“多规合一”研究报告：水资源要素在国土空间规划进程中的作用研究.pdf

多规合一”研究报告 资源要素在国空间规划进程中的作用研究 当代绿经济研究中 2020 年 7 月目 录 摘 要 . I 1 项目背景 . 1 2 国土空间规划体系与编制内容 . 3 2.1 我国国土空间规划体系 . 3 2.2 国土空间规划编制的主要内容 . 6 3 国土空间规划编制管控体系与传导机制 . 15 3.1 国土空间规划的管控体系纵向五级分类 . 15 3.2 国土空间规划的传导实施机制 纵向传导与横向传导同步推 进 . 16 4 我国水资源基本现状 . 17 4.1 我国水资源利用形势紧张 . 17 4.2 我国水资源时空分布不均匀 . 19 4.3 水资源开发利用区域差异大，多数集中在农业用水 . 21 4.4 水资源短缺和水环境恶化严重影响我国可持续发展 . 23 5 水要素在国土空间规划中的考量 . 26 5.1 水资源要素的重要性 . 26 5.2 当前国土空间规划中的水资源评价与规划存在薄弱环节 . 276 国 际空间规划实现资源环境要素整合的经验启示 . 33 6.1 日本国土空间规划经验分析 . 34 6.2 荷兰国土空间规划经验分析 . 39 6.3 国际经验启示 . 45 7 存在问题与政策建议 . 48 7.1 存在问题 . 48 7.2 对策建议 . 53 参考文献 . 59 致 谢 . 61I 摘 要 当前中国多规合的体系进程都在探索中， 且 省、市 、 县等各级 本底条件及发展状况不同， 各地也在探索多规合及国空规划 的 推 进规划法，目标是要整合所有规划，形成 “ 张图 ” ，但是在编制 过 程中的探索实践包括对资源的考量尚未有成体系可参考借鉴的范 本， 本报告旨在探索资源要素在国空间规划进程中的地位、 作用， 并结合国际国空间规划对资源环境要素整合的相关做法， 识别当前 面临的关键问题，并为中国提供参考。 报告通过梳理我 国 国空间规划编制的主要内容、 管控体系与传 导机制， 结合要素的特点与在国空间规划编制中的重要地位， 识 别出承载过度已成为威胁我国资源安全的主要问题， 当前资源承 载能刚性约束不； 且 在 当前国空间规划 中 资源评价与规划仍 存在薄弱环节， 对 资源专项规划的认识与保障仍不到位 等 主要问题。 针对以上问题， 报告提出在当前国空间规划体系重构背景下， 须 坚 持空间均衡， 强化资源承载能刚性约束， 建议充分发挥资源专 项综合规划的优势， 强化资源对空间规划的保障和约束作用。 通过 未来的国空间规划体系探索和建立， 将国资源和资源在流域和 区域上进合理、 科学的配置， 将国空间规划这种地理空间的规划 的“张图”与包括流域分布在内的 要素规划“ 张 图 ”进 耦 合 ， 形 成我国经济、社会、环境质量可持续发展的“张图” ，支撑我国 质量发展。1 1 项目背景 党的十八以来，党中央和国务院大力推进全面深化改革，从全面深化 改革到生态文明体制改革再到党和国家机构改革再到当前的规划体系改革， “ 改革” 已成为现阶段推进国家治理体系和治理能力现代化、推进生态文明 建设以及高质量发展的重要动力。党的十九届三中全会决定组建自然资源 部，着力解决自然资源所有不到位、空间规划重叠等问题，构建国土空间 规划体系。 国土空间规划在国土空间治理和可持续发展中起着基础性、战略性的 引领作用。 我国国土空间规划发展历时多个阶段， 在 2012 年以前， 主要是 地方实践探索的规划协调阶段，以广州、重庆、北京等发达特大城市为代 表， 重点解决规划冲突带来的土地利用粗放、 规划管理低效问题； 20132015 年， 四部委推进的“ 多规合一”试点阶段， 全国 28 个试点城市， 以多规冲突 协调、多规衔接为重点，初步探索规划机制体制及事权改革思路，提出形 成了“1+N”“1+3+N”“1+4+N” 等模式空间规划体系；20162017 年， 中央主导空间规划改革阶段， 出台 省级空间规划试点方案 ， 全国 9 个省 份开展试点， 以建立健全统一、 衔接的空间规划体系， 探索多级联动编制、 全域空间管控，初步尝试空间分区施策。党的十八大以来，在生态文明建 设新时代的新理念新要求下，党中央和国务院对空间规划提出了一系列改 革要求。 党的十九届三中全会以来， 中央加快了生态文明体制改革的步伐， 深入推进了党和国家机构改革，从体制上对过去存在的各类规划“ 打架” 的 问题提出了解决方案。 