城投行业2018年信用风险展望.pdf

城投行业 2018 年信用风险展望 监管政策频出 转型任重道远 近年固定资产投资 基建投资增速情况 （单位： %） 数据来源： Wind， 大公 预测 城投债存量情况 （单位： 亿元 ） 数据来源： Wind， 大公 整理 大公资信公用部 李金子 陈酉 惠亚龙 客服电话： 4008-84-4008 Email ： ratingdagongcredit 基建需求 ： 2018 年经济将平稳发展，更注重经济增长质量，地方政府债务管控加强，预计基建投资增速将进一步下降 。 区域环境 ： 随着各省财富创造能力的分化，各地城投公司可获得的政府信用支撑将有所分化；负债率水平较高省份的城投公司可获得的财政资源将持续受到挤压 。 监管政策 ： 预计 2018 年监管思路仍主要以管控债务，防范债务风险为主，城投行业面临的政策环境将继续维持前期步调 。 信用质量 ： 级别调整仍以上调为主；“PPP+地方债”较难在短时间内替代平台，仍看好财政支撑作用强地区 的优质核心平台。 2018 年行业信用风险仍将处于较低水平 。 热点关注 ： 在债务管理趋严的政策背景下，退平台企业不断增加，借此规避融资约束，但其难以在短时间内改变其实质；平台公司为搭乘债务置换末班车，预计 2018 年提前兑付数量和规模将继续增长 。 平台转型 ： 城投公司职能和作用的特殊性使得其在短时间内转型难度较大，转型任重道远，预计 2018 年，城投公司将增加经营性业务以应对转型隐痛 。 0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 16,000 概 要 2017 年以来，基建投资增速小幅回落， PPP 项目数量和地方政府债券规模均有所增长，各省份财富创造能力分化明显，各地城投公司可获得的政府信用支撑有所分化，且部分地区债务规模较大；监管政策方面，债务管理为政策核心思想，在此背景下，监管措施频出，监管力度加大；受市场流动性紧张、利率走高等因素影响，城投公司发债总金额同比有所下降，评级机构对城投公司的信用风险水平仍普遍看好；在债务管理趋紧的政策背景下，退平台企业不断增加，但其难以在短时间内改变其实质，同时，城投公司提前兑付增加；城投公司由于长期承担政府的投融资职能，市场化程度较低，其转型将是一个持续进行的过程 。 预计 2018 年，全国基建投资增速将进一步下降，随着各省财务创造能力的分化，各地城投公司可获得的政府信用支撑将有所分化；债务规模较大省份的城投公司可获得的财政资源将受到挤压；监管思路仍主要以控制债务，防范债务风险为主，城投公司面临的政策环境将继续维持前期步调；在债务管理趋严的政策背景下，退平台企业和提前兑付将继续增加； 2018 年，城投公司将增加经营性业务以应对转型隐痛 。 3 / 13 2017年 1 11月，基建投资增速较 2016年全年小幅下降；预计 2018年，基建投资增速将进一步下降，投融资平台公司作为基建投资主体的功能将有所减弱，同时随着 PPP等新型政府融资工具的发展，城投公司业务发展将进一步受到一定程度的限制 2017 年 1 11 月，国内经济仍面临一定的下行压力，基建投资增速为 15.8%，增速较 2016 年全年小幅下降，基础设施建设资金来源对财政支出的依赖性较大， 2017 年 1 9 月，全国财政赤字率已接近 3%，为历年最高，基建投资在 12 月份进一步增长的动力受限。通常在经济下行压力较大时，政府通常会加大基础设施投资力度来稳增长。但近年来，全国经济发展逐渐淡化 GDP 目标，更加关注经济增长的质量， 2017 年 7 月份召开的全国金融工作会议和近期召开的中央经济工作会议透露出，政策基调可能有所调整，中央政府将防范金融风险放在重要位置，更加关注减轻政府债务负担、化解债务风险，对经济增长下行的容忍度有所提升。 基础设施投资资金来源可分为中央政府、地方政府和民间资本，预计 2018 年各部分资金占比将保持稳定。地方政府资金主要来源于地方政府债券、 PPP 和融资平台 资金，地方政府新增债券募集资金和PPP 落地项目投资额会减轻地方政府基建投资对融资平台资金的依赖性。 2015 2017 年，地方政府新增债券分别发行 0.64 万亿元、 1.17万亿元和 1.58 万亿元。 PPP 项目分财政部和发改委两个条线，财政部方面，根据 PPP 中心公布数据，截至 2017 年 9 月末，管理库项目6,806 个，总投资 10.20 万亿元，落地率为 35.2%，当年累计落地项目投资额占固定资产投资之比为 3.9%。发改委方面，截至 2017 年 2 月末，发改委总计入库项目 1.59 万个，总投资 15.90 万亿元。随着财办金【 2017】 92 号文的出台，下阶段 PPP 项目将从单纯的关注项目落地数量向关注项目质量和规范性转变。 PPP 项目的开展和地方政府债券的增加对城投公司产生了一定的替代作用，未来随着新型政府融资工具的发展，城投的业务将受到一定程度的限制。 4 / 13 整体来看，预计 2018 年，全国经济平稳发展，基础设施投资增速将进一步下降 。 