资源描述
中国是世界煤炭生产和消费第一大国。以煤炭为主的能源结构支撑了中国经济的高速发展，但同时也对生态环境造成了严重的破坏。为了应对气候变化、保护环境和减少空气污染，国际环保机构自然资源保护协会 (Natural Resources Defense Council, NRDC) 作为课题协调单位，与包括政府智库、科研院所和行业协会等 20 多家有影响力的机构合作，于 2013 年 10 月共同启动了“中国煤炭消费总量控制方案和政策研究”项目，为设定全国煤炭消费总量控制目标、实施路线图和行动计划提供政策建议和可操作措施，帮助中国实现资源节约、环境保护、气候变化与经济可持续发展的多重目标。国家发改委能源研究所：戴彦德、田智宇、符冠云、裴庆冰华北电力大学：袁家海、张为荣、张凯、王杨、雷祺中国水泥协会:曾学敏、范永斌、高旭东、陈柏林中国钢铁工业协会发展与科技环保部：黄导、陈丽云、张临峰冶金科技发展中心：陈瑜冶金清洁生产中心：杨晓东、彭杰、刘锟中国煤炭科学研究总院：吴立新、李鑫、孙博超、史越瑶、焦静中国煤炭加工利用协会：阮立军、杨芊中国建筑科学研究总院：张时聪、杨芯岩北京交通大学：刘菁中国社会科学院：张莹对外经贸大学：王苒环保部环境规划院：陈潇君山西煤控课题组：袁进、秦艳、王恒康、曹海霞内蒙古煤控课题组：赵海东、杨志坚、张学刚、张阳河南煤控课题组：钱发军、任杰、张中霞、李双权山东煤控课题组：周勇、刘传庚、邵波、范晓旭武汉煤控课题组：项定先、卢腾飞、王贲、杨武淄博煤控课题组：吴宗杰、董会忠、盛科荣、蒋兵西安煤控课题组：谢宏皓、潘洁、车得福、杜勇博中国煤控项目散煤治理课题组中国煤控项目大气治理课题组报告制图：姚怡亭、冯晓畅、杨小雨感谢自然资源保护协会杨富强、林明彻、陈炯、郑平、康俊杰对报告的审阅和宝贵意见报告研究成员：中国煤控项目：前 言中国煤炭消费总量控制与研究项目（下称中国煤控项目）的“十三五”煤控建议目标是将2020年煤炭占一次能源消耗的比重从2015年的64%降低到55%以下，并且把煤炭消费总量控制在35亿吨（25.1亿吨标煤）。严守全国和地区生态环境资源红线约束，综合利用市场机制和行政手段等措施，采取具有协同效应的方法，努力推动煤炭消费利用的减量化、替代化和清洁化。高效低成本地达到改善生态环境、保护公众身体健康、节约资源和实现气候变化2温控等多重战略目标。这一目标要比国家能源发展“十三五”规划提出的58%煤耗占比的约束性目标更严，更高。这是在科学研究的基础上设定的，目的是助力政府目标的完成和超额完成。 “十三五“开始，中国的经济发展由“高速增长”转向“高质量发展”，经济新常态步入新阶段， 更加注重绿色发展和生态文明建设，为能源结构转型提供极为宝贵的战略机遇期。2013年中国煤炭消费总量达峰以来，能源消费结构持续优化，煤炭利用效率明显提升，主要高耗能产品单耗水平持续下降，2013- 2017年煤炭消费减少了约3.7亿吨煤炭实物量，煤炭消费呈下降趋势。煤炭消费总量控制在保障经济持续稳健增长的同时，有力支撑了环境和生态的改善。2013年以前，中国的年均CO2排放的增长率很高。2013- 2017年中国的CO2排放第一次进入波动平台期，这个转折表明，中国的经济步入低碳、绿色、可持续的发展阶段。但是煤炭消费连续三年下降后，2017年出现反弹，比2016年增加了0.4%。特别是2018年上半年，随着用电需求的反弹，发电用煤量快速增长，加上部分新型煤化工项目投产，煤炭消费增长进一步提高。尽管目前煤炭消耗量没有恢复到2013年的峰值，但目前呈现的反弹趋势对下一步的能源转型、环境治理和碳减排提出了严峻的挑战。2017年和2018年的煤炭消费反弹说明摆脱依赖煤炭和减少煤炭消费的道路不是平坦和顺利的，“十三五”后期的工作尤其重要，需要我们做出更多的努力和投入，促使煤炭消费在下降的通道上。2018年是“十三五”承上启下的关键年，是落实“十九大”各项目标任务的开局之年，是“三大攻坚战”目标实现的决胜年。