地方政府债务系列报告之二：为何地方政府债务“一收就死、一放就乱”.pdf

请务必阅读正文后的 重要 声明部分 Table_ReportInfo 2018 年 10 月 09 日 证券研究报告 宏观 专题 报告 地方政府债务系列报告之二 为何地方政府债务“一收就死、一放就乱” 摘要 西南证券研究发展中心 Table_Summary 本篇报告是我们地方政府债务系列报告的第 二 篇， 分析我国地方政府债务“ 一放就乱、一乱就收、一收就死、一死又放 ”困境形成的根本原因。 在此基础上来探讨如何化解地方政府债务困境 。 我国地方政府债务管控呈现出明显的周期性循环困境。 在经济下行压力较大时期，稳增长政策占上风，因而对地方政府债务管控往往放松，地方政府债务快速扩张 ，如 09 年、 12 年、 15-16 年。但随着经济企稳回升，地方政府债务扩张的乱象加大系统性风险，因而防风险占据主导位置，对地方政府管控显著加强。 如 10-11 年、 14 年以及 17 年至今。对地方政府债务的管控 呈现 “一放就乱、一收就死”的恶性循环。这种困境形成有深层次原因，债务本身往往是结果，化解债务问题需要从形成 债务的原因入手，才能有效的化解债务困境。 地方政府债务管控困境根本原因 来自 财政体制 。一、政府事权，特别是地方政府事权过大，这是最根本的原因，因为大的事权决定大的支出责任，因而地方政府要么通过收入，要么通过负债去获得所需资金，在收入增加空间有限的情况下，则更多的依赖债务。二、地方事权和财权 /财力不匹配，我国财政体制下地方政府事权大但财权小，中央通过转移支付和税收返还弥补地方缺口，但其中半数资金地方政府不能自由获得或运用，因而无法有效弥补资金缺口，地方政府依然需要依赖负债。特别是区县级地方政府，这种资金缺口更大 ，因而债务负担更重。三、政府支出中资本性支出比例过高，政府过多参与经济建设，实际过程中借助城投平台等机构， 这些 机构 一方面承担了部分政府事权，另一方面享受着政府隐形担保，增加政府隐形债务。 地方政府承担过高事权，而且多以资本性支出形 式 ，对经济建设参与度越来越深，但地方政府并无足够的资金来源，这导致地方政府越来越依赖负债的方式实现自身责任，支持经济建设，因而地方政府债务周期和经济周期出现高度内嵌 。 当前“开正门、堵偏门”的针对地方政府自身来治理的政策是 治 标政策，治本的政策需要改革财政体制， 首先，减少地方政府债务事 权，明确各级政府事权，合理界定政府与市场边界；其次，合理匹配地方政府事权和财力，缩减地方政府资金缺口；再次，转变政府职能，减少资本性支出，增加福利性支出。 财政体制改革滞后情况下如果稳定经济增长依然需要地方政府债务扩张 。由于财政体制改革需要循序渐进，因而短期内很难大幅推进。因而短期经济周期和地方政府债务高度内嵌的关系不会改变。地方政府承担着较大事权，深度参与经济，因而地方政府债务扩张情况对短期经济依然具有至关重要作用。前期信用收缩导致目前经济持续下行，未来下行压力可能进一步上升。同时，国际对立态势加剧意味着外部压力增加，稳定内需的重要性更加凸显。因而，通过地方政府债务扩张来稳定短期经济就显得更加必要。随着经济下行压力和外部风险的上升，地方政府债务管控政策将持续放松，地方政府债务扩张将逐步带动基建投资增速企稳回升。但这种政 策转变需要时间，传递到基建投资企稳回升可能更为滞后，基建投资企稳回升可能半年或更久 。 Table_Author 分析师： 杨业伟 执业证号： S1250517050001 电话： 010-57631229 邮箱： yywswsc 相关研究 1. 联储货币政策如何正常化？美企利润汇回去向何处？ 全球央行追踪第 2 期 (2018-10-08) 2. 央行再度降准，政策明确以对内为主 (2018-10-08) 3. 企业盈利显著放缓，经营状况继续恶化 (2018-09-28) 4. 美联储加息但表态鸽派，对国内影响有限 (2018-09-27) 5. 政策底已至，经济底仍需等待 月度经济预测 (2018-09-26) 6. 