台湾地区的经济转型经验及其启示.pdf

1 2016 年 9 月 总 第 8 期 台湾地区的经济转型经验及其启示 反腐败与新政治经济学研究中心编 2 人大国发院简介 国家发展与战略研究院（简称国发院）是由中国人民大学主办的独立的校级核心智库。国发院以中国人民大学在人文社会科学领域的优势学科为依托，以项目为纽带，以新型研究平台、成果转化平台和公共交流平台为载体，组建跨学科研究团队对中国面临的各类重大社会经济政治问题进行深度研究。 作为首批 25家国家高端智库建设试点单位 ， 人大国发院坚守“国家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”的目标，着眼于思想创新和全球未来，致力于发展成为具有国际影响力的中国特色新型智库，服务于国家发展战略与社会进步。 国发院通过学术委员会和院务会分别对重 大学术和行政事务做出决策。目前由人民大学校长刘伟教授担任院长，刘元春教授担任执行院长。 地址：北京市海淀区中关村大街 59号中国人民大学科研楼 A座 8楼 网站 ： NADS.ruc.edu 3 欢迎媒体摘发、转载或采访。 媒体热线： 王涵 ， 李春鹤； 手机号码 17801016092， 15711358906 主办：中国人民大学国家发展与战略研究院；主编：聂辉华教授； E-mail: nads03ruc.edu 4 目 录 摘 要 . 5 一、 企 业转型：台湾地区的国营企业如何“淡出” . 6 二、 公立医院改革：台湾地区怎么做 . 8 三、 大转型：更广泛的视角 . 9 （一） 发展型经济体的转型 . 9 （二） 中国的市场转型及其争议：与中东欧的比较视角 . 11 四、 台湾转型的经验与启示 . 13 5 摘 要 1960 年以前 ,台湾地区是高度集中的计划经济体制，“国营”企业、外汇、出口、金融等都受到严格的管制。直到 80 年代末，大量的“国有”企业退出，各种管制放松，台湾开始从计划经济向市场经济转型。自此台湾不仅在短期内迅速完成转型，而且于 20 世纪 90 年代跻身亚洲四小龙之首。台湾地区的经济转型经验和教训值得借鉴和参考。本文来自中国人民大学 国家发展与战略研究院 为两岸青年学者组织的一次学术交流活动，内容主要围绕“企业转型：台湾地区的国营企业如何淡出？”、“公立医院改革：台湾地区怎么做？”、“大转型：更广泛的视角”、“台湾转型的经验与启示”四个议题展开。第一个主题重点讨论国有企业转型；第二个主题重点分析台湾的医院改革；第三个主题从更广泛的视角来看台湾地区的经济转型；第四个主题总结了台湾转型的经验与启示。 6 为了加强中国大陆与台湾地区的学术交流，促进两岸关系融合发展，中国人民大学国家发展与战略研究院反腐败与新政治经济学研究中心于 2016 年 7 月 23-24 日在北京召开了首届两岸“新政治经济学研讨会”。本次研讨会的主题是台湾地区的经济转型及其启示，以下为本次研讨会的主要内容。 一、 企业转型：台湾地区的国营企业如何“淡出”？ 台湾中山大学经济系副教授童永年 以三个产业为例介绍了台湾地区的经济转型。 第一，金融业。 1980 年以前，台湾地区的金融业是一个高度控制的产业，是特许行业，所以银行业没有民营银行的踪迹。但这种情况在 1980 年以后发生了巨大转变，当时公营银行出现了贷款利率比存款利率低的情况，而资本市场仍然缺乏资金，银行的金融中介职能出现了严重的问题。同时，当时的地下金融蓬勃发展，即企业通过非银行体系去实现直接融资。这些都迫使台湾地区的金融业必须做出改革。 改革之初，台湾当局希望通过改革公营银行来恢复金融中介功能，台湾“中央银行”决定实行利率自由化，放宽银行放贷的限制。但公营银行缺乏自主性，最终台湾当局不得不决定引进民营银行来促进台湾地区金融恢复中介功能。 1990 年，台湾地区放开民营银行的准入，另外也将台湾 “省政府”所属的公营银行直接予以民营化。现在民营银行的公股比率大约为 20% 30%，降到了 50%以下。不过台湾当局仍然有一定的影响力，因为有董事的席位，以便配合一些政策发展7 需要及发放政策贷款。 第二，石化业。 上世纪 60 年代，塑胶产业非常有潜力，当时被建议优 先发展，台湾当局也希望挑选出最能够节省外汇的产业，所以石化业成为公营企业。但是发展之初，石化业遇到一个问题，即上游部分的清油产品的销售问题。所以，后来成立了中下游的公司来吸收上游的产品。除了一些比较重要的部分由政府经营外，其他部分希望放手由私人企业来处理，而不是政府直接介入。所以当第一炼油厂的发展不是很顺利时，私人企业并不愿意接手。但是到了 70 年代初，第一次金融危机爆发，石化价格上升，经由炼油产生的塑胶等产品变得非常紧缺。于是非常多的企业开始进入，有些其实是台湾当局扶植的民营企业。 1986 年以后，台湾当局在 产业政策制定上的角色也开始弱化，已经没有能力控制所有的产业政策，更多的是与企业协调。 