本报告对国家“十三五”相关规划的完成情况（第一章第一节、第二章、第三章）和中国煤控项目所选取的重点部门和地方试点煤控进展（第四章、第五章、第六章）进行客观中期评估，总结行之有效的经验方法，针对近两年煤耗反弹形势，分析存在的问题和差距，厘清实施过程中的关键难题，对“十三五”后期煤控目标的推进和落实提出针对性的建议（第七章）。这对实现2020年各项约束性指标和打赢“蓝天保卫战”有重大意义，为“十四五”发展规划目标的制定提供重要的信息和借鉴，为2020-2030年可持续发展夯实基础。目 录执行摘要 1一“十三五”煤炭消费总量控制助力国家经济和社会高质量发展 7（一）国家主要煤控指标完成情况 81. 煤炭消费总量控制助力实现和提前实现国家“十三五”能源发展规划目标和二氧化碳排放目标 82. 煤控促进大气治理第一阶段目标完成，“十三五”大气治理开端良好 103. 打赢蓝天保卫战三年行动计划启动 11（二）中国煤控项目煤控目标完成情况 121. 中国煤控项目“十三五”煤控目标 1322013年煤炭消费达峰，完成煤控项目“十三五”煤控目标任务艰巨 14二 重点部门煤控与供给侧结构性改革相互促进，取得积极进展 15（一）行业“去产能”工作取得积极进展 161煤炭行业完成三年去产能5亿吨任务，产量控制效果明显 162钢铁行业去产能完成有望超过1.5亿吨目标上线，取得阶段性成果 193煤电产能过剩仍是电力发展的主要矛盾之一 214水泥行业还没有具体国家目标，行业自发去产能 24（二）重点行业“去杠杆”工作扎实推进 261煤炭行业去杠杆稳步推进，行业资产负债率逐年下降 262钢铁行业资产负债率明显下降，但仍高于国际平均水平 28（三）“降成本”工作取得一定成绩，但仍面临较大压力 291能效利用水平的提高直接降低了企业的经营成本 292. 电力市场化交易对降低企业用电成本发挥了积极作用 313. 煤炭价格高位运行不利于降低实体经济运行成本 31（四）行业“补短板”取得明显成效 321. 煤炭行业 322电力行业 333钢铁行业 344水泥行业 375煤化工项目 406建筑部门 40（五）全国房地产库存量开始出现下降趋势 41三煤炭“去产能”对就业的影响正在得到妥善解决 43（一）煤炭“去产能”对就业影响的评估 44（二）煤炭“去产能”中就业安置问题的经验总结和困难梳理 451. 积累的重要经验 462. 面临的困难和挑战 48（三）钢铁行业“去产能”在就业问题的处理 50四 重点耗煤部门发展现状和煤控进展评估 51（一） 重点耗煤部门发展现状与煤控指标分析 531. 煤炭行业 532. 钢铁行业 573. 水泥行业 634. 现代煤化工项目 675. 电力行业 726.建筑领域 79( 二 ) 重点部门煤耗量分析 821.电力需求超预期增长拉动煤炭消费上升 832.受取缔“地条钢”影响，粗钢实际产量和煤炭消费峰值推后 843.水泥产量小幅增长，需要加强煤炭消费控制 844.现代煤化工项目出现反弹势头，加剧煤炭消费增长压力 855.建筑领域清洁取暖减少煤炭消费 85五散煤治理情况 861. 散煤消费约7.5亿吨，2020年力争减少散煤2亿吨 872. 2017年散煤消费减量6500万吨 893. 2018年散煤减量目标为6000万吨 904. 工业锅炉正向着大容量、高参数、高能效、低排放方向发展 915. 散煤减量的环境、健康、社会效益 936. 环保督查和经济政策更加有力 937.散煤治理是大气污染防治的最大难点和重点 94六重点地区煤控实施进展和成果分析 96（一）重点省份和地区煤煤控工作实际进展与成果 971. 河南目标：降低煤耗比重，担负中部经济新动力 972. 山西目标：摆脱煤炭依赖，当好能源革命排头兵 1033. 山东目标：加强控煤力度，助力新旧动能早转换 1094. 内蒙古：摆脱煤炭依赖，构筑祖国生态屏障 116（二）城市层面煤控实施进展与案例 1201. 武汉目标：完善控煤措施，实现碳排目标早达峰 1202. 西安目标：推动联防联控，打赢汾渭“蓝天保卫战” 1243. 