经贸摩擦白皮书客观全面阐述中美经贸关系 (2018-09-25) 7. 中美贸易战升级与稳定内需 (2018-09-19) 8. 经济继续平稳放缓，债市调整难持续 (2018-09-16) 9. 未来一段时间经济将延续平稳放缓 (2018-09-16) 10. 实体融资边际有所改善，但总体依然疲弱 (2018-09-13) 地方政府债务系列报告之二 请务必阅读正文后的 重要 声明部分 目 录 1 财政体制是地方政府债务困境形成的根本原因 . 1 2 我国财政体制决定地方政府债务管理困境 . 3 2.1 地方政府事权较高且在持续扩大 . 3 2.2 地方政府财力 难以支撑较大事权 . 5 2.3 支出结构中资本性支出比例偏高导致债务水平高 . 6 2.4 小结 . 8 3 如何化解地方政府债务困境 . 9 3.1 针对地方政府债务本身去治理是治标之策 . 9 3.2 改革财政体制或是地方政府债务的治本之策 . 10 3.3 财政体制改革滞后情况下稳定经济依然需要地方政府债务扩张 . 10 地方政府债务系列报告之二 请务必阅读正文后的 重要 声明部分 图 目 录 图 1：基建投资与城投债净融资额同比变化 . 1 图 2：地方政府债务分类 . 2 图 3： 2017 年 G20 国家财 政支出占 GDP 比例 . 3 图 4：狭义和广义财政支出占 GDP 比例 . 3 图 5：地方财政支出占 GDP 比例与地方政府债务占社融比例 . 4 图 6：部分国家中央与地方政府财政支出占 GDP 比例 . 4 图 7：地方政府收入和支出占比 . 5 图 8：中央对地方转移支付和税收返还结构 . 6 图 9：中央对地方一般转移支付结构（ 2017） . 6 图 10：城投 公司 ROA 与融资成本 . 8 图 11：各地预算内政府债务占 GDP 与财政收入比例 . 9 图 12：预算内政府债务扩张空间分布的不均衡 . 9 表 目 录 表 1：部分国家分项地方政府支出占总支出比例（ %） . 4 表 2： 2016 年广东省各级财政收支占比 . 5 表 3：我国与发达国家财政支出结构及变化情况 . 7 地方政府债务系列报告之二 请务必阅读正文后的 重要 声明部分 1 我们在本系列报告第一篇 1中指出，金融危机以来我国地方政府管控明显呈现出“一放就乱、一乱再收、一收就死、一死又放”的困境 。 对地方政府债务管控往往呈现出明显的周期特征，政府债务周期与经济周期互为因果。这种困境形成有深层次原因，债务本身往往是结果，化解债务问题需要从形成债务的原因入手。管控地方政府债务也不例外，需要从形成地方政府债务的深层次制度原因入手，才能有效的化解地方政府债务困境。本文则 力图通过深入分析找到我国地方政府债务形成的制度原因，进而提出 化解地方政府债务管理困境的方法建议。 1 财政体制 是地方政府债务 困境 形成的根本原因 我国地方政府债务管控呈现出明显的周期性循环 困境 。金融危机以来，对地方政府债务管控往往呈现出明显的周期特征，政府债务周期与经济周期互为因果。在经济下行压力较大时期，稳增长政策占上风，因而对地方政府债务管控往往放松，地方政府债务快速扩张，推升经济增长。 09 年、 12 年、 15-16 年都出现过这种情况。但随着经济企稳回升，地方政府债务扩张的乱象加大系统性风险，因而防风险占据主导位置，对地方政府管控显著加强。10-11 年、 14 年以及 17 年至今都是政府债务管控强化期。而地方政府债务管控强化则往往导致基建投资增速下跌，加剧经济放缓压力，使得经济进入下行周期。因而对地方政府债务的管控陷入“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死又放”的恶性循环 。 图 1： 基建投资与城投债净融资额同比变化 数据来源：西南证券 整理 事实上，地方政府债务是特定财政体制下，政府收支结构形成的结果 。政府债务来源于两个方面，一方面，财政收不抵支，需要融资，形成政府债务；另一方面，政府进行投资形成资产，同时 借助杠杆融资，形成债务 。 