中共中央关于深化党和国家机构改革的决定 要求 “ 强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进“ 多规合一” ，实 现土地利用规划、城乡规划等有机融合”； 深 化 党 和 国 家 机 构 改 革 方 案 明确了组建自然资源部，并提出了建立国土空间规划体系并监督实施的任2 务。2018 年 11 月 18 日， 中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国 家发展规划战略导向作用的意见 （中发201844 号） 明确了国家发展规划、 国家级专项规划、区域规划、空间规划的功能定位及规划关系，国家发展 规划位于规划体系最上位，空间规划均须依据国家发展规划编制。国家级 空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容，是实施国土空间用途管 制和生态保护修复的重要依据。国家级空间规划对国家级专项规划具有空 间性指导和约束作用。2019 年 1 月 23 日，中央全面深化改革委员会第六 次会议审议通过了关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见 。 会议指出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合 为统一的国土空间规划， 实现“ 多规合一”，是 党 中 央 作 出 的 重 大 决 策 部 署 。 纷扰数年的“ 多规合一” 收缩了规划边界及内涵，即将归于国土空间规划体 系落地。2019 年 5 月 23 日， 中共中央国务院关于建立国土空间规划体系 并监督实施的若干意见 正式印发， 意见提出， 到 2020 年， 基本建立国土 空间规划体系，逐步实现“ 多规合一” ，标志着国土空间规划体系构建工作 正式全面展开。2020 年 5 月 22 日 ， 自然资源部办公厅发布自然资源部 办公厅关于加强国土空间规划监督管理的通知，强 化 对 建 立 国土空间规划 体系的监督管理 ， 要防止出现违规编制、 擅自调整、 违规许可、 未批先建、 监管薄弱以及服务意识不强、作风不实等问题 。3 图 1-1 我国国土空间规划体系发展历程 2 国土空间规划体系与编制内容 我国经过数年试点后，开展了“ 多规合一” 的整合工作，即将既有主体 功能区规划、土地利用规划、城乡融合规划为“ 国土空间规划” ，通过整合 所有规划， 形成 “一张图” 。 当前我国国土空间规划体系主要包括总体规划、 详细规划与专项规划。从规划层级与传导实施机制来看 ， 国土空间规划时 呈现纵向五级（国家、省、市、县和乡镇）分类，纵向传导与横向传导同 步进行的特点。 2.1 我国国空间规划体系 国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的 安排， 包括总体规划、 详细规划和相关专项规划。 国土空间总体规划是详 细规划的依据、相关专项规划的基础，国家、省、市县编制国土空间总体4 规划， 各地结合实际编制乡镇国土空间规划。 详细规划是对具体地块用途 和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实 施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法 定依据。 详细规划是在市县及以下编制。 相关专项规划是对特定区域 （流 域） 、 特定领域空间保护利用的安排 ， 可在国家、 省、 市、 县层级编制， 强 调专业性。其中，海岸带、自然保护地等专项规划及跨行政区域或流域的 国土空间规划 （如长江经济带国土空间规划等） ， 由所在区域或上一级自然 资源主管部门牵头组织编制；以空间利用为主的某一领域的专项规划，由 相关部门组织编制。 总体规划与详细规划、相关专项之间体现“ 总- 分” 。 国土空间总体 规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；详细规划要依据批准的国 土空间总体规划进行编制和修改； 相关专项规划要遵循国土空间总体规划， 不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。总体规划强 调的是规划的综合性，是对一定区域，如行政区全域范围涉及的国土空间 保护、开发、利用、修复做全局性的安排。详细规划强调实施性，一般是 在市县以下组织编制， 是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排。 详细规划是开展国土空间开发保护活动，包括实施国土空间用途管制、核 发城乡建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。