淄博目标：改变耗煤工业，赢取环境经济双增长 129（三）汾渭平原：治霾控煤新战场，不赢蓝天誓不还 1331. 现状：大气污染物浓度不降反升，控煤治霾迫在眉睫 1332. 政策目标与工作重点 134七“十三五”中后期煤控形势展望和建议 136（一）完成煤控目标的挑战和问题 1371. 电力消费与经济增长关系复杂化，把握用电增长态势更加困难 1372. 煤化工出现反弹势头，加剧煤炭消费增长压力 1383. 去产能未能达到预期的“控产量”和“压煤炭”效果 1394. 产能过剩的根本矛盾仍然没有得到根本解决 1395. 一些煤炭替代措施经济性差，可能造成煤炭消费反弹 1396. 设备开工不足、环保压力加大，或抵消部分节能节煤效果 1407. 需要关注重点行业重大项目建设影响 1418. 一些地区和行业存在刺激能源需求增长的倾向 142( 二 ) 应对措施和建议 1421. 控增量 1422. 减存量 1453. 抓节能 1454. 促替代 1465. 讲效果 1476. 重协同 1487.重地方 149 支撑报告 151数据来源 152图1- 1. 2015-2020年中国煤炭消费占比（单位：%）9图1- 2. 2015-2020年煤电供电煤耗（单位：克标煤/千瓦时）9图1- 3. 2015-2018年二氧化碳排放量（单位：万吨）9图1- 4. 2017年中国PM2.5年均浓度分布及重点地区比较11图 1- 5. 煤控目标分析的耦合模型示意图13图1- 6. 中国煤控项目煤炭消费情景分析13图2-1. 2016-2017各省煤炭行业实际去产能量（万吨）18图2- 2. 2016-2018年10月钢铁行业各省实际去产能量（万吨）20图2- 3. 钢铁行业产能利用率21图2- 4. 全国煤电过剩规模分布（万千瓦）23图2- 5. 全部机组利用小时数与火电机组利用小时数趋势图24图2- 6. 2017-2020年水泥行业去产能计划（万吨）25图2- 7. 全国工业企业平均和煤炭开采及洗选业资产负债率27图2- 8. 秦皇岛Q5500煤炭价格31图2- 9. 钢铁行业大气污染物现行标准与超低排放排放浓度限值35图2- 10. 全国房地产开发企业住宅库存量42图3- 1. 1998-2016年煤炭开采与洗选行业城镇单位就业规模变化趋势44图4- 1. 2017年重点部门煤耗在总煤耗中的占比52图4- 2. 煤矿数量54图4- 3. 大型煤矿产量占比54图4- 4. 大型煤炭基地产量占比54图4- 5. 煤矿安全生产事故死亡人数对比56图4- 6. 科学产能占比56图4- 7. 2000-2017年中国主要钢铁产品产量及变化趋势57图4- 8. 2000-2017年中国钢材进出口量变化情况58图4- 9. 2001-2017年中国粗钢表观消费量变化情况59图4- 10. 2010-2017年钢铁企业废钢消耗及废钢单耗情况63图4- 11. 水泥消费平台期64图4- 12. 水泥价格走势64图4- 13. 水泥行业利润 65图 4- 14. 2017年年煤制油项目产能布局67图 4- 15. 2017年年煤制气项目产能布局68图4- 16. 2017年煤制烯烃项目产能布局68图 4- 17. 2017年煤制乙二醇项目产能布局69图 4- 18. 新型煤化工项目平均水耗71图 4- 19. 新型煤化工项目平均煤耗72图 4- 20. 2020年预期各类电源装机情况73图 4- 21. 煤电利用小时数74图 4- 22. 十三五装机目标完成情况77图 4- 23. 煤耗下降趋势78图 4- 24. 历年弃风率变化情况79图 4- 25. 2017年重点省份弃风、弃光情况79图 4- 26. 2020年重点行业煤控目标82图5- 1. 2020年散煤治理目标及路径 88图 5- 2. 2016年和2017年第四季度PM2.5浓度对比图89图 5- 3. 2010-2016年工业锅炉台数变化趋势92图 6- 1. 