这意味着对地方政府来说，其债务一方面来自支出结构，即投资性支出占比，另一方面来自收支差额，而地方政府收入来自本级财政收入和中央转移支付，因而本级财政收入和中央转移支付如果不能覆盖地方政府支出，则会形成债务。而地方政府支出则又由地方政府事权决定，收入则由地方政府财权和中央转移支付力度决定。这意味着地方政府的事权和财权结构以及中央转移支付力度是决定地方政府债务的根本原因。 1 地方政府债务面面观 地方政府债务系列报告之一， 2018 年 09 月 06 日 - 2 5 0 0- 2 0 0 0- 1 5 0 0- 1 0 0 0- 5 0 00500100015002000- 1 001020304050602008 2010 2012 2014 2016 2018基建投资同比 城投债净融资同比多增（右轴）% ， 3 M M A 亿元， 3 M M A管控强化期管控强化期管控强化期地方政府债务系列报告之二 请务必阅读正文后的 重要 声明部分 2 事权是财政体制中最核心部分 。 事权是指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。 事权决定了政府的责任，也就是决定了政府的支出义务。而政府支 出决定之后，资金来自于财政收入还是负债，即以征税方式还是债务方式从非政府部门获得资金，则更多的是分配问题。因而事权是财政体制中最核心的部分。对地方政府来说，如果承担着较大的事权，则意味着需要较大的支出责任，这要求地方政府要么去争取较高的财政收入 ，要么去扩大债务规模。如果地方政府事权较大，则财政收入和债务规模则难以压缩，意味着管控地方政府债务和减税都是较为困难的。而事权结构则是地方政府债务的另一影响因素，如果政府支出责任中资本支出占比较高，则相应的会形成更多的债务。因为资本支出在形成资本的同时大多伴随着融资， 而融资形成的债务则难以与政府信用完全切割，往往形成政府隐形或显性债务。 因而地方政府债务可能源自三个层面：第一，地方政府承担了较大的事权，这是最根本的，这意味着地方政府要么获得较高的财力支撑，要么需要借助债务融资；第二， 地方政府事权和财力的不匹配，地方政府事权和财力的不匹配导致支出责任大于收入 ，需要地方政府通过负债来弥补；第三，地方政府支出结构中资本性支出占比较高，支出结构倾向于形成更高的债务水平。 图 2： 地方政府债务分类 数据来源：西南证券 整理 事权中央事权地方事权中央支出责任地方支出责任一般性支出资本性支出一般性支出资本性支出中央一般收入减去转移支付地方一般收入加转移支付两者之差中央政府债务两者之差地方政府债务地方政府债务系列报告之二 请务必阅读正文后的 重要 声明部分 3 2 我国财政体制决定地方政府债务管理困境 我国财政体制决定着地方政府债务高度内嵌于经济周期，因而形成地方政府债务“一收就死、一放就乱”的困境。我国地方政府承担着较大的事权，即支出责任较大，而且还在不断扩大；同时，我国地方政府事权与财权严重不匹配，中央转移支付难以弥补地方资金缺口，导致地方政府需要借助其他资金融资；最后，我国地方政府支出中资本性支出占有相当高的比例，这导致地方政府产生巨大的隐形债务，而这些负债主体在帮助政府完成公共职责的同时，享有政府信用，因而相当程度的扭曲着资源价格。 2.1 地方政府事权较高且在持续扩大 从绝对水平来看，我国 一般 预 算财政支出占 GDP 比例并不高，广义财政支出占 GDP比例略高，但在 G20 国家里并不十分突出 。根据 IMF 提供数据， 2017 年 我国一般预算 财政支出占 GDP 比例为 31.5%，在 G20 国家中排名第 15 位，狭义财政支出占 GDP 比例并不高。而如果将政府基金支出（其中主要是土地出让支出）、社保基金支出以及国有资本经营预算支出加进来，计算广义财政支出，结果显示 2017年广义财政支出占 GDP比例为 38.0%，在 G20 国家中排第 7 为，仅低于部分欧洲高福利国家和阿根廷、加拿大等国。