2017-2018“去产能”政策对煤炭行业造成的就业影响研究报告.pdf

“去产能”政策对煤炭行业造成的就业影响研究中国煤炭消费总量控制方案和政策研究China Coal Consumption Cap Plan and Policy Research Project2017/06对外经贸大学全球价值链研究院中国社会科学院城市发展与环境研究所中国煤炭消费总量控制方案和政策研究( 中国煤控项目 )中国是世界煤炭生产和消费第一大国。以煤炭为主的能源结构支撑了中国经济的高速发展，但同时也对生态环境造成了严重的破坏。为了应对气候变化、保护环境和减少空气污染对公众身体健康的威胁，国际环保机构自然资源保护协会 (Natural Resources Defense Council, NRDC) 作为课题协调单位，与包括政府智库、科研院所和行业协会等 20 多家有影响力的机构合作，于 2013 年 10 月共同启动了“中国煤炭消费总量控制方案和政策研究”项目，为设定全国煤炭消费总量控制目标、实施路线图和行动计划提供政策建议和可操作措施，促进煤炭高效清洁利用和清洁能源替代，推进能源转型，帮助中国实现资源节约、环境保护、气候变化与经济可持续发展的多重目标。 了解更多详情，请登录： coalcap.nrdc/coalcap/自然资源保护协会（ NRDC）是一家国际非营利非政府环保机构，拥有逾 140 万会员及支持者。自 1970 年成立以来，以环境律师、科学家及环保专家为主力的 NRDC 员工们一直为保护自然资源、公共健康及环境而进行不懈努力。 NRDC 在美国、中国、加拿大、墨西哥、智利、哥斯达黎加、欧盟、印度等国家及地区开展工作。请登录网站了解更多详情 nrdc。世界自然基金会世界自然基金会（ WWF）是在全球享有盛誉的、最大的独立性非政府环保组织之一。拥有全世界将近 500 万支持者和一个在一百多个国家活跃着的网络。 WWF 的使命是遏止地球自然环境的恶化，创造人类与自然和谐相处的美好未来。为此我们致力于：保护世界生物多样性；确保可再生自然资源的可持续利用；推动降低污染和减少浪费性消费的行动。系列报告“十三五”电力行业控煤政策研究煤化工产业煤炭消费量控制及其政策研究执行报告建言“十三五”中国煤炭消费总量控制规划研究报告行业部门煤炭消费总量控制研究煤炭消费总量控制目标的协同效应城市煤炭总量控制方案政策和案例研究省域温室气体总量控制与煤炭总量控制相互作用分析碳排放控制与煤炭消费总量控制的约束及相互影响建筑领域煤炭（电力）消费总量控制研究基于煤炭消费总量控制的煤炭行业可持续发展研究中国能源转型和煤炭消费总量控制下的金融政策研究煤炭消费减量化对公众健康的影响和可避免成本煤炭消费总量控制的就业影响煤炭消费总量控制的财税政策研究水泥行业煤炭消费总量控制方案及政策研究电力行业煤炭消费总量控制方案和政策研究中国能源统计系统改革的几点建议 2012 煤炭的真实成本中国 2012 年能流图和煤流图编制及能源系统效率研究煤炭使用对中国大气污染的贡献nrdc“去产能”政策对煤炭行业造成的就业影响研究3前 言随着全球经济的低迷以及我国经济增速趋缓成为新的常态，很多劳动密集型产业都遭受了程度不一的冲击。“十二五”期间，围绕一些工业部门中淘汰落后产能产生的就业减少问题已经引起了相关地区和部门的关注，有专家指出，近年来全国就业工作中最大的难点就是高校毕业生的就业和化解产能过剩导致的就业减少冲击。1在2015年底召开的中央经济工作会议也明确提出 2016 年的全国经济社会发展重点任务是“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”。在去产能过程中，妥善处理好一些重点部门所面临的淘汰和下岗职工安置问题，是顺利完成去产能任务的重点也是难点。 但是同时也应该认识到，去产能政策给煤炭行业带来的就业冲击也是我国经济转型和能源转型升级过程中，劳动力分配重组造成的必然结果，从长远来看，是产业结构、能源结构和劳动力结构优化带来的阵痛。煤炭行业作为我国传统的工业之一，产能过剩的情况比较严重。长期以来，煤炭价格的逐步下降与产能的迅速扩张同步发生，给整个行业的可持续发展带来了严重的冲击。同其他主要产煤国相比，中国煤炭行业的平均劳动生产率水平相对比较落后，从产业发展和劳动生产率升级的普遍规律和国际经验来看，中国的煤炭开采部门将长期面临自然的就业挤出压力。