中国财政运行2018年回顾与2019年展望分析报告.doc

中国财政运行 2018年回顾与 2019年展望 分析报告 2019年 3月 10日目录 1. 2018年公共财政 收 入回顾 .3 1.1. 总量视角：收入增速前高后低，收入进度先快后慢 . 3 1.2. 2018年减税政策回顾：政策频出，主要减在增值税和个人所得税 . 5 1.3. 结构视角： 2018年税收收入分析 . 7 2. 2018年公共财政 支 出回顾 .10 2.1. 总量视角：公共财政收支差额远超预算赤字 . 10 2.2. 公共财政支出结构：民生支出增速上升，付息支出增速最快 .11 2.3. 公共财政支出节奏分 析 :12月单月较强，但不足以判定年底突击花钱 . 13 3. 2018年 政府性基 金 收入支 出 分析 .15 3.1. 2018年政府性基金收入支出概览：增速下滑 . 15 3.2. 2018年政府性基金收支结构分析：土地出让收入依赖性进一步 加 强 . 16 3.3. 2019年政府性基金收入隐忧：增速大概率进一步下行 . 18 4. 2018年社保基金 分 析：财 政 补贴上 升 ，年度 结 余骤降 .20 4.1. 2018年社保基金收支概览 . 20 4.2. 社保收入中财政补贴大幅上升 . 20 4.3. 社保当年结余开始锐减，国有资本划拨有望补充 . 21 5. 2019财政展 望 :赤字规模扩大， 积 极财政 增 效是关键 .22 5.1. 2019年财政政策方向在哪里？收入端比支出端更重要 . 22 5.2. 2018年政 府财力回顾：财力空间来自哪里？ . 22 5.3. 2019年积极财政政策财力测算和猜想 . 25 报告摘要： 1、 2018年公共财政收入回顾 ： （ 1） 2018年的公共财政收入是超预算 完成的，超出预算值0.1%，超收 175亿元 .2018年的公共财政收入目 标值并不高，但超出比例几乎是历年最差，显示今年财政收入目标完 成之困难。 （ 2） 公共财政收入节奏看，与往年类似，全年收入增速呈现前高后低的趋势，累计财政增速一路走低，主要受减税降费和经济 基本面下行因素的影响。（ 3） 2018年税收增速 8.3%，这一增速虽然超过 2018年的 GDP增速 6.6%，但是考虑到价格因素，如果和名义 GDP增速 9.7%比较，已是低于名义 GDP增速， 2018年的 “名 义 GDP增速 -税收增速” 差为 1.4%，比 2017年走扩， 2018年减税力度有效果。 2、 2018年公共财政支出回顾 ： （ 1） 公共财政收支差额远超预算赤字， 2015-2017年，公共财政收支差额与财政赤字的差额在 6000-7000， 而 2018年则蹿升至 13754亿。 （ 2）公共财政支出结构：民生支出增 速上升，付息支出增速最快 。 （ 3） 18年支出节奏分析：从季度占比来看， 2018年 1-2季度占比相对有所前倾， 3-4季度则出现了四季度支出占比抬升的迹象。 3、政府性基金收支： （ 1） 2018年全国政府性基金预算收入 75405亿 元，收入增速较 2017年下滑 3.5%。国有土地使用权出让收入的增长，占了地方本级政府性基金收入的 95%，是主要的贡献力量。 （ 2） 2018年政府性基金收支结构分析：土地出让收入依赖性进一步加强 。 （ 3） 2019年政府性基金收入隐忧：增速大概率进一步下行，从商品房销售 面积和销售额增速与国有土地使用权出让收入的关系来看，国有土地使用权出让收入增速一般滞后于房地产的销售周期。 4、 2018年社保基金分析： （ 1） 财政补贴上升，年度结余骤降。社会保险中财政补贴及增速加快， 2017年到 2018年出现急剧增长。 （ 2） 2018年社会保险基金收入中财政补贴的金额达到 16984.08亿元，较 2017年的 12351.8增长 37.5%，远超其他公共财政支出增速 。（ 3） 2018 年社保基金当年结余出现了骤然下降，从 2017年的 9784.6亿减少到 3550.7亿，锐减 64%，未来能否缓解需要国有资本划拨加速施行。 