随着各省财富创造能力的分化，各地城投公司可获得的政府信用支撑将有所分化，且部分地区债务规模较大。预计 2018年，负债率水平较高省份的城投公司可获得的财政资源将受到挤压 2016年，全国合计实现一般公共预算收入及一般公共预算支出分别为 8.73万亿元和 16.04万亿元，增速分别为 5.45%和 6.72%。分省份来看，广东、江苏、上海等一些东南沿海地区财政实力排名靠前，不同地区财富创造能力继续呈现分化趋势 。 数据 来源： Wind，大公整理 截至 2016年末 ， 全国法定限额内政府债务余额 27.33万亿元， 全国 各省份 地方政府债务余额合计 15.32万亿元 ， 总体负债率 1为 175%，1 本 报告 中的负债率 =地方政府债务余额 /公共预算收入 *100%。 图 1 2016 年全国各 省份 公共财政收入和地方政府 债务 情况 (单位：亿元 ) 5 / 13 债务率 2为 80.5%，低于国际警戒线，我国 地方政府债务风险总体可控。从各 地区来看， 区域 分化加剧， 青海、贵州、辽宁、宁夏和云南较其他省份负债率水平较高，偿债压力偏高，偿债能力偏弱。随着各省财富创造能力的进一步分化，未来，区域间偿债能力将进一步分化 。 数据 来源： Wind，大公整理 2017年，债务管理为政策核心思想，在此背景下，监管措施频出，监管力度空前加强；预计 2018年监管思路仍主要以控制债务，防范债务风险为主，因此平台公司面临的政策环境将继续维持前期步调 政府债务管控方面， 2017 年以来，国家及各省市相继出台了加强政府债务和融资管理方面的文件和通知，伴随着对全国债务清理力度的不断加强，对平台及平台债务的监管力度不断加大。 2017 年以来，关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知和财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知等文件相继出台，在监管对城投融资和地方政府举债融资进一步收紧的同时，政府也陆续出台了地方政府土地储备专项债券管理办2 债务率 =债务余额 /综合财力 图 2 2016 年全国各 省份 负债率情况 (单位：亿元 ) 6 / 13 法（试行）、应收账款质押登记办法等文件，通过开正门堵偏门方式规范平台融资，控制和化解地方债务风险 。 表 1 2017 年以来重要政策 类型 时间 文号 文件名称 调控重点及核心 内容 2017.4 发改办财金【 2017】 730 号 政府和社会资本合作（ PPP）项目专项债券发行指引 PPP项目专项债券指由 PPP项目公司或社会资本方发行，募集资金主要用于以特许经营、购买服务等 PPP 形式开展项目建设、运营的企业债券。该品种债券是为 PPP项目融资包括运营期再融资量身打造的，对于解决 PPP 项目融资难问题具有重要意义，可有效推动 PPP 项目可持续性发展。 2017.5 财预【 2017】 62号 地方政府土地储备专项债券管理办法（试行） 依据现行法律法规和地方政府债务管理规定，从额度管理、预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等方面，提出了地方政府土地储备专项债券管理的工作要求。土地储备专项债券管理：体现项目收益与融资自求平衡的理念；落实市县政府管理责任、加强部门协调配合；实现专项债券与项目严格对应；加强债务对应资产管理；依法安排债券规模 。 2017.6 财预【 2017】 89号 关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知 各地试点分类发行专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排，包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分。专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照该项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。 2017.6 财金【 2017】 55号 关于规范开展政府和社会资 本合作项目资产证券化有关事宜的通知 鼓励项目公司开展资产证券化优化融资安排。政府方和社会资本方应在 PPP 合同中，通过适当的方式约定相关各方的资产证券化权利和义务，发起人（原始权益人）可按照合同约定自主决定开展资产证券化，向发行主管部门提交发行申请。PPP 项目公司资产证券化的发行成本应当由项目公司按照合同约定承担，不得将发行成本转嫁给政府和社会资本方。 PPP 项目所在地财政部门要会同行业主管部门加强项目全生命周期的合同履约管理，以 PPP 合同约定的支付责任为限，严格按照项目绩效评价结果进行支付（含使用者付费项目） ，保障社会资本方获得合理回报。 