广义财政支出占 GDP 比例处于较高水平。 我国政府事 权较大一方面表现为政府支出占 GDP 比例近年持续攀升 。 可以看到， 94 年分税制改革之后不久，财政支出占 GDP比例就进入持续上升通道。一般预算财政支出占 GDP比例从 1996 年的 11.1%持续攀升至 2007 年的 18.4%。金融危机后继续攀升， 2017 年达到24.6%。相较于 1996 年水平，政府支出占 GDP 比例翻了不止一番。而广义财政支出占 GDP比例攀升更为明显，从 2008 年的 27.1%大幅提升至 2017 年的 38.0%，增加 10.9 个百分点。政府支出占 GDP 比例的显著上升显示政府事权明显扩大。 图 3： 2017 年 G20 国家财政支出占 GDP 比例 图 4： 狭义和广义财政支出占 GDP 比例 数据来源： IMF， 西南证券 整理 数据来源： Wind， 西南证券 整理 我国政府事权较大另一方面表现在政府与市场边界的不清晰，大量享有政府隐形担保主体的存在加大了政府对经济的干预 。大量城投平台甚至国有企业的存在导致市场和政府的边界并不清晰，一定程度上形成政府事权过大的事实。例如政府融资平台等机构部分承担着地方政府责任，这些机构在经济中占比的提升意味着政府事权的扩大。数据显示，地方政府债务占社会融资总量比例在金融危机后快速攀升，从 2008年的 14.7%提高至 2017年的 23.8%。显示政府事权在持续扩大。 0102030405060法国意大利德国阿根廷加拿大英国中国（广义财政）巴西日本澳大利亚美国俄罗斯土耳其沙特南非中国（狭义财政）印度墨西哥韩国印尼政府支出占 G D P 比例， %05101520253035401978 1983 1988 1993 1998 2003 2008 2013狭义财政支出占 G D P 比例 广义财政支出占 G D P 比例%地方政府债务系列报告之二 请务必阅读正文后的 重要 声明部分 4 我国政府事权扩大主要体现在地方政府层面 。我国政府支出主要集中在地方政府层面，地方政府一般预算支出占总的财政支出的 85%左右。因而政府事权扩大主要体现在地方政府层面。地方政府财政支出占 GDP 比例从 1995 年的 7.9%上升至 2007 年的 14.2%，金融危机后加速上升，到 2016 年提升至 21.6%。横向比较来看，我国地方政府事权在 全球范围内处于较高水平，与 G20 国家相比，我国地方政府支出占 GDP 比例略高于加拿大等国，处于全球最高水平。但中 央政府财政支出占 GDP 比例却处于全球最低水平，不足 4%。这种反差明显的分布显示我国事权绝大部分集中在地方政府。 更为重要的，大量具有全局性的事权集中在地方政府，这 既 加大了地方政府财政负担，也不利于要素流动和经济增长 。我国中央政府支出 集中在国防、债务付息和科学技术方面，合计占比近六成，其它方面支出非常有限。而大量具有全局性的事权，如社保、高等教育等支出责任却集中在地方政府。在人口大量流动的情况下，社保成为具有全局性意义的事权，如果支出责任继续留在地方，则在缴纳社保 地 和领取社保地不同时会妨碍社保领 取 ，进而制约社 保参与积极性和劳动力流动，不利于资源有效配置。事实上，社保相关的财政支出九成左右集中于中央政府，而我国则是 95.9%的社保相关财政支出集中于地方政府，中央仅占4.1%。除此之外，高等教育等具有全局性的事权同样应该由中央承担。地方过多的承担全局性事权一方面加大地方政府支出责任，加重债务负担，另一方面也降低了财政支出效率，不利于资源有效配置和经济增长。 