5、 2019年财政财力展望：（ 1） 2019年公共财政支出增速压力很大， 预计难以超过 2018年8.7%的增速，下 行 1-2个百分点可能性不低。 （ 2） 预算稳定调节基金的余额用以支持公共财政支出增速，其规模 力度不足。 （ 3） 能够为公共财政支出提供差额资金的，只能寄希望于 政府性基金的盈余支持，但在政府性基金收入超过 80%为卖地收入支 撑时，这意味着地方政府仍有不低的动力去激活房地产市场以通过卖 地。 财政压力下虽然中央自上而下仍保持坚持调控的态度，但房地产 政策 “ 一城一策 ” 更多的应是向 “ 松 ” 而非 “ 紧 ” 。 （ 4） 虽然地方政 府专项债额度增速不低，但 2019年政府性基金支出为基建托底的压力仍然很大。 前言： 本报告主要是回溯 2018年的财政 收支状况，结合 2018年的经济运行情况， 从总量视角、结构视角、历史对比视角等分析 2018年财政收支出现的新情况和新特征。 并对 2019年的财政收支予以展望。 本文论述顺序主要是按照财政的三本账 “ 公共财政收入支出预算 ”“政府性基金收 入支出预算 ”“社会保险基金收支预算 ” 来分别分析。 1. 2018年公共财政收入回顾 1.1. 总量视角：收入增速前高后低，收入进度先快后慢 2018年的公共财政收入是超预算完成的，超出预算值 0.1 %，超收 175亿元 .2018年的公共财政收入目标值并不高，但超出比例几乎是历年最差，显示今年财政收入 目标 完成之困难，其背后也是中国基本面面临较大困难。 （一般每年财政收入实际值都会比 预算值多一些，具体可以看图 4） 具体来看， 2018年全国一般公共预算收入 183352亿元，同比增长 6.2%。其中全国一般公共预算收入中的税收收入 156401亿元，同比增长 8.3%；非税收入 226951亿元，同比下降 4.7%。 图 1：公共财政收入累计同比增速（ %） 从公共财政收入节奏看，与往年类似，全年收入增速呈现前高后低的趋势，累计财政增速一路走低，主要受减税降费和经济基本面下行因素的影响。 从 5月开始，财政收入当 月同比增速骤然下滑，主要原因是工业经济增速放缓，且多项税种增速下滑。受税收收入增速大幅下降的影响， 11月财政收入进一步下降，出现全年最低。 税收收入增速与公共财政收入整体趋势一致。税收收入仍然主导公共财政收入变 化。 从公共财政收入进度来看，财政收入进度亦呈现先加快后放缓的局面。今年财政收 入年中进度是 2015年以来最快。 6月底，全国财政收入完成进度为 5年来最快，比去 年同期快 1个百分点（ 2015-2018年分别为 51.59%， 54.4%， 55.92%， 56.96%） ，这其 中有 2018年上半年经济基本面运行 较好原因，也有大多数减税政策在下半年才开始发力的原因。 图 2：公共财政收入当月同比增速（ %） 图 3：税收收入累计增速 图 4：公共财政收入完成进度（ %） 1.2. 2018年减税政策回顾：政策频出，主要减在增值税和个人所得税 2018年是减税政策频出的一年。 2018年 3月 21日 -9月 26日国务院共召开 26次 常务会议， 9次涉及减税议题。仅 2018上半年，财税部门出台了减税降费政策 20余项。 我们整理如下，如表 1 减税量比较大的是增值税税率普降 1%（ 大概减税 4000亿，平 均每个月 500亿 ） ， 次之是个人所得税，大概减税 3200亿。 表 1： 2018年以来减税政策 主题和文件 具体内容 关于调整增值 自 2018年 5月 1日起，将增值税税率普降 1%，纳税人发生增值税应税销售行为或者 进口货物，原适用 17%和 11%税率的，税率分别调整为 16%、 10%。同时，增值税小规模纳税人标准为年应征增值税销售额 500万元及以下。已登记为增值税一般纳税人的 单位和个人，在 2018年 12月 31日前，可转登记为小规模 纳税人， 此次深化增值税 改革预计全年将带来减税超过 4000亿元，平均每月减税额为 500亿元。 