伴随技术水平和企业专业化生产经营程度的提高，一些传统的煤炭生产和使用部门的总就业规模都会逐步缩减。煤炭开采和洗选业整体就业规模曾一度高达超过500万人，但我们曾预测，到2050年前后，该行业的从业人员将不足100万人。“去产能”政策的执行将使煤炭行业的就业淘汰和压缩过程进一步加速。煤炭行业从业规模庞大，“去产能”政策的推行导致大量煤炭企业职工被迫转岗、下岗，会给社会的安宁和和谐都带来了很多的负面影响。作为去产能任务比较艰巨的部门，尤其需要重视和注意去产能给煤炭行业带来的就业安置问题。预计在“十三五”期间，主要煤产基地的煤炭行业将进一步面临转型的阵痛。短期内，仍将有大批煤炭职工不断离开原有的工作岗位。据估计，煤炭行业在未来 5 年还需要压缩 15%-20% 左右的产能，仍有大量冗余职工亟待安置。由于煤炭行业产能过剩的区域分布差异非常大，产业相对单一的资源枯竭型城市和独立矿区的困难最为突出，尤其是一些转型困难较大、历史包1范剑平，“高校毕业生就业和淘汰落后产能两大就业问题待解”，2013 年 12 月，finance.china/roll/20131217/2054991.shtml。中国煤控项目4袱较重的区域。对于对煤炭资源过度依赖的地区，政府和企业要妥善做好淘汰煤炭职工再培训、再就业的引导和帮扶，做好职工社保、医保的接续，积极创造就业机会，提供新岗位。针对不同煤炭基地的特点和差异，对于解决去产能带来的煤炭行业就业安置压力，必须采取一地一个解决方案。根据不同地区的实际情况，抓好就业安置的重点和产业布局，开拓新的经济发展和就业模式。“去产能”政策对煤炭行业造成的就业影响研究51煤炭行业的就业整体形势中国煤控项目6煤炭开采和洗选业的就业总规模随时间的推移，呈现出不同的变化趋势：劳动统计数据显示，从 1998 年到 2003 年期间，煤炭开采和洗选行业的就业人数存在小幅波动，但是总体上仍然呈现出下降态势，从464万降至376万左右；然后随着煤炭行业步入“黄金十年”的快速发展期，就业规模也基本保持增长态势，到2013年达到峰值水平529万；随后，随着行业景气下降、机械生产率水平提高、一级环保标准的不断加强，在整个行业的就业人数开始迅速下降，2014年年末已经迅速降至488万，一年时间已经减少了41 万，到 2015 年底降至 443 万，2016 年 10 月的最新数字显示，煤炭行业的就业总规模已经降至 395.5 万左右（参见下图）。煤炭开采和洗选行业的从业人员主要可以分为技术工人和管理人员两大类，目前我国煤炭开采管理部门人员较少，据不完全统计，仅占从业人员的 10% 不到，大部分煤炭职工都是技术人员。煤炭开采和洗选行业从业人员的年龄大多集中在 30-50 岁，整体文化程度较低，初中及以下文化程度占大多数，且专业技术人员比例不高，人员流动性较大，专业煤炭开采技术人员缺口严重。我国煤炭开采和洗选行业虽然从业人员数量庞大，但是人才队伍的基础较为薄弱，与全国能源人才队伍的整体发展水平、煤炭工业的发展目标相比还存在着一定的差距，图 1： 煤炭开采和洗选行业就业人数资料来源：CEIC 数据库。“去产能”政策对煤炭行业造成的就业影响研究7严重阻碍了煤炭开采与洗选行业的健康发展，主要问题表现为人才总量少，学历和知识水平低，人才结构不合理，人才分布不均衡，农民工比例过大等方面。因此在去产能的压力下，大部分技术含量不高的岗位将面临严峻的淘汰压力。目前，按我国各部门产能过剩的吨位大小排序，煤炭业位居工业部门第一：全行业产能约为 52 亿吨，而 2015 年我国煤炭产量约为 37 亿吨，产能过剩达 15 亿吨，产能利用率约为71%。煤炭也与钢铁行业一起成为了2016年去产能的两大突破口。作为产能过剩最严重，体量也最大的传统行业之一，煤炭行业去产能也必然会对行业就业带来一定程度的影响。2016 年初，国务院明确提出煤炭行业的去产能目标为用 3 至 5 年时间，再退出煤炭产能5亿吨左右。粗略测算，这相当于煤炭行业还需要减少超过100万的从业人员。到“十三五”末，煤炭行业的从业总规模将降至 300 万以内。中国煤控项目82重点地区煤炭行业面临就业压力形势分析“去产能”政策对煤炭行业造成的就业影响研究9目前来看，煤炭行业面临很多现实的压力和挑战，从行业发展规律来看，这个传统的劳动密集型行业在劳动生产率不断提高，机械化生产不断普及的条件下，面临着产量峰值的不断逼近，就业规模缩减将成为难以避免的必然趋势。