相关的专项规划强 调的是专门性，一般是由自然资源部门或者相关部门来组织编制，可在国 家级、省级和市县级层面进行编制，特别是对特定的区域或者流域，为体 现特定功能对空间开发保护利用作出的专门性安排。5 图 2-1 我国空间规划体系（2018年机构改革前） 图 2-2 改革后的国土空间规划体系6 2.2 国空间规划编制的主要内容 2.2.1 对当前执行的规划情况进行统一的实施评价 开展规划实施评价的目的主要是掌握现行规划的成效和存在的突出问 题，作为规划调整的重要依据。通过梳理现行的主题功能规划、土地利用 规划、城城市总体规划、环保规划、林业规划等涉及国土空间开发利用的 规划目标、 内容、 空间布局等基本情况， 对比分析 “多规” 之间在实施 “落 地”上的差异与空间上的矛盾，深入分析冲突的原因，明确空间规划重点 需要解决的问题，研究提出规划协调衔接和疏解处置的相关建议，为规划 国土空间布局优化和空间用途管控提供基础。 实施评估的主要包括但不限于以下四个方面： （1 ） 对以城市性质与规 模、城市发展目标与战略为主的城市发展战略评估； （2 ） 对以空间管制、 公共服务体系、市政基础、生态、交通体系、历史文化保护以及产业发展 等为主的用地空间布局评估； （3 ） 对规划决策机制体制的评估； （4 ） 对以 规划体系构建及管理体系为主的规划编制体系评估。 2.2.2 双评价新时期国土空间规划的前提与基础 “ 双评价” 是指资源环境承载力评价与国土开发适宜性评价，双评价 的提出是生态文明新时代坚持生态优先、 绿色发展的重要前提， 是划定“ 三 区三线”、优 化 国 土 空 间 格 局 的 基 本 依 据 。 开展“ 双评价”工作的主要目的 是 掌握资源环境承载能力和国土空间开发的潜力，进一步核定城市发展的底 线极限。 随着各级国土空间规划的陆续开展，作为其前置条件的双评价工作受 到业界的广泛关注。依据自然资源部资源环境承载能力和国土空间开发7 适宜性评价指南 （试行）（ 2020），“ 双 评 价 ” 应 在 充 分 搜 集 数 据 的 基 础 上 ， 串联递进地开展 “资源环境要素单项评价-资源环境承载能力集成评价-国土 空间开发适宜性评价” ， 并进行综合分析， 为贯彻落实主体功能区战略、 科 学划定“三区三线”提供支撑。 资源环境承载能力评价是国土空间规划编制的主要依据，是对自然 资源和生态环境本底条件的综合评价，反映国土空间对承载开发、农业生 产、生态保护的承载等级 等 。承载能力越高，意味着越能够支撑经济社会 发展，成为未来建设用地布局的首选区域；其承载能力越低，则意味着对 经济社会发展的承载能力越弱， 应 作为生态保障，优先发挥保障作用。具 体 评价内容包括土地资源、水资源、环境资源、生态资源等构成的建设空 间、农业空间、生态空间的评价。国土空间开发适宜性评价指的是国土 空间对城镇建设、农业生产等不同开发利用方式的适宜程度，是在资源环 境承载能力评价的基础上评价国土空间进行城镇建设、农业生产的适宜程 度。国土空间开发适宜性评价主要基于地理信息系统平台，通过对适宜性 （ 基础性）指标和约束性指标以及要素的分析，针对国土开发过程中的约 束和适宜程度，判断区域各类国土空间适合进行开发的适宜性等级。适宜 性（基础 性 ） 指标包括但不限于地形地貌、交通干线影响、区位优势、人 口集聚度、经济发展水平等；约束性指标包括但不限于如自然灾害影响、 可利用土地资源、 可利用水资源、环 境 容 量 、生 态 约 束 条 件 、灾 害 评 价 等 。 双评价的技术规程从以往的各部门专业评价到由发改委等十三部委发 布的并联交错式评价，进一步演变为当前的串联递进的关系。评价方法历 经了从单要素向多要素系统综合评价转变，从单一功能向全域要素功能转 变等阶段。在评价指标的选取上，避免使用开发利用现状数据和经济社会 指标，更加侧重于资源环境本底的挖掘、资源环境承载能力原值的评价测8 算。 承载力的内涵从“ 在可预见的时期内， 利用本地资源及其他自然资源和 智力、技术等条件，在保证符合其社会文化准则的物质生活水平下所持续 供养的人口数量” 调整为“ 一定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务 功能对人类活动的综合支撑水平”，双 评 价 的 作 用 也 从 总 量 调 控 到 空 间 约 束 与指引转变。资源环境承载力评价中的单要素评价主要是围绕生态保护、 农业生产、城镇建设功能指向的差异化要求，结合不同层级空间规划评价 精度需求，从土地资源、水资源、环境、生态及灾害等自然要素，构建差 异化评价指标体系，逐项开展资源环境要素单项评价。