税税率的通知 （财税2018 2018.5.1 32号）统一增 值税小规模纳税 人标准的通知 （财税 2018 33号） 2018.7.23 国常会 在确保全年减轻税费负担 1.1万亿元以上的基础上，抓好现有减税政策的落地，继续 执行 9月底前待完成的增值税留抵退税返还， 留抵退税返还预计减税 1130亿元 发布公告，相关政策具体执行口径、征管操作事项进行说明，明确 了延长高新技术企 2018.8.23 企业研发费用加 计扣除 业和科技型中小企业亏损结转弥补年限政策，昭示着减税政策的进一步落实。同时出 台新的减税政策，计划于 2018年至 2020年底，将企业研发费用加计扣除比例提高到 75%的政策由科技型中小企业扩大至所有企业， 初步测算全年可减税 650亿元。 励增加小微企业贷款，从今年 9月 1日至 2020年底，将符合条件的小微企业和个体 工商户贷款利息收入免征增值税单户授信额度上限，由此前已确定的 500万元进一步 提高到 1000万元。三是为推动更高水平对外开放，鼓励和吸引境外资本参与国内经济发展，对境外机构投资境内债券市场取得的债券利息收入暂免征收企业所得税和增 值税，政策期限暂定 3年，完善提高部分产品出口退税率。 采取上述措施，预计全年 再减轻企业税负超过 450亿元 。 2018.8.31 个人所得税 十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定，标志着 个税法完成第七次大修。起征点提升至 5000元，并增加扣除项， 预计减税 3200亿元 （全国人大常委会办公厅 2018年 8月 31日新闻发布会信息）。 新 “ 个税” 拟 10月 1日执行。自 2018年 10月 1日至 2018年 12月 31日，纳税人的 工资、薪金所得，先行以每月收入额减除费用五千元后的余额为应纳税所得额，不扣减子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除支出，也不需要按 年度汇算个税。 2018.9.5 关于金融机构 小微企业贷款利息免征增值税政策的通知（财税 201891号） 自 2018年 9月 1日至 2020年 12月 31日，对金融机构向小微企业和个体工商户发放 的、利率不超过人民银行同期贷款利率 150%（ 含本数 ） 的授信额度在 1000万元以下的贷款利息收入免征增值税；超过部分按现行规定征收增值税。 2018.9.20 关于提高研究 开发费用税前加计扣除比例的通知 （ 财税 2018 99号） 企业开展研发活动中实际发生的研发费用，未形成无形资产计入当期损 益的，在按规定扣除的基础上，在 2018年 1月 1日至 2020年 12月 31日期间，再按照实际发生额的 75%在税前加计扣除；形成无形资产的，按照无形资产的 175%在税前摊销。 2018.10.8 提高出口退税 从 2018年 11月 1日起，按照结构调整原则，参照国际通行做法，将现行货物出口退 税率为 15%的和部分 13%的提至 16%； 9%的提至 10%，其中部分提至 13%； 5%的提至 6%， 部分提至 10%。对高耗能、高污染、资源性产品和面临去产能任务等产品出口退税率维持不变。进一步简化税制，退税率由原来的七档减为五档 。 2018.11.22 关于境外机构 投资境内债券市场企业所得税增值税政策的通知 自 2018年 11月 7日起至 2021年 11月 6日止，对境外机构投资境内债券市场取得的债券利息收入暂免征收企业所得税和增值税。 2018.12.12 国务院常委会 在今年已在全国对创投企业投向种子期、初创期科技型企业实行按投资额 70%抵扣应 纳税所得额的优惠政策基础上，从 2019年 1月 1日起，对依法备案的创投企业，可选择按单一投资基金核算，其个人合伙人从该基金取得的股权转让和股息红利所得，按 20%税率缴纳个 人所得税；或选按创投企业年度所得整体核算，其个人合伙人从企业所得，按 5% 35%超额累进税率计算个人所得税。上述政策实施期限暂定 5年。使 创投企业个人合伙人税负有所下降、只减不增。 2018.12.22 国务院 国务院总理签署国务院令，公布修订后的中华人民共和国个人所得税法实施条例， 针对个人所得税法规定的子女教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、继续教育、赡养老人等 6项专项附加扣除。