而去产能目标的步步紧逼，环境规制压力的不断增强，经济结构的调整和增速的趋缓以及对煤炭消费总量的控制都使得煤炭行业面临的安置就业压力变得更为急迫。然而，我国各地区之间煤炭生产条件差异性很大，因此在面临煤炭行业应对就业压力和实现就业转型时，各地面临的压力和条件也存在较大的差异。东北煤产区东北煤产区包含辽宁、吉林、黑龙江三省。辽宁和黑龙江的煤炭矿区在蒙东（东北）煤炭大型煤炭基地内。在东北三省丰富的煤炭资源被开发利用的同时，一些煤炭资源型城市也相继形成，如抚顺、阜新、鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河等著名的煤炭资源型城市；而东北三省的煤炭资源型城市处于不同的发展状态。据不完全统计，建国以来，东北地区为国家经济建设累积提供了 50 亿吨煤炭。但是随时间推移，该地区在矿产资源的利用中暴露出的最突出的问题之一就是各资源城市相继以及不可避免的将会面临矿产资源的枯竭。在2008年、2009年和2011年，我国分三批确定了69个资源枯竭型城市（县、区），其中辽宁有阜新市、盘锦市、抚顺市、北票市、弓长岭区、杨家杖子和南票区6个城市入选，吉林有辽源市、白山市、舒兰市、九台市、敦化市、二道江区和汪清县7个城市入选，黑龙江有伊春市、大兴安岭区、七台河市、五大连池市、鹤岗市、双鸭山市6个城市入选，其中大部分都是煤炭资源枯竭型城市，三省一共有 19 个城市入选，在全部资源枯竭型城市中占了27.5%。这些资源枯竭型城市一般建市历史已经超过50年以上，资源保证程度降低，矿业发展速度停滞或减慢。除了这些接近枯竭的老年期资源型城市之外，尽管在东北地区还存在部分处于成长期的资源型城市，如本溪市、双鸭山市、鸡西市、大庆市、吉林市等，但从长远的眼光来看，这些成熟型资源城市不可避免的会步入衰退期，因此必须要未雨绸缪，提前就将产业转型过程中面临的环境、就业、替代产业培育等问题提前考虑，这样才能避免转型成本高、代价大等一系列后患问题。由于良好的资源禀赋和历史原因，东北地区率先成为我国重要的工业基地。东北三省由于地理位置接近，基本情况相似，在煤炭行业去产能和产业转型过程中面临着以下一些共性的问题。中国煤控项目10（1）主要产煤城市经济结构单一，产业结构以重工业化为主，就业结构以第二产业从业人员比重占绝对优势。20世纪50年代初到70年代，国家实行了优先发展重工业的方针，尤其在东北，国家在资金投入上向重工业倾斜。导致后来经济结构不合理，产业层次低；重工越来越重，轻工越来越轻（2015 年的东北煤炭资源型城市的三种产业占 GDP 比重情况可参见下表）；经济增长的质量和效益不高，整体竞争能力不强；农业产业化程度不高，农民收入增长缓慢；由于资源产业的单一性特点，决定了资源型城市中失业者的再就业相对困难，极大地影响了这些资源型城市的社会稳定和经济转型。第一产业占 GDP 比重 第二产业占 GDP 比重 第三产业占 GDP 比重城市 全市 市辖区 全市 市辖区 全市 市辖区抚顺市 7.29 2.64 54.29 57.01 38.41 40.35本溪市 5.43 1.97 54.8 55.89 39.77 42.14阜新市 19.72 1.75 44.69 61.28 35.6 36.97白山市 8.87 5.22 59.08 58.57 32.05 36.21鸡西市 34.38 7.37 29.75 45.67 35.87 46.96鹤岗市 35.8 9.71 31.38 42.81 32.82 47.48双鸭山 37.97 3.39 26.16 42.62 35.87 53.99七台河 14.58 9.28 40.69 44.26 44.73 46.46资料来源：2015 年中国城市统计年鉴。表 1：东北三省主要煤产城市 2014 年三产业占比情况（%）“去产能”政策对煤炭行业造成的就业影响研究11（2）煤炭行业普遍亏损严重，资金链濒临破裂。改革开放以来，我国资源性行业普遍出现亏损局面，东北三省的煤炭资源型城市中的煤炭采选业也不例外。从宏观上来看，一旦资源性行业亏损，整个城市经济就会萎缩，发展速度减慢，甚至引发一系列的社会问题。企业经济效益不好严重影响了企业职工的就业和社会保障体系建设，不利于城市和产业的转型和发展。