媒支出 房产税 社会保障和就业支出 印花税 卫生健康支出 城镇土地使用税 节能环保支出 土地增值税 城乡社区支出 车船税 农林水支出 耕地占用税 交通运输支出 契税 资源勘探信息等支出 环境保护税 商业服务业等支出 其他各项税收 金融支出 2.非税收入 援助其他地区支出 专项收入 自然资源海洋气象等支出 行政事业性收费收入 住房保障支出 罚没收入 粮油物资储备支出 国有资源 (资产）有偿使用收入 灾害防治及应急管理支出 政府住房基金收入 预备费 捐赠收入 其他支出 其他非税收入 债务付息支出 二、地方政府一般债务收入（有发债权限地区） 债务发行费用支出 三、转移性收入 二、地方政府一般债务还本支出 返还性收入 三、转移性支出 一般性转移支付收入 上解支出 专项转移支付收入 调出资金 债务转贷收入（无发债权限地区） 安排预算稳定调节基金 调入资金 增设预算周转金 下级上解收入 年终结转 动用预算稳定调节基金 上年结转收入 一般公共预算总收入 一般公共预算总支出 数据来源：各 地方 决算表，东北证券 1、地方各级一般公共预算总收入 包括 一般公共预算收入 （即地方本级收入）、地方 政府一般债务收入（有发债权限地区）和转移性收入，其中： 一般公共预算收入 （即地方本级收入）包括税收收入和非税收入，且以税收收入 为主，一般来说经济发展水平较高的地区税收收入在 一般公共预算收入 中占比越高。 其中税收收入主要包括增值税（地方部分）、企业所得税（地方部分）、个人所得税 （地方部分）、资源税、城市维护建设税等；非税收入主要包括专项收入、行政事业 性收费收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入等。 一般公共预算收入 反 应了地方自身的财力水平和经济实力； 请务必阅读正文后的声明及说明 7 / 52 Table_PageTop 债券研究 报告 地方政府一般债务收入即地方政府发行一般债券融资收入。由于我国仅省级地区 及计划单列市有发债权限，所以该项一般只反映在各省或单列市的财政预算平衡表 中，其余层级政府无法直接举借债务，需要省级政府发行债券后将相关资金转贷， 并将其纳入转移性收入中的“ 债务转贷收入”科目； 转移性收入包括返还性收入、一般性转移支付收入、专项转移支付收入、债务转 贷收入（无发债权限地区）、调入资金、下级上解收入、动用预算稳定调节基金、上 年结转收入等，反应了地方获取省级政府及外部支持能力。 2、地方各级一般公共预算总支出 包括一般公共预算地方支出（即地方本级支出）、 地方政府一般债务还本支出和转移性支出，其中： 一般公共预算地方支出主要包括一般公共服务支出、国防支出、公共安全支出、 教育支出、债务付息支出等，保障地方社会正常运转； 转移性支出包括上解上级支出、调出资金、 安排预算稳定调节基金、增设预算周 转金、年终结转等。 2.1.2. 政府性基金预算 政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收 取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基 金总收入与政府性基金总支出相等。 政府性基金预算收入与支出的构成如下表： 表 2：政府性基金收入与支出的构成 收入 支出 一、政府性基金收入 一、政府性基金支出 港口建设费收入 核电站乏燃料处理处置基金支出 国家电影事业发展专项资金收入 国家电影事业发展专项资金安排支出 国有土地使用权出让收入 旅游发展基金支出 国有土地收益基金收入 大中型水库移民后期扶持基金支出 农业土地开发资金收入 小型水库移民扶助基金安排的支出 彩票公益金收入 国有土地使用权出让收入及对应专项债务收入安排的支出 城市基础设施配套费收入 国有土地收益基金及对应专项债务收入安排的支出 小型水库移民扶助基金收入 农业土地开发资金安排的支出 车辆通行费 城市基础设施配套费安排的支出 污水处理费收入 污水处理费安排的支出 彩票发行机构和彩票销售机构的业务费用 土地储备专项债券收入安排的支出 其他政府性基金收入 棚户区改造专项债券收入安排的支出 其他政府性基金专项债务对应项目专项收入 国家重大水利工程建设基金安排的支出 二、地方政府专项债务收入（有发债权限地区） 车辆通行费安排的支出 三、转移性收入 