2017年广州市公共交通财政补贴项目绩效评价报告.pdf

1 附件2 2017年广州市公共交通财政补贴项目 专项资金财政支出绩效评价简要报告 广州市光领有限责任会计师事务所 一、评价概况 （一）项目基本情况 受广州市财政局委托，我所对“2017年广州市公共交通财 政补贴项目”实施了第三方绩效评价，形成评价报告。项目由广 州市交通委员会（以下简称“市交委”）依据广东省人民政府 关于城市优先发展公共交通的实施意见（粤府2013120号 文）、广州市公交行业政策性财政补贴方案（穗发改2016 1091号）等政策文件组织实施。该项目以财政补贴额度为杠杆， 促使公交企业充分挖掘自身潜力，推动管理水平的提高，同时加 强对公交企业服务质量的监督。使公交低票价的公益性得到了保 障，公交行业实现平稳发展，满足群众出行需求。 （二）项目资金情况 2017年度共涉及财政资金43.85亿元。补贴对象为广州市 12家经营城市公共交通客运企业以及广州快速公交运营管理有 限公司。当年实际支出43.85亿元，预算支出执行率100%。共 补贴我市12家城区公交运营企业以及快速公交运营公司，共涉 及我市城区公交系统约900条线路，约11500辆运营用公交车， 2 承担日均客流约540万人次。 （三）项目绩效目标 2017年项目预期实现的绩效目标是：一是落实公交优先发 展战略，降低市民公交出行成本，引导市民选择公共交通出行； 二是落实公交公益性，缓解公交票价与成本倒挂的问题，促进我 市公交行业平稳可持续发展；三是引导企业发展绿色环保公交； 四是引导企业提高服务质量及运行效率，提高财政资金使用绩 效。补贴公交车企业覆盖率、补贴公交车线路覆盖率、公交车刷 卡票价补贴覆盖率均达到100%。 （四）评价结果 本次评价采取书面评价、现场评价及满意度调查等方法，公 共交通财政补贴资金的投入、过程、产出和效益等方面实施评价， 最终项目绩效评价等级为“良”。 二、项目绩效 补贴政策将各公交线路的运营成本、运营里程、发车间隔、 服务质量都纳入了补贴分配要素之中。持续监督各公交企业的运 营情况，力求不断提高运营效率以及服务质量。据满意度调查数 据，常规公交乘客以及公交从业人员都对公交补贴政策的效果表 示较为认可，近年乘客满意度都在80%以上。严格落实公交优先 政策，为广州市创建全国首批“公交都市”作出贡献。 （一）有效降低群众出行成本，引导群众公交出行。广州市 3 常规公交票价自1996年以来，未作大的调整，常规公交线路维 持在空调车2元、非空调车1元的水平。公交补贴政策让广大乘 客享受到了十分实惠的公交票价优惠，通过财政补贴的形式令常 规公交车的票价一直维持在2元的价格，通过羊城通六折优惠、 特殊群体半价或免票等方式进一步降低广大群众的出行成本。 2017年广州市城区公交平均人次运营成本约为3.3元，实际人次 平均票款1.29元，群众公交出行投入减少率约为60.91%，出行 成本下降明显。广州市2016-2017年公共交通机动化出行分担率 约为55.4%（市区范围），其中2017年度我市中心六区日均公 共交通机动化出行共计1568.72万人次，常规公交占机动化出行 约573.62万人次，比例占比约为36.57%。可见票价优惠政策有 效引导群众选择常规公交出行，令常规公交出行成为群众出行的 主要方式之一。 （二）维持我市公交行业健康发展。市交委通过日常管理及 清算审计，监督各受补贴企业持续降低运营成本，提高运营效率。 2017年12家公交企业城区公交运营成本约为71.40亿元，实际 运营公里数87964.35万公里，平均每公里运营成本约为8.11元。 低于北京（14.63元）、上海（12.83元）、深圳（9.39元）等我 国一线城市，单位运营成本相对较低，公交资源的运用效率较高。 通过补贴节能与新能源环保车型公交车辆运营成本，鼓励公交企 业积极更新清洁能源公交车。2017年度城区公交共有11599辆 公交车投入运营，其中约有9518辆清洁能源公交车占比82.06%， 4 节能效益显著。 （三）保障公交行业服务质量。为监督公交行业的服务质量， 财政补贴资金的3%按企业综合考评结果分配。市交委根据2017 年度公交企业综合考评工作方案对各公交企业进行综合考评工 作，其中9家公交企业获得优良评分（100分满分，85分及以上 为优良），优良率达75%。市交委每年聘请第三方调查机构，对 我市公交乘客进行满意度调查，近年满意度均达到80%以上，公 交服务质量得到群众认可。 四、存在问题 （一）公交补贴政策更新进度较慢 2008-2016年广州市公共交通财政补贴政策由市发改委负责 牵头制订，市交委负责政策实施与项目管理。但因编制步骤较多， 整体耗时较长，导致2015-2016年度补贴政策广州市公交行业 政策性财政补贴方案（穗发改20161091号）直至2016年 中才正式发布。