东北最大的煤企黑龙江龙煤矿业控股集团有限公司（下称“龙煤集团”）近年来一直深陷亏损的困境，直至 2016年虽然亏损幅度收窄，但是仍然无法扭亏，而像吉林省煤业集团有限公司和辽宁的铁法图 2：东北三省主要煤产城市 2014 年三产业占比情况（%）中国煤控项目12能源有限公司近年来也都面临巨额亏损，只能寄希望于政策救市帮助企业摆脱困境。而由于煤炭开采企业的营业收入降低，融资减少，信用评级下降，会出现流动性资产匮乏，欠薪现象严重等问题，资金链濒临断裂。（3）计划经济影响巨大，煤炭企业创新不足，历史包袱沉重。东北三省不仅在地理上接近前苏联，而且在经济管理体制方面受前苏联影响更深，时间更长，计划经济体制色彩更浓。传统计划经济体制下的国有企业，与沿海开放城市相比，在政策上缺少优惠，国有企业盈利全部上交，企业不能形成自我积累，相应地设备老化、技术陈旧、产品落后。人们的商品经济观念、竞争意识、商业冒险精神和接受先进经营管理手段均落后于沿海地区。这给东北地区产业结构调整带来了很大不便。东北地区的一些大煤企在推进国有煤矿破产改制工作时，由于过去测算的破产矿费用支出远低于实际的资金需求，因此破产改制包袱沉重。（4）煤炭资源濒临枯竭，推高了开采成本。东北地区的大部分煤炭生产基地都被列入了“资源枯竭型”城市名单，由于这些地区煤矿开采年限太长，一些矿井开采深度已经深至700-1200米，推高了开采成本。例如，通过调研可以发现黑龙江的龙煤集团目前吨煤开采成本是451元，其中，人力成本215元。而神华吨煤开采成本还不到 200 元。（5）煤炭企业人员臃肿，人力成本高，生产效率极为低下，但同时行业内年轻劳动力短缺，劳动力错配问题严重。在东北三省，一些大的煤矿企业生产效率非常低，如现在全国煤炭企业平均万吨煤产量用工 11 人左右，神华、中煤集团万吨用工 4 人至 5 人，但东北地区三省的用人效率则远低于国家平均水平，吉林的吉煤集团和辽宁的沈煤集团万吨用工 21 人左右，而黑龙江的龙煤集团万吨用工 48 人，是全国平均水平的 4 倍之多。但与此同时，在臃肿的企业从业人员中，真正的井下工人占比极低，大约为 20% 左右，近年来新人入矿量较少。一线矿工普遍年龄在 40 岁左右。真正的煤炭开采技术型人才数量很少，这种人力资源的错配情况又进一步影响了企业的可持续发展。（6）煤炭企业辅业机构庞杂，企业办社会负担沉重：东北地区过去受计划经济影响，一批国有煤炭企业还配套形成了矿区铁路、机械加工、地质勘探、水电通信、建筑建材、矸石、火工、林业等多元产业。但是多数其他产业由“去产能”政策对煤炭行业造成的就业影响研究13于经营不善，难以对主业形成补充和拉动，甚至形成包袱。除此之外，有些煤企甚至办有数百个医院、诊所、学校、幼儿园等医疗及与机构，开支巨大。（7）煤炭企业内部贪腐情况比较突出：东北地区的一些大型煤企，管理成本高企、严重依赖地方扶持，从调研的情况来看，该地区的煤炭行业内贪腐情况频发，吉林省煤炭工业局的贪腐案件，龙煤集团的副总经理的特大贪腐案件甚至创造了国内受贿案件中金额最高的记录。这些腐败案件影响了企业的平稳经营，也严重破坏了对煤炭行业的投资环境。（8）煤炭资源枯竭、环境恶化带来的各种问题非常严重。在煤炭开采的同时，必然会伴随着生态环境的破坏污染，如烟尘、粉尘、大气、水体污染严重；因矿山过度开发造成地表植被破坏、水土流失、地表塌陷等等，而这方面的治理投入又严重不足，存在着重大的地质灾害隐患，给东北三省的煤炭资源型城市转型造成直接的影响。上述问题综合作用下，当东北主要煤产地区面临集中的就业压力时，社会矛盾也愈显突出。管理体制和利益机制引发的问题、失业与人民生活水平的改善问题集中显现。富余下岗人员大幅增加，企业竞争力严重削弱，可以说主导产业的衰退不可避免的影响到这些城市的经济和社会发展，个别情况严重的城市已经陷入到了举步维艰的地步。东北三省煤炭资源型城市从业、下岗人数统计详见下表所示。年末单位从业人口数（万人） 年末城镇登记失业人员数（人）城市 全市 市辖区 全市 市辖区抚顺市 30.74 25.91 21209 18144本溪市 32.70 27.92 27526 23397阜新市 21.46 16.09 16350 14196白山市 18.31 10.03 14653 7571鸡西市 24.54 12.80 15661 10445鹤岗市 19.96 11.45 17016 12903双鸭山 20.93 11.56 11111 6901七台河 12.62 11.14 7965 6068表 2：东北三省主要煤产城市 2014 年劳动力与就业统计资料来源：2015 年中国城市统计年鉴。