中国养老服务的政策选择：建设高效可持续的中国养老服务体系.pdf

发展方向人类发展中国养老服务的政策选择 :建设高效可持续的中国养老服务体系葛蔼灵 冯占联世界银行集团Public Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure Authorized中国养老服务的政策选择 :建设高效可持续的中国养老服务体系葛蔼灵 冯占联发展趋势人类发展世界银行集团图书在版编目（CIP）数 据中国养老服务的政策选择：建设高效可持续的中国养老服务体系 / 葛蔼灵等著. 北京：中国财政经济出版社，2018.12ISBN 978-7-5095-8765-2. 中 . 葛 . 养老-福利政策-研究-中国 . D669.6中国版本图书馆CIP数据核字（2018）第 301950号审 校：张 绘 赵聪睿 岑可佳 责任印制：史大鹏责任编辑：吴 敏 责任校对：张 凡URL：cfephE-mail：cfeph cfemg(版权所有 翻印必究)社址：北京市海淀区阜成路甲28号 邮政编码：100142营销中心电话：010-88191537北京财经印刷厂印装 各地新华书店经销7871092毫米 16开 17.5印张 300 000字2019年1月第1版 2019年1月北京第1次印刷定价：75.00元ISBN 978-7-5095-8765-2（图书出现印装问题，本社负责调换）本社质量投诉电话：010-88190744打击盗版举报热线：010-88191661 QQ：2242791300Building an Efficient and Sustainable Aged Care System in ChinaCopyright 2018 by International Bank for Reconstruction and Development/The World BankThis work was originally published by The World Bank in English as Building an Efficient and Sustainable Aged Care System in China in 2018. In case of any discrepancies, the original language will govern.The findings, interpretations, and conclusions expressed in this work do not necessarily reflect the views of The World Bank, its Board of Executive Directors, or the governments they represent.The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundar-ies, colors, denominations, and other information shown on any map in this work do not imply any judgment on the part of The World Bank concerning the legal status of any territory or the endorse-ment or acceptance of such boundaries.2018年，版权所有国际复兴开发银行/世界银行本书原版由世界银行于2018年以英文出版，书名为 Building an Efficient and Sustainable Aged Care System in China。中文版与英文版在内容上如有任何差异，以英文版为准。本书所阐述的任何研究成果、诠释和结论未必反映世界银行、其执行董事会及其所代表的政府的观点。世界银行不保证本书所包含的数据的准确性。本书所附地图的疆界、颜色名称及其他信息，并不表示世界银行对任何领土的法律地位的判断，也不意味着为这些疆界的认可或接受。前言在很多中高收入国家，老年人在总人口中所占的比例不断增加，对增长和发展提出了新的挑战。在大多数国家，虽然生育率下降和平均寿命不断增加的程度和速度各不相同，但都意味着年轻人的比例不断下降，老年人的比例不断上升。人口的老龄化对经济产生了重大影响，引起人们关注不断增加的卫生保健费用、养老金制度的可持续性以及养老服务的可获得性。中国正在以前所未有的速度转向“老龄化”社会。到2027年，在短短的25年内，中国将从一个“老龄化”社会转变为一个“老龄”社会（65岁及以上老年人口所占比例从7%上升到14%）。相比之下，法国经历这种转变用了115年，英国用了45年，美国用了69年。在未来的几十年，中国老龄化的进程会进一步加速，从2015年到2040年老年人口的增长将特别显著。到2050年，中国65岁及以上老年人口的比例将会达到26%，80岁及以上的老年人口占比将达到8%。如此快速的老龄化给中国目前的非正式和正式的养老安排带来了压力。传统上，家庭是养老的主力，但是，家庭结构的变化、经济的发展以及迁移都在侵蚀老年人容易得到的非正式照料。政府意识到需要加强正式养老供应服务，扩大服务的可及性。但在建设高效、可持续的养老服务体系时，中国政府面临着无数的挑战，包括实现自己的新角色，即作为正规养老服务的“管理者”（而不是直接的服务提供者）。本报告应中国国家发展和改革委员会（简称“发改委”）的要求撰写，以支持中国政府应对上述挑战。其目标是帮助政府从“十三五”规划制定的宏观战略方向以及其他政府规划走向具体的连贯的政策框架。特别需要指出的是，本报告描述了目前中国养老的现状和挑战，着眼于养老服务的供需两个方面；回顾梳理了养老服务供应方面的国际经验，评估了这些经验与中国的相关性；根据已有证据和最佳实践提出了政策选择。本报告的主要观点如下：中国应该建立平衡的家庭、社区和机构养老服务体系，以反映老年人的喜好，最大限度地满足老年人的需求。政府需要不断支持养老服务，把目标锁定在那些贫穷脆弱的功能受限的老年人身上，而最有效且可持续的办法是利用公共和民营部门的资源和补充力量，建立完善的覆盖不同收入群体和城乡地区的养老服务市场。在此，本报告强调三个重要的优先领域：y 建立政府的管理能力，与民营部门养老服务提供者建立联系；y 对养老服务使用者进行补贴，而不是床位和服务提供者；y 建立系统的、可持续的长期照护融资体系。