港口建设费安排的支出 请务必阅读正文后的声明及说明 8 / 52 Table_PageTop 债券研究 报告 上级补助收入 民航发展基金支出 下级上解收入 政府收费公路专项债券收入安排的支出 上年结转 其他政府性基金及对应专项债务收入安排的支出 债务转贷收入（无发债权限地区） 彩票发行销售机构业务费安排的支出 调入资金 彩票公益金安排的支出 地方政府专项债务付息支出 地方政府专项债务发行费用支出 二、地方政府专项债务还本支出 三、转移性支出 调出资金 待偿债置换专项债券结余 年终结转 政府性基金总收入 政府性基金总支出 数据来源：各 地方 决算表，东北证券 1、地方各级政府性基金总收入 包括政府性基金收入（即地方本级收入）、地方政府 专项债务收入（有发债权限地区）和转移性收入，其中： 政府性基金收入（即地方本级收入）包括国有土地使用权出让收入 、港口建设费 收入、国家电影事业发展专项资金收入、彩票公益金收入等，其中国有土地使用权 出让收入占比最高，因此政府性基金收入明显受到房地产市场相关政策影响； 地方政府专项债务收入即地方政府发行专项债券融资收入。与一般债务收入相同， 该项一般只反映在各省或单列市的财政预算平衡表中，其余层级政府需要省级政府 发行债券后将相关资金转贷，并将其纳入转移性收入中的“债务转贷收入”科目； 转移性收入包括政府性基金补助收入、调入资金、上年结转收入、债务转贷收入 （无发债权限地区）等。 2、地方各级政府性基金总支出 包括政府性基金支出（即地方本级支出）、地方政府 专项债务还本支出和转移性支出，其中： 政府性基金支出（即地方本级支出）包括国有土地使用权出让收入及对应专项债 务收入安排的支出、国有土地收益基金及对应专项债务收入安排的支出、地方政府 专项债务付息支出等； 转移性支出包括调出资金、待偿债置换专项债券结余、年终结转等。 2.1.3. 国有资本经营预算 国有资本经营预算是对国有资本收益做出支出安排的收支预算。国有资本经营 预算 应当按照收支平衡的原则编制，国有资本经营预算总收入与国有资本经营预算总支 出相等，并安排资金调入一般公共预算。 请务必阅读正文后的声明及说明 9 / 52 Table_PageTop 债券研究 报告 国有资本经营 预算收入与支出的构成如下表： 表 3：国有资本经营预算收入与支出的构成 收入 支出 一、国有资本经营预算收入 一、国有资本经营预算支出 利润收入 解决历史遗留问题及改革成本支出 股利、股息收入 国有企业资本金注入 产权转让收入 国有企业政策性补贴 清算收入 金融国有资本经营预算支出 其他国有资本经营预算收入 其他国有资本经营预算支出 二、转移性收入 二、转移性支出 上年结转 调出资金 债务转贷收入（无发债权限地区） 年终结转 调入资金 国有资本经营预算总收入 国有资本经营预算总支出 数据来源：各 地方 决算表，东北证券 1、国有资本经营预算总收入 包括国有资本经营预算收入和转移性收入，其中： 国有资本经营预算收入包括各行业国企的利润收入、股利股息收入、产权转让收 入及清算收入等； 转移性收入包括上年结转收入等。 2、国有资本经营预算总支出 包括国有资本经营预算支出和转移性支出，其中： 国有资本经营预算支出包括解决历史遗留问题及改革成本支出、国有企业资本金 注入、国有企业政策性补贴、金融国有资本经营预算支出、其他国有资本经营预算 支出等； 转移性支出包括调出资金、年终结转等。 2.1.4. 社会保险基金预算 社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金， 专项用于社会保险的收支预算。社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项 目分别编制，做到收支平衡。 