2016年河南分行业煤炭消费情况100图 6- 2. 河南省电力结构与电力需求100图 6- 3. 2020年河南省电力结构预测102图 6- 4. 2010-2017山西省煤炭消费总量与煤耗占比104图 6- 5. 2013-2017山西省PM2.5年均浓度与变化率104图 6- 6. 2016年山西分行业煤炭消费情况106图 6- 7. 2017年山西发电结构107图 6- 8. 山西省火电装机与利用小时数107图 6- 9. 山东省煤炭消费情况110图 6- 10. 2017年山东省电力装机结构114图 6- 11. 内蒙古煤炭生产与消费情况116图 6- 12. 武汉市2015-2017年煤耗行业企业和设备削减情况121图 6- 13. 西安市煤炭消费总量与规模以上工业消费量（万吨）125图 6 - 14. 西安市2013-2017年大气污染物浓度基本情况126图 6 - 15. 淄博市煤炭消费和空气质量情况2013-2017 129图 6- 16. 2017年淄博分行业煤炭消费情况130图 6- 17. 汾渭平原11个重点城市133图 7- 1. 负荷变化对于煤电机组煤耗的影响140图 7- 2. “十三五”后期重大新建项目情况141图 7- 3. “十三五”后期用电需求预测143图表索引表1 -1. 约束性节能强度指标、碳强度指标、非化石能源占比指标(单位：%) 8表1- 2. “十三五”大气治理政策目标中期进度和“十三五”空气治理目标12表 2- 1. 重点统计钢铁企业2014年-2018年(1-6月)工序能耗30表 2- 2. 不同国家地区钢铁烧结烟气生产排放标准比较36表 2- 3. 全国水泥窑协同处置企业数量和能力38表 2- 4. 水泥厂绿色建设指标体系39表 4- 1. 煤炭行业“十三五”煤控相关指标完成情况及预测55表 4- 2. 钢铁行业“十三五”煤控相关指标完成情况及预测60表 4- 3. 钢铁工业调整升级规划（2016-2020）煤控相关指标完成情况及预测60表 4- 4. 2011-2017年重点统计企业固体废弃物综合利用率61表 4- 5. 国内钢企与国际先进钢企主要废气污染物排放因子61表 4- 6. 不同国家地区钢铁烧结烟气生产排放标准比较62表 4-7. 水泥行业煤控相关指标完成情况及预测66表 4- 8. 现代煤化工煤控相关指标完成情况及预测70表 4- 9. 电力供应能力评估73表 4- 10. 电力工业煤控相关指标完成情况及预测76表 5- 1. 2017年我国部分省市燃煤工业锅炉淘汰量梳理91表 6- 1. 2011-2017河南省煤炭消费与大气质量情况98表 6- 2. 河南省煤控与大气目标99表 6- 3. 河南省“十三五”期间煤控与大气治理主要政策99表 6- 4. 山西省煤控与大气目标105表 6- 5. 山西省“十三五”期间煤控与大气治理主要政策105表 6- 6. 山东省政府煤控与空气质量目标111表 6- 7. 山东省“十三五”期间煤控与大气治理主要政策111表 6- 8. 山东省煤控与大气目标112表 6- 9. 内蒙古“十三五”期间煤炭生产与消费目标117表 6- 10. 内蒙古“十三五”期间煤控与生态环境治理主要政策118表 6- 11. 内蒙古煤化工项目情况120表 6- 12. 武汉市能源目标设置123表 6- 13. 武汉市大气污染控制目标123表 6- 14. 西安市“十三五”期间能源相关目标126表 6- 15. 西安市“十三五”期间大气治理相关目标127表 6- 16. 淄博市“十三五”期间能源与PM2.5目标131表 6- 17. “ 十三五”期间国家对汾渭平原11城的相关要求和目标135表 7- 1. 煤化工2015年和2020年产能138表 7- 2. 2020国家政策目标和中国煤控项目煤控情景的具体指标148执行摘要中国煤控项目一煤炭消费总量控制助力国家经济和社会高质量发展2013年中国煤炭消费达峰，2013- 2017年煤炭消费实物量减少约3.7亿吨，下降8.3%。