经济合作与发展组织（简称“经合组织”）国家以及东亚地区其他发达国家的养老服务体系在上述三个领域提供了良好范例。但是，中国政策制定者最终要建立最适合中国文化、社会经济、政治和卫生保健环境的体系。希望本报告能够就中国养老服务体系建设促进更深入的、资讯更为充分的政策对话，帮助政府把养老服务战略转化为更具体的改革，为中国老年人提供有效、公平以及可持续的养老服务。世界银行中国、蒙古和韩国局局长郝福满（Bert Hofman）世界银行社会保护、劳动和就业全球实践局高级局长Michal Rutkowski2017年致谢本报告由葛蔼灵（世界银行）和冯占联（美国RTI International）统筹整合，研究团队由来自世界各地养老领域的研究人员和实践者组成。本报告由综述和十章内容构成，是应中国国家发展与改革委员会（NDRC）的要求而撰写的。郝福满（世界银行）和Jehan Arulpragasam（世界银行）以及Philip OKeefe（世界银行）为研究报告提供了总体指导。本研究报告的综述部分由葛蔼灵（世界银行）和冯占联（美国RTI International）撰写。10个章节由以下人员撰写（按字母顺序）：Jan M. Bauer（哥本哈根商学院）、陈欣欣（北京大学）、Lizzy Feiler（顾问）、冯占联（美国RTI International）、John Giles（世界银行）、葛蔼灵（世界银行）、胡雨青（世界银行）、李清华（美国RTI International）、Yvonne Li（国际中华老龄产业协会）、刘畅（ACCESS Health International/杜克新加坡国立大学医学院）、杜鹏（中国人民大学）、贡森（国务院发展研究中心）、宋锦（中国社会科学院）、Charlie Wang （国际中华老龄产业协会）、王德文（世界银行）、Joshua M. Wiener（美国RTI International）、Heather Wong（国际中华老龄产业协会）、张佳慧（国务院发展研究中心）、张硕（世界银行）、赵耀辉（北京大学）、郑楠（美国RTI International）。Lizzy Feiler（顾问）、宋锦（中国社会科学院）、刘锐（世界银行）以及黄旸（世界银行）为本研究报告的综述部分及其他章节的撰写提供了宝贵的信息资源。衷心感谢审稿专家Philip OKeefe（世界银行）、Marzena Breza（欧盟）、Jiadi Yu（国际金融公司）、Victoria Levin（世界银行）、Ana Maria Boudet（世界银行）和孙长青（世界银行）以及董晓媛 （加拿大温尼伯格大学）。在此还要感谢Aleksandra Posarac、Veronica Silva Villalobos、Aparnaa Somanathan、Josefina Posadas、黄旸、Lansong Zhang、Erkin Mamadaliev等所有世界银行的工作人员，感谢他们在报告的准备和审稿过程当中所提出的宝贵意见和反馈信息。感谢康天秀、彭宣、苏涛和李安琪为本报告提供的卓越的行政支持。目录缩略语 xii术语 xiii综述 1引言0.1 中国养老服务的现状以及面临的挑战 50.2 对未来中国养老服务的意义 31参考文献 58第1章 人口老龄化和长期照护服务需求 631.1 引言 631.2 人口结构变化趋势 641.3 老龄人口的残疾模式 651.4 非正式服务提供模式 701.5 发展和人口统计数据变化 731.6 制定养老服务政策的意义 77参考文献 79第2章 政策框架、战略与制度安排 812.1 引言 812.2 政策框架和制度安排 832.3 挑战和建议 95参考文献 100第3章 建设一个多元且平衡的长期照护服务体系 1033.1 引言 103中国养老服务的政策选择 : 建设高效可持续的中国养老服务体系viii3.2 长期照护服务供给的国际经验 1043.3 当前中国长期照护服务的形势 1113.4 展望未来：中国养老持续发展的问题 118参考文献 119第4章 民营部门在中国养老服务产业中的作用 1254.1 引言 1254.2 社区和居家养老服务 1264.3 机构养老服务行业 1404.4 结论 152参考文献 153第5章 长期照护服务融资：关键问题、设计方案以及对中国的启示 1555.1 引言 1555.2 背景及融资的重要性 1555.3 融资设计选择 1575.4 中国目前的长期照护服务融资 1645.5 对中国的启示 167参考文献 169第6章 委托人服务提供者关系：国际经验与对中国政策的启示 1756.1 引言：为何将委托人和服务提供者的角色分开 1756.2 长期照护行业的发展 1776.3 委托人服务提供者关系的关键元素 1796.4 对中国的启示 190参考文献 194第7章 加强长期照护服务的监管、标准和质量保证 1977.1 引言 1977.2 长期照护服务质量保证系统：国际概况 1987.3 确保护理质量和生活质量：国际经验 1997.4 中国质量保证方面的最新发展 2067.5 中国养老服务质量保证的未来：前景与挑战 208参考文献 210目录 ix第8章 长期照护服务及其与医疗卫生服务之间的协调 2158.1 什么是养老服务协调一体化护理服务系统的特点 2158.2 老年人口的养老服务协调 2168.3 养老服务一体化进程与国际经验 2188.4 中国医疗卫生服务与长期养老服务系统的协调 2258.5 对中国未来的启示 230参考文献 231第9章 长期照护服务劳动力短缺问题 2339.1 引言 2339.2 中国目前长期照护服务劳动力现状和挑战 2349.3 医疗卫生人员短缺和挑战 2369.4 缺少合格的社会工作者 2399.5 非正式家庭照料人员面临的挑战 2399.6 最近的政策及改革举措 2409.7 建议 241参考文献 243第10章 学习借鉴和政策制定：国际经验以及对中国的启示 24510.1 引言 24510.2 中国政府的老龄工作和老龄政策研究机构体系 24610.3 政策框架和国际经验 24810.4 政策创新和现代治理方法 25810.5 对中国的启示 260参考文献 263图图0.1 中国45岁以上人口患有日常生活活动失能和工具性日常生活活动失能的情况预测 7图0.2 中国主要的养老服务政策 12图0.3 全国及各级政府有关养老服务的机构设置 16图0.4 20102015年彩票销售额 17图0.5 20102014年中国养老机构的数量 21