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I 摘 要 2019年上半年，我国积极财政政策落实减税降费、聚力增效的要求，财政减收增支，导致一般公共预算和政府性基金预算收支提前出现双缺口。为弥补双缺口，扩大地方债券发行，财政政策有力促进宏观经济稳定，化解潜在风险，优化经济结构。 上半年我国财政存在四个主要问题： 一是税收收入持续放缓，导致一般公共预算收入增速放缓。上半年税收总收入增长0.9%，对税收总收入增长贡献最大的依然是增值税、消费税、企业所得税，三者合计拉动税收增长5.77%，但异常的是出口退税、个人所得税进口产品消费税和增值税、房产税、城镇土地使用税出现负增长，合计拉动税收收入负增长5.26%。减税措施、扩大出口退税以及经济增长放缓导致税基增长缓慢是上半年税收增速下降的主要原因。 二是地方政府债务发行加快，地方政府债务负担加重。 16月份一般公共预算财政收支差额15692亿元，政府性基金收支差额5369亿元，两者合计21061亿元，比2018年扩大16906.6亿元。为弥补大量的地方财政收支逆差，上半年全国发行地方政府债券累计增长一倍，新增债券累计同比增长550%，专项债券累计同比增长322%。虽然目前 本报告负责人：汪红驹 本报告执笔人： 汪红驹 中国社科院财经战略研究院研究员 【N IFD季报】包含9个板块，分别为： 1. 全球金融市场 2. 国内宏观经济 3. 中国资金流动 4. 国家资产负债表 5. 中国财政运行 6. 房地产金融 7. 债券市场 8. 股票市场 9. 金融机构动态 II 专项债并未计入财政赤字口径，但财政减收增支的直接后果是一般公共预算和政府性基金预算收支逆差扩大，地方政府债务负担加重。上半年财政一般预算和政府性基金预算收支逆差累计占GDP比重已经达到4.6%左右，政府债务负担加重。部分地方政府融资平台到期债务无法按时兑付，引发债券市场的流动性风险和情绪震荡，相关地区的新债发行出现困难，导致区域性融资困难和资金成本抬升。 三是地方财政收支分化，部分地区财政困难加剧。地方财政收支分化巨大，部分地区财政困难加剧，财政收支平衡风险有所显现。我们重点监测了收入增速负增长和财政收支逆差大幅扩大的地级市。江浙一带的上海、杭州、苏州、宁波、嘉兴等少数城市保持一般预算收支顺差。京、重庆、贵阳等大城市财政收入负增长，但财政支持力度大幅上升，可能下半年支出增速会放缓；广东、贵州、湖南、福建等均出现了少数城市政收入增速负增长；中西部地区个别市县级政府财政收支困难，如果省级财政和中央财政转移支付不及时，部分中西部城市财政收入负增长可能影响这些城市的一般公共预算支出。 四是缩减进出口相关税收不可持续。以美元计价，上半年我国商品出口增长0.1%，进口增长-4.3%。实现贸易顺差1812亿美元，顺差额比上年增长33%。上半年出口退税达到9779亿元，比去年同期多退2118.4亿元，综合考虑关税、进口商品增值税和消费税后，2019年上半年进出口相关税收累计为负83亿元，进出口相关税收受到的冲击比2009年上半年更严峻。2019年上半年出口退税削减了出口产品价格11%，比去年同期提高1.7个百分点。大额出口退税虽然换得暂时的出口增长和贸易顺III 差，但其代价是国内财政收支差额和地方政府债务扩大，国际收支压力被转移至财政压力。从中长期看，财政政策不应被当作调节国际收支的长期工具，汇率等货币政策应发挥更大作用来缓解国际收支和财政压力。 减税降费等收入端的财政政策具有较长时滞，未来一段时期经济增长仍存在下行压力，财政收入可能继续保持较低增速。下半年应适时推出精准逆周期调控措施，积极的财政政策加力增效，努力在资金使用效率和结构上多下功夫，加快“六稳”政策落地实施。同时，要注重财政政策与货币金融政策的协调配合，避免政策工具之间相互打架，减弱效力。 目 录 一、财政收入增速放缓 . 1 （一）财政一般公共预算收入累计增速持续放缓 . 1 （二）政府性基金收入累计增速大幅放缓 . 2 二、上半年财政支出较快增长 . 3 （一）一般公共预算支出较快增长 . 3 （二）上半年政府性基金预算支出增速回落 . 