中国煤控项目14山西煤产区山西矿产资源丰富，其中煤炭资源尤为丰富，素有“煤炭之乡”，是我国的“煤都”。 煤炭储量 2163.15 亿吨，占全国同类储量的 29.8%，位居各省、市、自治区首位。山西作为世界五大煤炭主产地之一，是我国重要的煤炭基地，省内煤炭资源储量丰富，分布图 3：东北三省主要煤产城市 2014 年劳动力与就业统计“去产能”政策对煤炭行业造成的就业影响研究15范围广泛，全省内煤炭面积有 6.2 万平方千米，占全省总面积的 39.7%，分布在山西 94个县市区，其中六大油田贯穿南北依次为：大同煤田，西山煤田，沁水煤田，宁武煤田，霍西煤田以及河东煤田。山西省煤种优良，煤质齐全，具有良好的开采条件，我国大型煤炭工业基地中，位于山西省的有晋北、晋中和晋东三个，涵盖了山西省大同、宁武、河东、西山、霍西、沁水六大煤田和十大矿区。山西省 90% 以上的地市是煤炭化工为支柱产业的煤炭资源型城市。同东三省地区煤炭资源型城市的情况比较类似，山西省的煤炭资源型城市也基本都步入成熟和衰退期，只有朔州市还处于成长期（具体的城市发展阶段如下表所示）。在山西省内的三个主要煤产基地中，诸如大同市的煤炭开采历史已经长约 1500 年左右，煤炭资源已经趋于枯竭。同时，山西省部分煤矿超能力生产情况也非常严重。城市名称 行政级别 发展阶段大同市 地级市 老年朔州市 地级市 成长阳泉市 地级市 中年晋城市 地级市 中年太原市 地级市 中年古交市 县级市 中年孝义市 县级市 中年霍州市 县级市 中年高平市 县级市 中年平鲁区 县城 中年左云县 县城 中年阳城县 县城 中年宁武县 县城 中年柳林县 县城 中年交口县 县城 中年乡宁县 县城 中年表 3： 山西省各煤炭资源城市发展情况一览表资料来源：山西煤炭信息网。中国煤控项目16从山西省这些主要的煤炭生产城市的发展状况看，均主要以煤炭开采及洗选业为主，无论是企业个数、从业人员还是工业产值都占据绝对优势。其次是电力工业，其他产业的发展规模较小，特别是煤矿机械设备制造业相对发育不足。同时，这些主要煤产基地之间的差异性也较大，一些新煤矿生产效率非常高，而在一些开发年限较长的地区和煤炭生产基地，生产效率则相对较低。资料来源：课题组整理。山西煤炭行业在经历了 2008 年以来大规模煤炭资源整合和技改后， 煤炭行业总体上实现了“量减、质升、脱胎换骨”的改变，生产能力不断提升。资源整合后，山西省矿井总数由 2598 座减少 1053 座， 办矿主体由 2200 多个减少到 130 个，30 万吨以下煤矿全部淘汰，单井平均规模达到年产120万吨。年全省煤炭产量达到6.2亿吨、外运量达到6.2亿吨， 分别比2007年增长53%和16.5%。但是在煤炭产量逐步攀升的同时，煤炭企业库存也在不断积压，煤炭行业出现了一定程度的产能过剩。在去产能过程中所面临的主要问题包括基地 地理位置 重要矿区及产量 重点企业在册职工（2013年）单位煤炭产量就业特点晋北太原以北地区，包括大同市、朔州、忻州市、太原市、娄烦县、吕梁市和岚县大同、平朔、朔南、轩岗、河保偏和岚县等矿区超3亿吨中煤平朔集团 12656 1.22 人 / 万吨露井联合开采，机械化率 100%大同煤矿集团 159918 14人/万吨晋中山西省中部及中西部，跨太原、吕梁、晋中、临汾、运城 6个市的 31 个县西山、东山、汾西、霍州等矿区1 亿吨左右汾西矿业集团 50894 16.8 人 / 万吨霍州矿务局 56475 20.42 人 / 万吨晋东山西阳泉、长冶、晋城和晋中等市晋城、潞安、阳泉和武夏超2亿吨晋煤集团 16 余万 32人/万吨无烟煤基地，煤电气一体化阳煤集团 17.6 万 30人/万吨表 4：山西省主要煤产基地的基本情况“去产能”政策对煤炭行业造成的就业影响研究17（1）转型尝试成果泛善可陈，经济增长陷入“资源诅咒”的困境山西省煤炭自然资源禀赋优越，因此经济过度依赖煤炭产业，反而对经济增长产生了限制作用，这导致资源丰裕地区的增长速度违反常规而慢于资源贫乏的地区。丰富的煤炭资源为山西的经济发展和人民生活水平的提高做出了很大贡献，但是，随着开采量的增加，煤炭储量迅速缩减，生产发展受到制约，经济增长放缓。（2）产业结构失衡，资源依赖性较强山西煤炭产业结构性矛盾比较突出，资源依赖性强。主要表现在以下几方面：首先是产业结构不合理。