2017.6 财预【 2017】 97 地方政府收费公路 地方政府收费公路专项债券（以下简称“收费公开正门 7 / 13 号 专项债券管理办法（试行） 路专项债券”）是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为发展政府收费公路举借，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。省、自治区、直辖市年度收费公路专项债券额度不足或者不需使用的部分，由省级财政部门会同交通运输部门于每年 7 月底前向财政部提出申请。财政部可以在国务院批准的该地区专项债务限额内统筹调剂额度并予批复，抄送交通运输部。 2017.10 中国人民银行令【 2017】第 3号 应收账款质押登记办法 本办法所称应收账款质押是指中华人民共和国物权法第二百二十三条规定的应收账款出质，具体是指为担保债务的履行，债务人或者第三人将其合法拥有的应收账款出质给债权人 ，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现质权的情形，质权人有权就该应收账款及其收益优先受偿。中国人民银行征信中心（以下简称征信中心）是应收账款质押的登记机构。征信中心办理应收账款质押登记有关活动进行管理。在同一应收账款上设立多个权利的，质权人按照登记的先后顺序行使质权。 2017.4 财预【 2017】 50号 关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知 通知严格依据现有法律法规和制度规定，坚持问题导向，重点在组织清理整改地方政府融资担保行为、切实加强融资平台公司融资管理、规范政府与社会资本方的合作行为、进一步健全规范的地方政府举债融资机制、建立跨部门联合监测和防控机制、大力推进信息公开等六个方面，提出了下一步工作要求，明确了规范的举债融资行为的政策边界和负面清单，正面引导地方政府履职尽责，坚决制止违法违规举债担保行为。 2017.5 财预【 2017】 87号 关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知 明确政府购买服务内容应当重点是有预算安排的基本公共服务项目，严禁将建设工程作为政府购买服务项目，严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构等提供的融资行为纳入政府购买服务范围 ；坚持先有预算、后购买服务，政府购买服务资金应当在既有预算中统筹考虑，期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内；党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作严格按照相关规定执行；严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。 2017.8 发改办财金【 2017 】 1358号 关于在企业债券领域进一步防范风险加强监管和服务实体经济有关工作的通知 做好存量企业债券涉及的地方政府债务风险的排查化解。如企业已发行的企业债券涉及政府性债务，省级发展改革部门应主动配合相关部门，指导发债企业和中介机构依法依规做好地方政府债务风险的排查化解。在企业债券申报中严格防范堵偏门 8 / 13 地方政府债务风险。企业新申报发行企业债券时，应明确发债企业和政府之间的权利责任关系，实现发债企业与政府信用严格隔离，严禁地方政府及部门为企业发行债券提供不规范的政府和社会资本合作、政府购买服务、财政补贴等情况。对不符合以上规定的，省级发展改革部门应不予转报。加强事中事后监管，防范企业债券违约风险。提高 企业债券服务实体经济的效率和水平 2017.11 财办金【 2017】92 号 关于规范政府和社会资本合作（ PPP）综合信息平台项目库管理的通知 各级财政部门要深刻认识当前规范项目库管理的重要意义，及时纠正 PPP 泛化滥用现象，进一步推进 PPP 规范发展；按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库，将处于识别阶段的项目，纳入项目储备清单，重点进行项目孵化和推介；将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库，按照 PPP 相关法律法规和制度要求，实施全生命周期管理，确保规范运作；严格项目管理库入库标 准和管理要求，建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库，不断提高项目管理库信息质量和管理水平。 2017.11 国资发财管【 2017】 192 号 关于加强中央企业PPP 业务风险管控的通知 从强化集团管控、严格准入条件、严格规模控制、优化合作安排、规范会计核算、严肃责任追究六方面来防范央企参与 PPP 的经营风险，要求各中央企业对 PPP 业务实行总量管控，防止过度推高杠杆水平。 