图 5： 地方财政支出占 GDP 比例与地方政府债务占社融比例 图 6： 部分国家中央与地方政府财政支出占 GDP 比例 数据来源： Wind， 西南证券 整理 数据来源： GOVERNMENT FINANCE STATISTICS YEARBOOK， 西南证券 整理 表 1：部分国家分项地方政府支出占总支出比例（ %） 数据来源： GOVERNMENT FINANCE STATISTICS YEARBOOK， 西南证券 整理 0510152025301978 1983 1988 1993 1998 2003 2008 2013地方财政支出占 G D P 比例地方政府债务占社融存量比例（右轴）%加拿大日本美国中国051015202530354045500 5 10 15 20 25 30地方政府支出占 G D P 比例， %中央政府支出占 G D P 比例， %一般公共事务国防 公共安全 经济事务 环境保护 房屋与社区事务健康 文化娱乐 教育 社会保障德国 29.4 0.0 90.6 51.0 96.4 75.7 4.2 92.7 95.7 22.1意大利 0.0 6.3 12.4 47.8 81.7 80.7 10.0 77.3 18.8 7.3澳大利亚 0.0 0.0 82.6 60.7 78.4 80.5 39.2 71.9 50.4 7.0加拿大 11.2 0.0 65.1 67.2 67.5 74.9 76.5 70.8 93.6 27.9美国 40.3 0.0 83.9 64.5 36.8 28.3 89.7 91.5 4.7捷克 7.6 0.0 4.7 27.0 52.1 37.6 0.0 61.9 13.4 2.9波兰 3.7 0.0 2.1 41.5 86.9 78.4 4.8 70.2 21.2 1.1平均 13.2 0.9 48.8 51.4 77.2 66.4 23.3 76.4 55.0 10.4中国 92.3 2.0 85.2 78.8 93.8 98.2 99.3 92.0 94.9 95.9地方财政支出占比（ % ）地方政府债务系列报告之二 请务必阅读正文后的 重要 声明部分 5 2.2 地方政府财力难以支撑较大事权 我国地方政府事权过大财政支出占比高，但相应的财权却比较有限 。 94 年分税制改革之后，中央政府将财权大幅度上收，却没有相应的上收事权。导致目前地方政府事权较大而财权较小。目前地方政府财政收入占一般预算收入的比例约为 55%，而财政支出占总财政支出的比例却高达 85%。地方政府财权与事权明显不匹配，形成的资金缺口需要通过其他方式去弥补。 事权与财权的不匹配不仅表现在中央和地方，在省级以下地方政府表现更为明显 。我国是五级政府框架，五级财政。但 却缺乏 有关政府间事权划分的法律法规。 在实际过程中， 上级政府有决定下级政府事权的权力，在一定程度上导致某些公共事务承担上的随意性。 一项政策或措施 的出台，往往是由上级有关部门下发文件，基层政府只能被动接受，进行财力配套上的跟进，使得下级政府被动事权较多，且被动事权往往直接转化为支出压力。为化解收支矛盾，下级政府只能向上级政府争取财力支持，或通过事后债务化解的方式进行财力分配上的“倒逼” 2。 这导致地方政府债务被动形成，特别是在地方政府财力薄弱，上级政府向下级政府推诿支出责任的情况下。 省以下地方政府中事权大部分集中 在区县一级，但财权却更多的在省市级，这导致区县级地方政府资金紧张，而财力越薄弱地区，这种情况越明显 。以广东省 2016 年情况为例，省以下地方政 府支出责任主要集中在区县级，当年区县级财政支出占广东省财政支出的52.3%，市级政府占 41.0%，而省级政府占比仅为 6.7%。但省级政府财政收入却占全省财政收入的 23.8%，市级占 43.6%，区县级只有 32.6%。区县级事权和财权的不匹配决定其需要寻找其他方式去弥补缺口。而经济越不发达，地方财力越弱的地区，上级政府将支出责任推诿给下级政府的可能性越大。例如广东省 2016 年区县财政支出占本市财政支出比例在 80%的以上市包括云浮、揭阳、茂名、江门、梅州等，均是经济相对落后地区。这种情况进一步加剧了县级政府的财政 困难，迫使其通过举债来弥补资金缺口。而深圳、珠海区县级政府支出占本市财政支出比例仅为 45.9%和 27.8%，市级政府承担了大部分事权。区县级政府财政压力则相对小很多。 