煤炭初级加工发达，煤炭深加工、精加工滞后；产业链条短，产业关联性弱；产品品种单一，科技含量低；煤炭加工转化率低，投入产出率低，产业市场竞争力较弱。工业型煤炭、煤焦油深加工、干法洗煤炭、煤层气开发、水煤炭浆等科技含量较高的清洁能源产品和技术基本上停留在初级发展阶段，利用高新技术开发煤炭资源的推广应用如煤气化联合循环发电、煤基合成汽油、烟气除尘脱硫净化等技术还处于空白状态。区域三次产业结构失衡。第一产业多为粗放型的传统农业，第二产业中煤炭开采业对的贡献占据较大比例，第三产业则很大程度上是围绕煤炭产业而发展起来的服务业。尽管第三产业的发展与第二产业有持平的趋势，但相对于日益衰退的煤炭产业，第三产业的发展还远远不足，其对城市经济的推动作用还有待进一步的提升。（3）就业人员劳动技能单一，对新产业的适应性较差由于山西省产业体系长期以采掘业为主，从业人员的劳动技能低、技能单一，难以在产业之间转移。从技术人员来看，由于所学专业固化，知识的专用性不能适合新的产业。当某人所受的职业训练只能从事某一行业的将定工作时，其命运在很大程度上就与该行业的命运联系在一起。一旦从事的行业出现衰退，这些专业技术人员就会选择离开该地区。从相关材料看，近年来，山西省煤炭企业调出或辞职工程技术人员及管理人员多是不可多得的技术骨干、业务尖子和管理人员。 此外，资源型企业的普遍特征是没有经过任何培养和训练的简单劳动力居多，他们的文化程度普遍偏低，学习新知识和新技能的能力比较差，改行比较困难，产业的调整将会带来大量的失业人员，就业压力异常沉重。近年来，通过企业开发接续项目、政府开发一些公益性岗位、劳动部和商务部与北京、天津、唐山等地进行衔接输出劳务等方式，为安置下岗职工方面取得了一定效果。但是，根据调查，尽管原有的矿山劳动力劳动强度大、工作环境差，但单位时间所获得的报酬相对较高，仍有部分人员下岗后宁愿在家中国煤控项目18中闲着，也不到其他相对收入较低的工作岗位上就业（4）新的替代产业培育乏力一个区域的产业发展是多种因素促成的，这些因素犹如生产函数当中的各个自变量，如劳动、资本、技术、土地资源及企业家才能等。对于山西的各个严重依赖煤炭资源型城市来说，几乎每一个因素都制约新产业生成和就业的转型。资本短缺是山西煤炭资源型城市新产业生成面临的重要障碍。在调研中，几乎在所有的座谈会上，所有的企业、所有的基层政府都表示，好的项目并不缺乏，短缺的是资本。譬如，晋煤有限责任公司试图建设矿山地质公园，也做了尾矿综合利用、发展轻型材料的前期调研和筹划，但终因资金短缺而不能实施。部分地区由于矿井衰老，长期处于贫困的边缘，长时间企业运行困难。新产业形成的技术和人才也严重匮乏。新产业的形成需要相关的技术和人才，需要把各种生产要素调集起来并承担市场风险的企业家。从目前的情况看，山西煤炭资源型城市的技术和人才主要集中在采矿、机械制造、电力维修等领域。新产业发展的思想基础也不具备。由于长期以来煤炭行业作为重要的支柱产业，已经形成了惯性思维定式。当矿产资源被常年高强度开采之后，区域发展所考虑的接续产业通常也是矿业及其延伸产业为首选，于是最终又绕回原有产业，形成了路径依赖。在这样的背景下，新产业拓展的思路很难放开，产业和城市的各种转型计划依然围绕煤炭资源上做文章。内蒙古煤产区内蒙古自治区地域辽阔，资源丰富，煤炭也是内蒙古的资源优势之一，煤炭探明储量已经超过8000亿吨，已经位居全国第一 。据内蒙古统计年鉴，2015年全区原煤产量达90957.1万吨，焦炭产量3041万吨。虽然受经济下行，淘汰落后产能和化解过剩产能等多重因素的影响，内蒙古自治区的煤炭产量在进入 21 世纪之后，年均增速仍高达10% 以上，增速和增幅都高于同为煤炭大省的山西省。同山西相比，内蒙古的煤炭行业因为发展时间较晚、生产技术水平较高，因此在同样的去产能压力下，面临的就业安置包袱相对较轻。但是在化解落后产能和安置就业的过程中，内蒙古同样也需要解决一些比较艰巨的任务和挑战。“去产能”政策对煤炭行业造成的就业影响研究19（1）多年高速发展之后，煤炭行业产能也出现过剩，消化比较困难随着我国经济进入结构性深度调整期，经济增长将由原来的高速转为中高速，这种结构性的深度调整，对煤炭产业的影响十分巨大。主要表现为能源消费弹性系数降低、煤炭需求减弱、煤炭消费增长速度放缓。增速放缓使得内蒙古煤炭生产的供给与需求失去平衡。经过10年的发展，内蒙古自治区原煤生产量从2005年的2.5亿吨发展到2015 年 19.3 亿吨，目前仍有在建的煤炭产能 2 到 3 亿吨左右。