而2017-2018补贴政策由市交委负责牵头制订， 但需要等待市发改委印发广州市 2017-2018 年公共交通价格 改革工作方案（2017年9月）后再制订新一轮公交补贴方案。 2017-2018公交补贴方案市交委会同相关部门于2018年1月份已 完成方案初稿，截止至同年8月仍处于征求意见阶段。 （二）公交从业人员收入偏低，工作压力较大 2017年度公交从业人员的人均月收入以及工资增长幅度皆 略低于我市同期年平工资水平。其中公交车司机的收入水平较 5 高，平均月人均可支配收入约7,000-8,000元。但与我国其他一 线城市或周边地区相比仍属偏低，而且增长速度较为缓慢。导致 我市公交司机出现人手紧张、招聘困难、老龄化等问题较为突出。 广州市现有公交司机劳动强度较大，加班情况普遍。长期以往， 将对公交企业的安全运营带来较大的隐患，对公交行业的健康发 展产生严重的不利影响。 （三）补贴资金分配细则与实际操作仍需进一步完善 根据目前实行的补贴政策，一部分的补贴资金按公交服务质 量及综合考评(含安全生产)结果分配。2015-2016年市本级财政 补贴资金的3%按企业综合考评结果分配。该分配要素占补贴分 配要素的比例较低，通过补贴政策引导公交企业提高服务质量的 效果有限。 2015-2016年补贴方案中有一项为“员工工资补贴”，原来补 贴内容为保障公交司乘人员队伍稳定，按员工实发工资与社平工 资的差额进行补贴。实际清算工作中，将2015、2016年度的公 交司机工资水平均与我市2014年度社会平均工资数据进行比 对，从而判断工资水平是否达标。未能实现司机工资水平与当年 社平工资标准进行对比，补贴资金清算考核工作仍需进一步完 善。 目前我市实施的公交票价优惠政策自2010年以来都未有作 出调整，长时间未进行调整或优化的优惠政策，可能不利于根据 实际情况促进公交资源合理分配。 6 （四）公交补贴财政资金压力较大 近年来，我市实施的公交补贴政策需求财政资金额度呈现持 续增长的态势。每年补贴金额已经由2015-2016每年37.87亿元 上升至2017年度的43.85亿元，升幅较大。而且因为中央油补 金额的逐渐减少，导致市财政承担的补贴资金比例亦逐年上升， 为我市财政资金造成了较大的压力。公交企业运营成本逐年增 加，年均增速3.8%。在成本增长项中，造成成本增长的主要原 因在于人工成本刚性上涨较快。 五、若干建议 （一）加快补贴政策制订进度 市交委应作为主导方尽早完成2017-2018年度的广州公交补 贴政策与实施细则。今后应优化制订补贴方案及实施细则的流 程，提高整体编制流程的效率。建立定额补贴额度调节机制，使 补贴额度科学、客观地反映公交特许经营企业的实际运营情况， 可以保障公交特许经营企业良性发展，市民享受安全、快捷、便 利的公交服务。根据公交行业的最新发展情况，及时更新补贴政 策。 （二）调整人员结构，合理提高公交从业人员薪酬福利水平 公交行业作为劳动密集型行业，薪酬待遇支出是最大额的成 本内容，约占总额的40-50%。因此优化人员结构，合理分配人 员成本显得十分重要。一方面，科学合理安排线路运力、高低峰 发车间隔，并严格按照发车间隔执行，控制车辆无效行驶里程， 7 减少“空驶”现象。另一方面，合理确定公交企业职工人员规模， 优化内部人员结构，增加线上人员的比重，降低线下人员的规模， 使“线上线下人员比”“人驾比”达到合理水平，从源头控制公 交人力运营成本。同时建议各公交企业切实提高公交车司机的薪 酬待遇水平，并妥善处理外地户籍公交车司机的户籍、住房、探 亲问题，令其对广州更有归属感，提高其稳定性。 （三）进一步优化补贴资金分配细则 结合实际情况优化分配细则，建议将原定“3%补贴资金按 企业综合考评结果分配”的分配模式进行优化，适当提高补贴额 度与服务质量考评的关联性。加强对公交企业的经营考核，激发 企业降本增效的主动性，实现社会效益和经济效益相统一。同时 可以参考上海、深圳、杭州均建立的成本限制规则，对公交成本 支出约束，超标准成本不予补贴。更新公交从业人员的收入保障 机制，确保公交从业人员收入水平达到我市年平工资水平，稳定 公交从业人员队伍。同时调研我市最新的公交运营情况，适当调 整现行的票价优惠政策，提高资源分配效率。 （四）尝试通过政府购买服务方式发展城区公交事业 建议广州公交补贴政策向杭州、新加坡等地区学习先进经 验，转变为政府购买服务的形式发展城区公交事业。政府购买服 务方式能充分体现公交行业的公益性和市场化的有机结合，保证 公共产品的供应和促进公交服务水平的提升，实现市场资源在公 交行业的优化配置，应该是未来补贴机制发展的方向。第一阶段 8 可以先行选择几条线路作为试点，测算各线路的运营成本及营收 能力，通过公开招投标的方式，评选合资格的公交运营企业。采 取“定额包干，考核奖惩”的模式，利用服务质量监督考评机制 核定最终购买服务资金额。持续引导公交企业提高运营效率，通 过市场竞争促使公交行业节省成本，减轻财政资金压力。