图 7： 地方政府收入和支出占比 表 2： 2016 年广东省各级财政收支占比 数据来源： Wind， 西南证券 整理 数据来源： 广东统计年鉴 ， 西南证券 整理 2 浙江省财政厅课题组“ 省以下政府事权与支出责任划分现状与问题 ”中国财经报 2016-6-30 40455055606570758085901978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014地方财政本级收入占比 地方财政支出占比%财政收入 财政支出 财政收入 财政支出省级 24 75 .6 89 7. 6 23 .8 6. 7市级 45 32 .0 55 14 .1 43 .6 41 .0区县级 33 82 .7 70 34 .5 32 .6 52 .3合计 10 39 0. 4 13 44 6. 1 10 0. 0 10 0. 0金额（亿元） 占比（%）地方政府债务系列报告之二 请务必阅读正文后的 重要 声明部分 6 事权与财权不匹配并不注定形成债务，我国现有财政体制下通过 转移支付和税收返还来弥补缺口，力图实现地方政府事权和财力的匹配 。虽然我国地方政府存在明显的事权和财权的不匹配，但这个缺口并不注定以负债的方式弥补。衡量地方政府总收入的指标是财力，而财力除来自于财权决定的收入之外，还可以来自转移支付和税收返还等。我国财政制度设计中，中央政府将本级财政收入大于支出的部分以转移支付和税收返还的方式还给地方政府，提升地方政府财力，实现地方政府财力和支出责任的匹配。而省级政府、市级政府也通过类似的方式向下级政府进行转移支付，以力图弥补各级政府收支缺口。 2017 年中央对地方转移支付和税收返还合计 6.5 万亿，其中一般转移支付 3.5 万亿，转向转移支付 2.2 万亿，税收返还 0.8 万亿元，分别占比 54.0%、 33.6%和 12.3%。 但由于转移支付中相当一部分资金地方政府不能自由运用，因而 当前这种方式难以有效弥补地方政府资金缺口 。中央对地方政府财政资金转移返还的方式有三种：专项转移支付、一般转移支付和税收返还。其中专项转移支付资金只能用于特定项目，因而不是地方政府可以自由运用资金，这部分占中央向地方返还资金的 1/3。另一部分是一般转移支付，这部分转移支付内只有均衡性转移支付是地方政府按人口数量可以获得的，而固定数额补助和其它一般性转移支付则大多需要地方政府满足一定条件，例如环保达标、或者是贫困县等才可以获得。因而这部分也并非地方政府可以自由获得。虽然一般转移支付占中央向地方返还资金的 50%左右，但地方政府可以按人口数量获取的均衡性转移支付部分仅占 25%左右。而税收返还获得的资金则是地方政府可以自由运用的。这意味着中央对地方转移返还资金中，地方 政府能够自由获取并自由运用的资金不足一半。由于资金不能自由运用，因而转移返还 资金弥补资金缺口效果则有限，地方政府可能依然需要依赖债务融资去弥补资金缺口。 图 8： 中央对地方转移支付和税收返还结构 图 9： 中央对地方一般转移支付结构（ 2017） 数据来源： Wind， 西南证券 整理 数据来源： 财政部 ， 西南证券 整理 2.3 支出结构中资本性支出比例偏高导致债务水平高 我国政府支出中资本性支出占比过高 。 政府支出结构是政府功能的显现。相对于发达国家，我国政府支出结构中大幅偏向资本性支出，而福利性支出向占比有限。经济事务、住房与社区设施支出占财政支出的比例分别为 28.7%和 13.4%，合计为 42.1%。这个比例大幅高于 OECD 国家平均水平， OECD 国家财政支出中经济事务、住房与社区设施支出占比占比分别仅有 9.3%和 1.4%。而发达国家财政支出集中于福利领域， OECD 国家财政支出中社保和医疗健康占比分别高达 32.6%和 18.7%，而我国在这些领域占比仅为 12.1%和 7.1%。