5 三、财政收支逆差扩大，政府债券加快发行 . 6 （一）财政收支逆差扩大 . 6 （二）地方政府债券加快发行 . 7 四、上半年财政运行存在的问题 . 8 （一）多重原因导致税收增速放缓 . 8 （二）通过财政“减收增支”实现经济“稳增长”仍需要考虑政府债务负担 . 13 （三）地方财政收支分化，部分地区财政困难加剧 . 16 （四）缩减进出口相关税收不可持续 . 19 五、财政政策展望及对策建议 . 19 1 2019 年上半年，我国积极财政政策落实减税降费、聚力增效的要求，财政减收增支，扩大地方债券发行，有力促进宏观经济稳定，化解潜在风险，优化经济结构。 上半年财政收入增速放缓， 虽然目前专项债并未计入财政赤字口径，但财政减收增支的直接后果是一般公共预算和政府性基金预算收支逆差扩大，地方政府债务负担加重。减税降费等收入端的财政政策具有较长时滞，未来一段时期经济增长仍存在下行压力，财政收入增速可能继续放缓。 下半年应适时推出精准逆周期调控措施， 积极的财政政策加力增效，努力在资金使用效率和结构上多下功夫， 加快“六稳”政策落地实施 。同时，要注重财政政策与货币金融政策的协调配合，避免政策工具之间相互打架，减弱效力。 一、财政收入增速放缓 （一）财政一般公共预算收入累计增速持续放缓 自 2018 年初以来，我国财政一般公共预算收入增速持续放缓，这一趋势已经持续 18 个月。 2019 年上半年全国一般公共预算收入 107846 亿元，同比增长 3.4%，比上年同期降低 7.2 个百分点。其中，中央一般公共预算收入 51589 亿元，同比增长 3.4%；地方一般公共预算本级收入 56257 亿元，同比增长 3.3%。 全国税收收入 92424 亿元，同比增长 0.9%；非税收入 15422 亿元，同比增长 21.4%。 分季度看，二季度财政收入和税收收入增速分别为 0.8%和- 3.3%，两者都低于一季度。 2 图1 财政收入与税收收入累计增速 2019 年上半年税收收入占一般公共预算收入比重为 85.7%，税收收入增速比上年降低 13.5 个百分点 ，非税收入增速短期回升不能弥补税收收入增速下降， 自 2018 年初以来税收收入持续放缓是一般公共预算收入增速放缓的 主要原因 。 （二）政府性基金预算收入累计增速大幅放缓 16 月累计，全国政府性基金预算收入 31781 亿元，同比增长 1.7%，增速降低 37.7%。政府性基金收入中，地方政府性基金为主，地方政府的土地出让收入占 84%。因 2019 年上半年土地成交金额和土地购置面积分别负增长 27%和 27.5%，导致土地出让收入下降 0.8%，比去年同期降低 43.8%。中央政府性基金预算收入 1989 亿元，同比增长 3.5%， 降幅远小于地方政府性基金收入。 分季度看，一季度政府性基金预算收入、 土地出让收入增速分别为- 6.2%和- 9.5%，二季度分别为 9.4%和 7.7%，二季度增速高于一季度。 3 图2 各个季度政府性基金收入同比增速 二、上半年财政支出较快增长 为对冲经济下行压力，党中央在去年四季度就及时做出前瞻性宏观政策，提前安排今年上半年财政支出计划，全国财政支出较快增长，有力促进了上半年经济平稳运行。 （一）一般公共预算支出较快增长 16 月累计，全国一般公共预算支出 123538 亿元，同比增长 10.7%，比上年同期提高 2.9 个百分点。其中，中央一般公共预算本级支出 16890 亿元，同比增长 9.9%；地方一般公共预算支出 106648 亿元，同比增长 10.8%。分季度看，二季度一般公共预算支出规模大于一季度，但二季度增速有所下降。 4 图3 一般公共预算支出累计同比增速 分类别看， 1 6 月累计，主要支出科目中除了社会保障和就业支出、卫生健康支出外，教育支出、 科学技术支出、文化旅游体育与传媒支出、节能环保支出、城乡社区支出、农林水支出、交通运输支出、债务付息支出等都保持两位数增长。 图4 财政支出主要分类项目累计同比增速
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