社会保险基金 预算收入与支出的构成如下表： 表 4：社会保险基金预算收入与支出的构成 收入 支出 一、社会保险基金预算收入 一、社会保险基金预算支出 企业职工基本养老保险基金收入 企业职工基本养老保险基金支出 请务必阅读正文后的声明及说明 10 / 52 Table_PageTop 债券研究 报告 城乡居民基本养老保险基金收入 城乡居民基本养老保险基金支出 机关事业单位基本养老保险基金收入 机关事业单位基本养老保险基金支出 职工基本医疗保险基金收入 职工基本医疗保险（含生育保险）基金支出 居民基本医疗保险基金收入 城乡居民基本医疗保险基金支出 工伤保险基金收入 工伤保险基金支出 失业保险基金收入 失业保险基金支出 生育保险基金收入 其他社会保险基金支出 其他社会保险基金收入 二、转移性支出 二、转移性收入 年末滚存结余 上年滚存结余 社会保险基金上解上级支出 社会保险基金上级补助收入 社会保险基金转移支出 社会保险基金转移收入 社会保险基金预算总收入 社会保险基金预算总支出 数据来源：各 地方 决算表，东北证券 1、社保基金预算总收入 包括社保基金预算收入和转移性收入，其中： 社保基金预算收入包括企业职工基本养老保险基金收入、城乡居民基本养老保险 基金收入、机关事业单位基本养老保险基金收入、职工基本医疗保险基金收入、居 民基本医疗保险基金收入、工伤保险基金收入、失业保险基金收入、生育保险基金 收入、其他社会保险基金收入等； 转移性收入包括上年滚存结余、社会保险基金上级补助收入、社会保险基金转移 收入等。 2、社保基金预算总支出 包括社保基金预算支出和转移性支出，其中： 社保基金预算支出相关项目对应社保基金预算收入相关项目，专款专用； 转移性支出包括年末滚存结余、社会保险基金上解上级支出、社会保险基金转移 支出等。 2.1.5. 地方综合财力 根据一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，我 们可以计算地方综合财力。考虑到社保基金预算属于专款专用，所以通常地方综合 财力由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算三部分构成。 地方综合财力 可 区分为宽口径和窄口径，两种口径间的主要区别在于地方政府债务 融资性收入及转移性收入，所以窄口径的地方综合财力更能表征地方财力的自主性： 宽口径地方综合财力 =一般公共预算总收入 +政府性基 金预算总收入 +国有资本经 营预算总收入； 请务必阅读正文后的声明及说明 11 / 52 Table_PageTop 债券研究 报告 窄口径地方综合财力 =一般公共预算收入 +政府性基金预算收入 +国有资本经营预 算收入。 2.2. 预算层级 预算层级方面，全国预算由中央预算和地方预算组成，而地方预算又由各省、自治 区、直辖市总预算组成，同时地方各级公布预算、决算时通常又有两个口径，即“全 辖”口径（如全省（市、县）级）及“本级”（如省（市、县）本级）口径，这两个 口径统计的数据差距极大，涉及到省以下的财权划分，各省之间呈现不同的特征， 本节先行讲述这两个口径之间的关系，并于本文第 三 章详细解读各省财权划分情况。 地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成，在“全辖”口径下，一般 公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算体现的是全省 （市、县等）的全辖整体情况，财政报表类似于企业的合并报表，对上下级政府间 相关转移性收入、支出科目数进行了抵消；在“本级”口径下，相关数据仅为省（市、 县等）本级财政收支数据，不包含下属市（县、镇等）的财政数据，四本账的报表 类似于企业的母公司报表，财政报表中体现上下级往来项。 具体来看：“本级”政府报表中，收入端包含“下级上解收入”（体制上解收入、专 项上解收入），对应 下级政府报表中支出端的“上解上级支出”（体制上解支出、专 项上解支出）；支出端包含“补助下级支出”（返还性支出、一般性转移支付支出、 专项转移支付支出），对应下级政府报表中收入端的“上级补助收入”（返还性收入、 一般性转移支付收入、专项转移支付收入），而“全辖”政府报表中，不包含“下级 上解收入”及“补助下级支出”。 考虑到“全辖”口径及“本级”口径的差异，全省（市、县）级口径数据更能反映 全辖可动用财力，而省（市、县）本级口径数据更能反映省（市、县）本级财政自 身可动用财力，所以在做不同层级维度的财政比较分析时须选 取适宜的口径。 3. 各省 省以下财权划分 解析 由于本文目标 构建适用于全国各地方、 各 层级的地方财政打分体系 ， 因此 我们 将 评 价体系向地市级乃至县级进行 覆盖 时，就涉及到财力在各级政府之间分配的问题， 这其中有 一些 市场此前忽略的细节，本章对此进行详细的讨论。 