相01020304050607080901002009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017一般转移支付 专项转移支付 税收返还( 占转移支付与税收返还比例， %) 小口径均衡性转移支付 , 1 2 4 0 9 . 2 , 35%固定数额补助 , 4 6 4 9 . 1 , 13%其它均衡性转移 , 5 2 5 0 . 5 , 15%其它一般性转移支付 , 1 2 8 3 6 . 8 , 37%地方政府债务系列报告之二 请务必阅读正文后的 重要 声明部分 7 比之下，我国政府事权过度集中于经济建设和房地产等资本性领域，在社保医疗等福利领域支出比例有限。 近年我国财政支出中一般公共服务占比下降，但住房与社区设施支出占比明显上升，资本性支出占比过高的状况并未改善 。随 着“三公”消费管控加强，一般公共服务在政府财政支出中占比在近年明显下降， 比重从 2007 年 到 2015 年 累计下降 9.0 个百分点。但一般公共服务支出的缩减并未转化为福利支出，而是大部分转化为资本性支出增加。 2007 年至 2015年，住房与社区设施支出占财政支出比例累计增加 6.9 个百分点。而社保、医疗健康在财政支出中占比分别仅提升 1.2 和 3.1 个百分点。这种结构变化显示近年我国政府事权过度集中资本性领域的状况在加剧，而非改善。 表 3： 我国与发达国家财政支出结构及变化情况 数据来源： GOVERNMENT FINANCE STATISTICS YEARBOOK， 西南证券 整理 政府深度参与经济建设形成城投平台等非市场化主体，这些主体一方面承担了部分政府事权，另一方面享受着政府隐形担保，增加政府隐形债务 。政府支出中资本性支出占据相当高比例，政府深度参与经济建设。 由于政府直接进行投资建设，并利用债务杠杆存在诸多不便，因而在实际过程中则通过城投平台、 PPP 等各种机构。城投平台等机构一方面承担了部分公共责任，帮助政府完成部分公共品建设 和提供；另一方面也享受了政府隐形担保。事实上，这两部分是相辅相成的，提供公共品意味着无法获得市场化的回报，因而需要政府支持才能够持续运转，而提供公共品形成的外部性收益也需要政府通过税收、土地财政等方式再度获取，转而补贴支持城投平台等机构。我们可以看到城投平台 ROA 持续低于贷款利率和债券融资成本， 2017 年城投公司平均 ROA 仅为 1.9%，而当年一般贷款加权利率和 5 年期AAA 城投债收益率分别为 5.8%和 4.8%。城投公司收益率完全不能覆盖融资成本，显示城投公司持续经营依赖政府 隐形 担保。但这种模式的持续存在，且规 模不断攀升，一方面扭曲了资源价格，另一方面也增加了地方政府 隐形 债务负担。 一般公共服务国防支出公共安全支出经济事务环境保护住房与社区设施健康 娱乐文化和宗教教育 社保美国 13.8 8.8 5.4 8.7 0.0 1.4 24.2 0.7 16.2 20.8日本 10.4 2.3 3.2 9.5 2.9 1.7 19.4 0.9 8.7 40.7韩国 16.6 7.8 4.0 16.1 2.5 2.6 12.5 2.1 16.3 19.4德国 13.5 2.3 3.6 7.1 1.4 0.9 16.3 2.3 9.6 43.1法国 11.0 3.1 2.9 10.0 1.8 1.9 14.3 2.3 9.6 43.1英国 10.6 5.0 4.7 7.1 1.8 1.1 17.8 1.5 12.0 38.4O E C D 平均 13.2 5.1 4.3 9.3 1.3 1.4 18.7 1.5 12.6 32.6中国 8.1 5.1 6.1 28.7 2.8 13.4 7.1 1.7 14.8 12.1美国 - 1.2 - 0.9 - 0.3 - 0.5 0.0 - 0.5 1.7 - 0.1 - 0.7 2.6日本 - 1.0 - 0.1 - 0.2 - 4.0 - 0.5 - 1.1 2.0 - 0.2 0.8 4.2韩国 2.7 - 1.4 - 1.8 - 3.0 - 0.7 - 0.9 - 1.6 - 0.6 - 0.1 7.