2017.12 银监发【 2017】55 号 中国银监会关于规范 银信类业务的通知 主要包括四方面内容：一是明确银信类业务及银信通道业务的定义，明确将银行表内外资金和收益权同时纳入银信类业务，并在此基础上明确了银信通道业务的定义；二是规范银信类业务中商业银行的行为，要求在银信类业务中，银行应按照实质重于形式原则，将穿透原则落实在监管要求中，并在银信通道业务中还原业务实质；三是规范银信类业务中信托公司的行为，分别从转变发展方式和履行受托责任两个方面对信托公司开展银信类业务提出了要求；四是加强银信类业务的监管，明确银监会及其派出机构应加强银信类业务的监管，应依法对银信类业务违 规行为采取按业务实质补提资本和拨备、实施行政处罚等监管措施。 数据来源：根据公开资料整理 12 月 22 日，根据财政部公布的贵州省处理部分市县违法违规举债担保问题严肃财经纪律和江苏省严肃处理部分市县违法违规9 / 13 举债担保问题及时防范化解地方债务风险，贵州省处罚人员主要为违法违规举债担保承诺行为的黔东南自治州镇远县人民政府有关责任人 、 违法举债担保的铜仁市碧江区有关责任人 和 遵义市汇川区、黔东南州凯里市、黔西南州兴义市等 5 名责任人 ；江苏省处罚地区涉及常州市金坛区，南通市通州区、海安经济技术开发区，淮安市淮阴区、洪泽县，盐城市响水县、阜宁县、建湖县，扬州市江都经济技术开发区、高邮市，镇江市镇江新区、扬中市、句容市，泰州市泰州港核心港区，宿迁市泗阳县等 8 个设区市的 15 个县（市、区）共 32 个项目，涉及地方政府及其所属部门通过信托或资产管理计划等方式违法违规举债担保问题。 表 2 2017 年以来重要会议总结 时间 会议 内容 2017.7 全国金融会议 防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。严控地方政 府债务增量，终身问责，倒查责任。 2017.7 中央政治局会议 要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险 ,有效规范地方政府举债融资 ,坚决遏制隐性债务增量。 2017.7 国务院常务会议 部署积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，坚决遏制隐性债 务增量 2017.12 中央经济工作会议 积极的财政政策取向不变，调整优化财政支出结构，确保对重点领域和项目的支持力度，压缩一般性支出，切实加强地方政府债务管理。 2017.12 财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告 下一步工作：坚决遏制隐性债务增量；积极稳妥化解存量隐性债务；开好地方政府规范举债融资的 “前门 “；稳步推动融资平台公司市场化转型；健全监督问责机制；建立健全长效管理机制 数据来源：根据公开资料整理 根据中央经济工作会议，未来要切实加强地方政府债务管理，同时，根据 23 日审计署出具的 财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告 ，未来 坚持中央不救助原则，做到 “谁家的孩子谁抱 “，坚决打消地方政府认为中央政府会 “ 买单 ”的 “ 幻觉 ” ，坚决打消金融机构认为政府会兜底的 “ 幻觉 ”； 开好地方政府规范举债融资的 “ 前门 ”，预计 2018 年对平台的监管政策将继续趋紧。 10 / 13 城投公司发行总金额同比有所下降；级别调整仍以上调为主，仍看好财政支撑作用强地区的优质核心平台。行业整体信用资质较好，信用水平较为稳定， 2018年行业信用风险仍将处于较低水平 从发行规模来看， 2017 年 1 11 月，城投公司发行债券数量同比增加 140 余只，但受市场流动性紧张、利率走高、监管趋严等因素影响，城投公司发行总金额同比下降 8.46%，但较上半年的下降幅度有所减轻 。 图 3 2017 年 1 11 月城投公司发行城投债分布特征 (单位：亿元 ) 数据 来源： Wind，大公整理 从发行区域来看，东部地区发行数量占比仍然较大，其中江苏省发行规模为全国发行数量最大的地区，占全国总发行量的 26.53%，同比上升了 6.45 个百分点。平台融资能力地区间仍不平衡，发行渠道和资本仍均向经济发达地区流动。 图 4 2017 年 1 11 月城投公司发债品种及城投公司级别特征 (单位： %) 数据 来源： Wind，大公整理 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 江苏省湖南省浙江省安徽省四川省山东省湖北省天津重庆河南省贵州省陕西省新疆维吾尔自治区云南省江西省福建省广西壮族自治区广东省河北省吉林省黑龙江省北京甘肃省内蒙古自治区辽宁省山西省上海宁夏回族自治区青海省10.35% 26.13% 15.46% 6.66% 3.04% 18.82% 19.53% 超短期融资债券 定向工具 私募债 一般短期融资券 一般公司债 一般企业债 一般中期票据 0 200 400 600 800 1000 AA- AA AA+ AAA