如 前文 所述， 省级地方政府 公布预算、决算时通常有全省级口径及省本级口径，这 两个口径 主要 涉及到省以下的财权划分，各省之间呈现不同的特征 ，有些省呈现省 本级政府财政集权的特征，即省本级财力在全省财力中占比较高，有些省呈现省 本 级政府财政分权的特征，即省本级财力在全省财力中占比较低，本章将主要对各省 财力分配情况进行归类，有助于我们进一步客观分析地级市的财政情况。 3.1. 各省省 以下财政管理体制 大相径庭 各省省以下财政管理体制 的不同主要集中于省级与下属层级税收划分制度的不同。 请务必阅读正文后的声明及说明 12 / 52 Table_PageTop 债券研究 报告 1994 年分税制改革以来，决策层先后提出了“财权与事权相适应”、“财力与事权匹 配”和“ 事 权与支出责任相适应”三种完善思路，将税种划分为中央税、地方税和 中央地方共享税，理顺了中央与省级政府的财政关系，但是一直以来未对省以下财 政关系作出统一安排 ，因此省级政府拥有较大 的自主权来设计符合自身实际情况的 财政体制。 各省省以下的财政体制大相径庭，各省根据自身情况基于“分税制”思路 和 “包干 制”思路进行制度设计，即使基于同一思路，不同省份的具体方案也存在较大差异 ， 各省一般采取比例分成和其他特殊分配方式相结合的设计，主要有如下三种形式： 一是 省 级 与 下级政府 之间按行业、企业隶属关系等划分税收 ，部分重要行业或重点 企业的税收收入作为省级固定收入； 二是在基于分税制“总额分成”的基础上，结合包干制的“递增上解”、“定额上解”、 “增收分成”等方式将税收收入在上下级政府间进行划分； 三是部分省份对省内经济条件不同的地区制定差异化分成政策。 由于各省采用不同的省以下财政体制，所以各省内省级政府财力和下级政府财力之 间的划分情况各有不同， 依照省级政府的财权集中程度来看，可将各省财权划分 模 式 区分为财权向省级政府集中的集权制模式和财权向下级政府集中的分权制模式 。 3.2. 各省省以下 财权划分情况 本节先主要就各省省级财政集中情况进行观察，判别各省财权集中属性，其后分别 以集权制代表广东省和分权制代表江苏省进行说明 ，并对 江苏省地级市 一般公共预 算收入 进行可比性调整 。 3.2.1. 各省财政集权、分权分化明显 本节主要比较各省省本级财力在全省级财力中的占比，以判别各省财政的集权、分 权属性。由于 窄口径的财力 数据 更能表征地方财力的自主性 ，故本文采取 窄口径 的 地方综合财力 、一般公共预算收入等财政数据作为判断依据。 从地方综合财力角度看 ， 各省间财政集权、分权分化明显，北京、重庆、上海、天 津四个直辖市财政集权程度最高， 省本级综合财力 /全省级综合财力 均超过 40%，可 能与直辖市地域较小、集权化管理更为适宜有关。我们发现除四个直辖市以外，其 余省份 省本级综合财力 在 全省级综合财力 中的占比与该省份 GDP水平呈显著负相关 关系，即省份经济 发展水平越高，该省份越倾向于分权制财政，反之，省份经济发 展水平越低，该省份越倾向于集权制财政。 请务必阅读正文后的声明及说明 13 / 52 Table_PageTop 债券研究 报告 图 1： 2019 年各省 省本级综合财力 /全省级综合财力（ % ） 数据来源： 各省决算 、预算执行 数据， 东北证券 注： 2019 年安徽未披露全省级政府性基金地方收入、国有资本经营预算收入，故本图未体现安徽 情况。 图 2： 2019 年各省 省本级综合财力 占比 （ 纵轴， % ） -GDP（横轴，亿元） 数据来源： 各省决算 、预算执行 数据， Wind， 东北证券 注：本图未体现北京、重庆、上海、天津、安徽情况。 各省 省本级综合财力占比与 GDP 水平 之间的 负相关关系 是符合逻辑的 ， 若某省经济 水平较弱，其需要集权制财政体制， 财力集中 于 省级政府有助于省级政府实施宏观 调控 ；同时我们也发现广东 GDP 突破十万亿元，居于全国首位，但其 省本级综合财 力占比 也较高，其原因可能与其省内经济发展不均衡的情况有关，若某省省内经济 水平不均衡，其也需要集权制财政体制， 有助于 提升 省级政府的再分配 协调 能力 。 从 一般公共预算收入 角度看 ， 各省间财政集权、分权分化整体情况与 地方综合财力 角度整体保持一致，且非税收入的省级政府集中情况高于税收收入的集权情况。 