进一步明确专项附加扣除的原则和 6项专项附加扣除的扣除范围、扣除标准、扣除方式 ,以及保障措施。 2018.12.24 国务院 自 2019年 1月 1日起，调整部分商品的进出口关税。我国将对 700余项商品实施进 口暂定税率，包括新增对杂粕和部分药品生产原料实施零关税，适当降低棉花滑准税 和部分毛皮进口暂定税率，取消有关锰渣等 4种固体废物的进口暂定税率，取消氯化 亚砜、新能源汽车用锂离子电池单体的进口暂定税率，恢复执行最惠国税率。继续对 国内发展亟需的航空发动机、汽车生产线焊接机器人等先进设备、天然饲草、天然铀等资源性产品实施较低的进口暂定税率。自 2019年 1月 1日起，对化肥、磷灰石、 铁矿砂、矿渣、煤焦油、木 浆等 94项商品不再征收出口关税。 2018.12.29 关于中华人民 共和国进出口税则（ 2019）的公告 公布中华人民共和国进出口税则（ 2019），自 2019年 1月 1日起实施 2019.1 关于实施小微企业普惠性税收减免政策的通知 1月 9日，国务院常务会议决定再推出一批小微企业普惠性税收减免措施，包括放宽 小型微利企业标准并加大所得税优惠力度、提高增值税小规模纳税人起征点、对部分地方税种可以实行减半征收、扩展初创科技型企业优惠政策适用范围。 1月 17日， 财政部会同税务总局印发了关于实 施小微企业普惠性税收减免政策的通知，并发 布了有关政策解读。 1.3. 结构视角： 2018年税收收入分析 2018年主要税收收入状况如下： 2018年国内税收收入 15.64万亿，同比去年增速 8.3 %。 国内增值税 61529亿元，同比增长 9.1%，增速下滑 0.3%。国内消费税 10632亿元，企业所得税 35323亿元，个人所得税 13872亿元。进口货物增值税、消费税 16879亿元，同比增长 5.7%。企业所得税 35323亿元，同比增长 10%。 表 2：分税收财政收入累计及同比增速（累计值） 收入分项 2018年 累计 12月 （ %） 11月 （ %） 10月 （ %） 9月 （ %） 8月 （ %） 7月 （ %） 6月 （ %） 5月 （ %） 4月 （ %） 3月 （ %） 2月 （ %） 1月 （ %） 增值税 61,529 9.10 9.40 10.32 12.00 13.61 14.94 16.61 18.96 18.37 20.3 22.28 17.37 消费税 10,632 4.00 4.50 9.31 16.30 16.39 16.16 17.43 21.14 24.03 28 29.47 33.59 企业所得 税 35,323 10.00 9.30 9.58 12.50 12.88 13.40 12.82 10.92 13.01 11.7 14.84 13.97 个人所得 税 13,872 15.9 17.00 19.88 21.10 21.11 20.60 20.34 20.63 20.83 20.7 20.30 20.21 进口环节 增值税和消费税 16,879 5.70 10.60 12.54 12.00 11.81 11.54 10.64 14.85 15.78 15.9 21.50 32.25 关税 2,848 -5.00 -1.50 -0.51 -0.90 -0.44 0.50 -0.31 5.15 6.16 6.3 10.00 24 外贸企业 出口退税 -15,913 14.7 9.30 9.18 9.20 11.53 9.89 7.28 10.84 10.33 11.7 15.74 18.05 城市维护 建设税 4,840 11.00 11.60 12.54 13.70 14.42 15.30 16.24 17.51 16.57 18.2 18.50 13.15 减税政策不改税收高增势头。 2016年营改增全年减税超 5000亿； 2017年全年 减税降费超过 1万亿； 2018年目标减税 8000亿，实际减税 1.3万亿。但是政府税收收入增速不降反增 ,且其在国家公共财政收入中所占比重逐步提升。 如何看待 2018年的税收增长速度？（ 1） 2013年以来以 PPI为代表的价格指数增