第三，钢铁业。 1974 年以前，台湾地区并没有正式的钢铁业，高端钢铁产品基本要进口。直到 1974 年，台湾地区的经济发展到了新的阶段，需要能够提供稳定上游钢材供应的厂商。当时台湾当局决定要先建成上游钢铁厂，再由上游的稳定供货扶植中下游钢材产业。这一时期台湾当局给予了台湾“中国钢铁股份有限公司”很多垄断排他性特权。这的确实现了对中下游钢铁产业的淘汰整合，加强了整体钢铁产业的竞争力。所以，即便 1983 年投资禁令解除后，降低了关税，使得原本为台湾“中国钢铁股份有限公司”所垄断的市场开放给国外厂商，台湾地区中下游的钢铁业也已经具备了比较强的竞争力。 2015年底，台湾“中国钢铁股份有限公司”的公股比率只有 20%，基本上8 已经民营化。钢铁业转型的特点就在于民营化、自由化过程在台湾当局的计划之中，当然其中也受到当时 80 年代“干预解除”学术思潮的影响。当时英美的一些政治家也开始讨论民营化，所以舆论、政策执行开始向民营化倾斜 通过以上的介绍，会发现台湾从计划经济走向自由经济、开放市场，有着不同的路径，既有迫于客观形势的，又有主动选择的，还有类似公司 之间的冲突推动转型的。 二、 公立医院改革：台湾地区怎么做？ 台湾大学国家发展研究所的助理教授周嘉辰 介绍了台湾地区的医疗改革情况。 台湾地区的公立医院根据其权属可划分为五大类，包括台湾 “ 卫福部 ” 所属医院、县市医院、台湾 “ 国防部 ” 附属医院以及像台湾大学的附属医院。根据台湾“卫福部”提供的数据， 2014 年台湾地区非公立医院的数量都远远高于公立医院，而且在公立医院合并浪潮下，公立医院的数量还在下降。目前非公立医院已经成为整个医疗供给者的主体。从上世纪 80 年代到 2010 年的转变看，公立医院的病床数从原来的 46%降到 2010 年的 34%，民营医院中法人医院的病床数从 19%上升到 46%。另外一个很有趣的数据就是健保申报的金额，台湾公立医院的申报金额是 31%；但是私立医院，特别是法人医院已经申报了56%，法人医院的健保申报比例非常高，所以公立医院的效率要低于民营医院。 9 从历史上看， 1970 年，台湾当局认为民间能开办医院，政府也可以。在 1974 年，台湾当局提出了医疗网计划。同时，台湾当局也看到了私立医院的成功，所以也鼓励继续加强私立医院。直到 90 年代，政府才开始退出，主力支持民间开办医院。从这两个观点的变化可以看出市场化的倾向 在台湾当局的思路里是很明显的。 而私立医院优胜于公立医院，可以从很多制度上找到原因。 比如薪资制度创新、废除过去开刀和看病先付保证金、设立住院医师等制度，这些创新都是公立医院所无法相比的。目前台湾地区的公立医院基本有两种运营模式：一是公办民营模式，第一个公办民营医院最早成立于 1982 年；二是区域联盟模式，即公立医院之间结盟。典型案例就是台北市的市立医院，现在已经成为医学中心。 三、 大转型：更广泛的视角 （一） 发展型经济体的转型 上海财经大学公共管理学院副教授耿曙 总结了东亚国家或地区的转型经验。 对于大陆未来的发展，耿曙老师主要讲了东亚经验，即发展经济研究的最重要问题：是不是要让国家或政府介入？如果是，何时介入？以及是否退出？ 如果从现有研究的视角思考：如果国家（或称政府，下同）本身很强就可以介入，如果失去了力量，最后只得退出。这里有两点思考：第一，是否过于宿命？因为国家介入与否，取决于国家能力的强弱，10 而非一个更为理性的规划；第二，对中国这样一个国家能力始终很强的案例，会不会难以退出？ 针对前一个问题的解释是，政府介入与否取决于国家是否依然强势，强势则继续介入，反之则退出介入。对此，研究者提出了两个 角度的分析：一是全球化，在尚未全球化的时代，国家可以介入，但是全球化时代到来，国家力量弱化，就不能介入；二是在利益团体微弱之时，国家可以介入，现在利益集团壮大，国家能力不足，就应当退出介入。因为国际、国内格局变化，“发展型国家”就自然式微。 但是如果不再专注国家能力，而将视角转移到产业政策及其政策成效上，得出的结论是：国家退出与否的关键取决于一国所处的发展阶段。 对此，重点考察四个案例： 第一，日本。 从全球化的角度分析，一般认为是 80年代开始的全球化导致了日本的衰落，但是日本产品出口竞争力较强，全球开放应该有 利，不应该导致衰退。另外，整个 80年代的日本政企关系和利益团体，并没有发生巨大变化，但日本却从 80年代末、 90年代初开始进入“失去的 20年”。所以，日本的经济衰退与全球转型、政商结构变化并没有直接的关系。 第二，苏联。 苏联在 80年代的全球化浪潮中衰落，但 70年代就已经开始显露征兆，在时间上并不吻合。因此，全球化浪潮对苏联并没有明显的影响。利益团体的因素在苏联属于“部门主义”，虽然有不少隐忧，但整个国家仍在继续发展。所以苏联的衰落跟全球化、既得利益集团两者没有太大关系。