值 得注意的是， 江苏省等 部分省份地级市一般公共预算收入包含该地级市征收的所有 收入， 使得该些省份税收收入主要体现在地级市的一般公共预算收入中 。 请务必阅读正文后的声明及说明 14 / 52 Table_PageTop 债券研究 报告 图 3： 2019 年各省 省本级一般公共预算收入 /全省级一般公共预算收入 、 省本级 税收 收入 /全省级 税收 收入 、 省本级 非税 收入 /全省级 非税 收入 （ % ） 数据来源： 各省决算 、预算执行 数据， 东北证券 注： 2019 年安徽、陕西未披露全省级税收收入、非税收入，其中安徽用 2018 年相关数据替代，故 本图未体现陕西情况。 从 政府性基金 收入角度看 ， 省级政府集中情况明显低于 一般公共预算收入 的集权情 况，有 19 个省份省本级政府性基金收入占比低于 10%。 图 4： 2019 年各省 省本级 政府性基金 收入 /全省级 政府性基金 收入 （ % ） 数据来源： 各省决算 、预算执行 数据， 东北证券 注： 2019 年安徽未披露全省级政府基金收入，故本图未体现安徽情况。 从 国有资本经营 收入 角度看 ， 省级政府集中情况明显高于 一般公共预算收入 的集权 情况，有 10 个省份省本级国有资本收入占比高于 50%。 请务必阅读正文后的声明及说明 15 / 52 Table_PageTop 债券研究 报告 图 5： 2019 年各省 省本级 国有资本经营 收入 /全省级 国有资本经营 收入 （ % ） 数据来源： 各省决算 、预算执行 数据， 东北证券 注： 2019 年安徽未披露全省级国有资本经营收入，故本图未体现安徽情况。 3.2.2. 集权制 广东省 广东省是省级财政集权制的代表，其省本级一般公共预算收入在全省级一般公共预 算收入中占比达 26.01%，其中省本级税收收入在全省级税收收入中占比为 28.2%， 省级财政 集中度较高。 尽管广东省整体经济发展水平较高， 2019 年 GDP 突破十万亿元，位居全国各省之 首， 但 其也 面临 省内 区域发展不平衡、部分县域财力基础薄弱等问题，省级财政承 担 了较为繁重的 推进基本公共服务均等化、保障欠发达地区县以下政权基本财力、 完善生态地区发展补偿机制以及保障和改善民生 等 任务， 因此为 增强省级宏观调控 能力， 广东省加大省级政府的财力集中力度，具有明显的集权化倾向。 在税收收入划分方面，广东省将税收收入分为省级固定收入、市县固定收入和省级 与市县共享收入： 1、 省级固定收入 ：运输业、金融保险业等 部分重要行业 及 南方电网公司、中国电信 广东公司、中国移动通信集团广东有限公司、广东电网公司、广东中烟工业有限责 任公司和省粤电集团有限公司 等 重点企业的税收收入 ，保障了省级政府所必须的财 力； 2、 市县固定收入 ： 房产税，车船税，资源税（不含海洋石油资源税），印花税（不 含证券交易印花税），城镇土地使用税，耕地占用税，契税，城市维护建设税，烟叶 税 ，该些税种适合基层直接征管，保证市县政府基本收入； 3、 省级与市县共享收入 ：增值税（不含属于省级固定收入部分、电力增值税）、企 业所得税（不含属于中央固定收入和省级固定收入部分）、个人所得税（含利息所得 税） 该些税种 整体收入规模较大，且同经济发展直接相关，在保障省级政府收入的 请务必阅读正文后的声明及说明 16 / 52 Table_PageTop 债券研究 报告 同时，补充市县的收入并提高实现的积极性。 表 5： 广东省省内税收收入划分 收入属性 收入项目 中央分享 省级分享 市县分享 省级固定收 入 地方铁路（三茂铁路总公司、广梅汕铁路 总公司）和南方航空集团公司运输营业 税，金融保险业营业税（不含各银行总 行、各保险总公司集中缴纳的营业税）； 中央返还总分机构企业所得税；消费税、 增值税增量中央 1 0.3 系数返还部分 / 100% / 电力增值税（维持原体制执行范围不变） 75% 25% / 南方电网公司、中国电信广东公司、中国 移动通信集团广东有限公司、广东电网公 司、广东中烟工业有限责任公司和省粤电 集团有限公司企业所得税 60% 40% / 市县固定收 入 房产税，车船税，资源税（不含海洋石油 资源税），印花税（不含证券交易印花 税），城镇土地使用税，耕地占用税