但是在2012年以后，经济增速放缓，煤炭需求开始变弱。另外，随着国家发展理念的转变和能源结构的调整，煤炭的需求将进一步减弱。内蒙古煤炭生产供需矛盾严重突出，建成和在建的煤炭产能过剩已达 30%-40%，消化现有产能的任务十分繁重。（2）煤炭行业经济效益下滑，风险逐渐显现由于煤炭需求逐步减弱，煤炭供大于求的局面一再加强，煤价进一步下跌，使得内蒙古的煤炭企业陷入了十分困难的局面。内蒙古煤炭行业共有煤炭矿山企业570家，从业人员13.86万人，2014年完成工业总产值1397.22亿元，实现煤炭销售收入1257.95 亿元，实现利润 181.11 亿元。与 2013 年相比，工业总产值减少 176.05 亿元，同比减少11.2%；销售收入减少240.70亿元，同比减少16.1%；年利润减少14.86亿元，同比减少7.6%。2015年上半年实现销售收入1477.81亿元，同比下降7.6%，实现利润总额165.51亿元，同比下降29.41%。销售收入和企业利润的下滑，使得大部分煤炭企业开始采取压减成本、裁员降薪的措施。调研结果显示，神华集团高层管理最高降薪达到 30% 到 50% 左右。全区 500 多家煤炭生产企业中，由于煤炭需求减少，价格下降，目前已有 40%-50% 的企业处于停产和半停产状态。鄂尔多斯市的煤炭企业尤为严重，300 余个煤矿中，接近 60% 的煤炭企业处于停产和半停产状态。随着煤炭企业经济效益下滑，不良信贷快速上升，信贷风险逐渐显现。全区煤炭企业不良贷款由 2012 年的不足 2 亿元上升到 2014 年的 40 余亿元，两年时间内，内蒙古煤炭行业的不良贷款增加了 20 倍。信贷风险的隐患也开始显现。（3）煤炭需求减少，压力增大我国经济由原来的高速增长转换为中高速增长，这既是经济发展的必然规律，也是经济社会发展的一种新常态。这种经济增长换挡的新常态对煤炭的需求会产生巨大的影响，会进一步打破目前煤炭生产的供需平衡，并通过市场竞争和选择，实现生产企业的优化重组、优胜劣汰，淘汰落后产能，压减煤炭生产，从而达到新的供需平衡。同时，我国煤炭供给还受居民生活方式等多种社会因素的影响。我国农村和小城镇中国煤控项目20的生活用能主要以煤炭为主，对煤炭的需求占有相当量的比重。按照我国城镇化规划的要求，未来将会有约亿农村人口要转移到城市，这将会使得大量居民改变依靠煤炭取暖和烧饭的传统生活方式，对煤炭的需求逐步减少。另外，随着人类对环境保护的逐步重视，能源产业政策也会向实现低碳和绿色发展、减少环境污染、发展清洁能源、改善生存环境方面倾斜，这将会逐步压缩煤炭等化石能源在能源供应体系的比例。这种新常态的发展模式对内蒙古以煤炭为主的产业结构调整带来加大的压力，给内蒙古煤炭产业的转型升级提出了新的更高的要求。（4）作为我国北方的生态屏障，发展煤炭产业同时要兼顾对当地生态环境的保护和修复煤炭是我国主要的污染源，在煤炭的开发利用过程中会产生大量的污染物，对生态环境造成严重的破坏和污染，还会直接造成地表沉陷、大气和水资源污染等。内蒙古作为我国北方的生态屏障，环境系统整体比较脆弱，当地煤炭资源大部分分布在生态环境比较脆弱的地区，矿区和局部地区环境污染和生态破坏比较严重。为了全面落实“五位一体”的绿色发展理念，内蒙古地区的煤炭开发将面临相比较于其他主要产煤区更强的生态约束，在发展煤炭产业同时必须要兼顾对当地生态环境的保护和修复。但是相比较于前面分析的东北地区和山西，内蒙古在煤炭行业转型以及应对去产能冲击时，具有一些发展优势，这些都有助于该地区相对平稳地去解决因去产能带来的就业压力。（1 ）煤炭资源开发历史相对较短，资源优势明显，生产水平比较高内蒙古煤炭资源十分丰富，分布极为广泛，从东到西，均有煤炭资源的发现，含煤盆地面积达 20 多万平方千米，查明煤炭资源总量 8000 亿吨，位列全国第一位。其中，预查煤炭资源储量3300多亿吨，查明煤炭资源储量3800多亿吨。在已发现的500多处煤盆地中，煤炭资源储量规模达到大型以上的有200余处，大型煤炭矿产地占发现煤炭矿产地总量的40%以上。在200余处大型煤炭矿产地中，查明煤炭资源保有储量3000多亿吨，占自治区煤炭资源保有储量的95%以上。从地域分布来看，全区12个盟市均发现煤炭资源，但 90以上的煤炭保有资源储量集中于鄂尔多斯、锡林郭勒和呼伦贝尔三个地区，总量达到3400多亿吨。