能源结构持续优化、主要耗能产品水平不断下降 ，能源利用效率明显提升。全国许多地区，特别是经济发达和传统煤炭消费量较多的地方，煤炭消费增长趋势得到遏制并有明显下降。从“十三五”前半期国家各项能源规划目标的完成情况来看，煤控政策有力地支持了环境和生态的改善。2015-2017年，一次能源消费的总量增长仅相当于“十三五”增量控制目标7亿吨的27%；单位GDP能耗累计下降了8.5%，已经完成节能强度下降15%目标的一半以上。2017年，煤炭占一次能源消费总量比重从2015年64%下降到60.4%；现役煤电平均供电煤耗降至309克标煤/千瓦时，超过国家设定的2020年煤电平均供电煤耗下降到每千瓦时310克标准煤以下的目标；碳排放强度累计下降已完成“十三五” 碳强度比2015年下降18%目标的一半。 “十三五”能源发展规划中煤炭占比58%的约束性目超额完成已成定局。煤炭消费量和PM2.5的浓度密切相关，煤炭消费的减量、替代、清洁利用从源头上对大气十条空气质量改善目标的超额完成做出了重要贡献。相比2013年，2017年全国338城市PM10浓度平均下降22.7%，京津冀、长三角和珠三角PM2.5浓度分别下降了39.6%、34.3%和27.7%，超额完成大气十条预定目标。中国CO2排放总量自2013年后第一次出现下降，2014-2018年进入碳排放波动平台期，五年的碳排放增量之和约为零，这对中国的碳排放是极其重要的转折点。综上所述，中国的经济发展已从高污染、高碳排放量、高投入、低效率的阶段步入绿色、低碳和高质量的可持续发展的阶段。二煤炭消费减量、替代、清洁发展的经验总结1. 强化重点部门煤控的管理，是实现煤控目标的关键。控制煤炭消费总量，核心在于控制重点耗煤部门的煤炭消费总量。重点用能部门是煤控工作的主战场，也是供给侧结构性改革的重要着力点。“十三五”时期，虽然国家对重点部门没有制定煤炭消费总量控制目标，但是煤控项目设置了重点耗煤部门的定量煤控目标。十三五前期，中国政府把供给侧结构性改革作为经济工作的主线，针对煤炭、钢铁、电力等重点行业，出台了“三去一降一补”各项政策措施，而且在行业发展规划中，制定了能效提升、污染物减排、节水、结构调整等具体约束目标。这些措施与煤控的减量、清洁、替代三大实现途径相辅相成，相互促进。化解过剩产能与能效提升促进了煤炭利用减量化，用能结构的调整实现了煤炭利用的替代化，污染物减排的要求推动了煤炭利用清洁化。从重点行业供给侧结构性改革取得的进展来看，煤炭和钢铁行业超额完成三年去产能任务，行业资产负债率水平持续降低，改善了企业经济效益和实现了市场供需平衡。电力、钢铁、水泥、煤化工项目通过能效的不断改进降低了企业经营成本。重点部门的安全、环保、绿色发展水平不断提高，单位产品能耗、水耗、污染物和碳排放持续下降，“补短板”取得明显成效。这些进展对提升行业的能效水平与增强竞争力打下了坚实的基础。2016年下半年以来，国内经济回暖，去产能改善了行业的经济效益，与此同时，高耗能行业的产量和煤耗出现反弹。2018年煤炭消费量更是明显上升，前三季度煤炭消费比去年同期增长3%，增加了大约5000万吨煤炭。煤炭消费出现反弹的主要贡献来自于电力部门、现代煤化工部门等重点领域和部门。经课题组核算，2018年全年煤炭消费将比上年增长约4000万吨，增速约为1.2%以上。因此要需要继续深化供给侧结构性改革，下决心扭转这种反弹势头。煤控项目要因时而动，对重点耗煤部门的控制指标做适当调整，更好地指导具体工作的开展。2. 实施重点地区煤炭消费总量控制措施，加速地方经济转型重点地区的煤炭消费减量替代和清洁利用对大气污染防治行动目标的超额完成起到了积极作用，是能源和经济转型的推动力。中国煤控项目在2015年起陆续在省级与市级层面开展研究，先后在大气污染重点防治区域的山东（煤炭消费第一大省）、内蒙（煤炭生产第一大省，煤炭消费第二大省）、山西（煤炭生产第二大省、煤炭消费第三大省）、2
展开阅读全文