这三个地区煤炭资源的赋存特点是埋藏浅、分布广、资源相对集中，适合于规模化与集约化开发，特别是适合于大型煤炭资源综合开发基地的建设，因此这些煤炭生产基地所背负的历史负担较轻，需要安置的冗余劳动力也相对于上面分析的几个地区要少一些。“去产能”政策对煤炭行业造成的就业影响研究21（2）煤炭开发成本较低、市场巨大由于内蒙古煤炭资源分布相对集中，且大型煤炭矿产地占比较高、埋藏较浅、煤层较厚、易于露采。原煤生产成本比较低，井工矿的井口价仅为90100元吨左右，露天煤矿的井口平均价仅为 70 80 元吨左右，具有较强的市场竞争力和明显的比较优势。内蒙古东西狭长，横贯三北，东北与黑龙江、吉林、辽宁相连，南与河北、山西、陕西接壤，西与甘肃、宁夏毗邻，距离北京和天津等特大中心城市较近。既与京津冀首都经济圈相邻，也处于东北亚经济圈。发展煤炭产业还具有接近市场、运输距离较短的区位优势。综合考虑煤炭价格和运输成本，比我国中东部地区成本低300 400 元/吨左右。由于具有成本上的优势，去产能政策在全国范围的实施，甚至可以给内蒙古带来竞争优势，在 2016 年年中，内蒙古的煤炭价格曾经历多个月连续上涨的情况，由于部分地区出现煤炭供给结构性偏紧，煤炭价格也节节攀升。在“保供”压力下，内蒙古先进的生产效率和较低的成本优势就不断浮现出来。（3）后发的创新驱动优势不断凸显内蒙古煤炭产业的发展，经过十几年的努力，已基本由要素驱动、投资驱动转向创新驱动，其发展方式已实现了由规模速度粗放增长转向质量效益集约增长，技术创新、制度创新的作用愈来愈加显现。从技术创新分析，无论是煤炭开采、还是加工，无论是煤化工、还是煤转电，内蒙古一些技术工艺均走在了世界的前列，大型综采成套技术装备已在煤炭开采行业得到了普遍应用。全区煤炭单井产能已达190万吨，高于全国平均单井产能5倍以上。内蒙古伊泰年产 16 万吨煤制油间接液化项目，是国内第一套以自主知识产权为主的合成油成套工业装置；神华集团年产108万吨煤制油直接液化项目，是目前世界上第一套煤直接液化的工业化成套装置。这两套完全自主知识产的生产装置和工业流程，技术成熟，生产稳定，取得了良好的经济效益。中国煤控项目22总结和政策建议“去产能”政策对煤炭行业造成的就业影响研究23目前我国煤炭行业去产能过程中就业安置面临的主要困难未来几年煤炭行业去产能任务仍将十分艰巨，尽管各级政府、各地煤炭企业为了保障职工和企业双方的合法权益，促进下岗人员平稳转岗就业，出台了一系列相关的管理办法和政策，但在未来几年内，要安置接近百万的煤炭行业冗余劳动力，仍将面临一些巨大的压力和困难，尤其是在一些高度依赖煤炭行业的地区。主要困难包括：淘汰落后产能带来的就业压力仍然非常巨大预计“十三五”剩下的时间内，煤炭行业整体就业规模还将压缩接近 100 万左右，尤其是在黑龙江、山西等煤炭资源枯竭型城市，仍将继续有大批从业人员需要转岗或下岗，就业安置压力依然很大。继续安置分流下岗人员难度不断增加随着去产能任务的持续推进，安置分流人员的难度不断加大。通过企业转岗专业安置职工的空间逐渐缩小，而行业中有能力自谋职业的员工多已自寻出路，剩下的多为就业难度较大、技能较为单一、竞争力较弱的职工。从调查情况来看，目前煤炭企业受影响、待安置的职工平均年龄偏大；文化水平相对较低、技能单一，转型适应能力差；工龄长，对企业有感情和认同感，但思想僵化，不愿意离开企业，继续安置的困难将越来越大。部分煤矿出现劳动力岗位错配情况在煤炭行业发展的“黄金十年”里，在东北、华北一些历史较久的企业错失了优化管理结构的最佳时期。官僚体制的企业管理结构不适应市场竞争要求，一些企业层级庞杂，机关人员臃肿，但与此同时一线矿工，特别是技术水平较高的专业人员不足，劳动力岗位错配情况严重。一方面大量劳动技能低、年龄老化的富余劳动力等待安置，另一方面，年轻人不愿意来煤矿工作，企业缺乏新鲜血液，很多技术岗位却属于缺人状态。于是在一些煤炭生产基地同时出现专业劳动力短缺与大量富余人员待分流的情况。在很多“以煤兴城”的资源依赖型地区转型替代产业发展未成气候在很多资源型城市，当地培育的转型替代产业从规模上看，还处于起步阶段，并没有形成稳定的产能规模，未来的投资和市场前景不确定性还比较大。大部分新培育的替代企业均集中于技术和资金密集型行业，如新能源产业等，与劳动密集型的煤矿产业类型不匹配，所需技术差距较大，难以安置分流人员。中国煤控项目24在安置煤炭行业富余劳动力工作中存在的隐患近年来，各地高