目前，全国已开展 双评价的试点省和城市包含江苏 （苏州） 、 重庆 （涪陵） 、 广东 （广州） 、 宁 夏（固原） 、山东（青岛）等。 专栏 1 双评价案例青岛市 青岛市地处山东半岛东南部，地貌以平原、洼地和丘陵为主。2017 年青岛市城市现状建设用地面积 520.4平方公里， 2017年全市人均建设用 地面积约为 134.3m 2 /人， 低于北京市 （202.99 m 2 /人） 和上海市 （116.10 m 2 / 人） 。 青岛是国务院批复确定的国家沿海重要中心城市、国际性港口城市。 青岛市分别开展了涵盖全域的陆、 海资源环境承载能力和国土空间开发适 宜性评价。资源环境承载能力评价中陆域从资源水平、环境质量、生态状 况三方面， 海域从空间资源、 渔业资源、 生态环境和海岛资源环境四方面， 判断资源（利用） 、环境（质量） 、生态（基线）三类要素的承载能力；国 土空间开发适宜性评价分别从陆域、海域选取 20 多项指标集成分析判断 青岛市城镇（开发） 、农村（农田） 、生态（系统）三类空间的适宜程度9 双评价相互耦合、集成，陆海统筹，用资源环境承载力评价对国土开发适 宜性评价结果进行修正，最终形成三区三线初划成果。 选取与水资源评价相关评价图示： 图 青岛市水资源评价结果 【评价方法】通过各监测站点近 30年平均降雨量空间插值；统计分解至流域或统计单元本地 水资源量；统计流域或统计单元过境水资源量。 图 青岛市环境评价-城镇建设功能指向的城镇建设环境条件 【资料来源】自然资源部经理管理科学研究所&黑龙江测绘科学研究所 【水环境容量评价结果】 行政分区 水环境综合等级 市内三区 较低 崂山区 较低 黄岛区 较低10 城阳区 较低 即墨区 较低 胶州市 较低 平度市 低 莱西市 较低 【资料来源】自然资源部经理管理科学研究所&黑龙江测绘科学研究所 2019 年 1 月，青岛市资源环境承载能力与国土空间开发适宜性双评 价工作成果被自然资源部国土空间规划局确定为全国试评价案例， 结合青 岛市从“多规合一”到“空间规划”再到“国土空间规划”的工作历程， 从标准体系、数据来源、信息平台介绍双评价工作的数据基础，利用双评 价指南试评价结果与现状对比情况， 根据自然资源部空间规划局对双评价 工作的要求， 尝试提出资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价对国 土空间规划编制的两个基础支撑设想： 一是引导空间格局和指导控制线划 定，将“双评价”成果及时应用于国土空间规划编制工作，以各类型适宜 性程度为参考，引导国土空间开发格局与结构优化，划定或优化城镇开发 边界、永久基本农田、生态保护红线；二是通过不同指向的承载力评价为 规划编制的目标和指标制定提供依据，确定城市的生态、农业、城镇空间 的极限容量值，作为森林覆盖率、林地保有量、永久基本农田保护率、耕 地保有量、开发强度等指标设定的依据。最终将底线思维纳入到国土空间 规划管理“五级三类”制度体系，实现三区三线与国土空间规划管理的无 缝对接。 （资料来源：韩青等，2018） 2.2.3 三区三线的划定“一张图”绘制的核心工作 “ 三区三线”主要指生态空间、 城镇空间 （亦即建设空间） 和农业空间， 以及生态保护红线、 城镇开发边界和永久基本农田保护线。 划定“ 三区三线”11 是整合相关空间性规划的管控分区，统一规划基础、促进“ 多规合一” 的重 要举措，是统一各类空间性规划用途管控的核心，其划定基础是开展双评 价 ，全面摸清并分析国土空间本底条件。 2019 年 1 月 23 日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了 关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见 、 关于建立以国家 公园为主体的自然保护地体系指导意见等文件，使得国土空间规划成为 各界关注的焦点。“ 三区三线” 的划定及管控是发挥国土空间规划战略性、 引领性、约束性、载体性作用的重要基础，是国土空间规划的核心内容。 “ 三区”突出主导功能划分，“ 三线”侧重边界的刚性管控，新的“ 三区三 线”规划要服务于全域全类型用途管控， 管制核心要由耕地资源单要素保护 向山、水、林、田、湖、草全要素保护转变。2015 年，中共中央、国务院 印发生态文明体制改革总体方案 ，提出要“ 构建以空间治理和空间结构 优化为主要内容， 全国统一、 相互衔接、 分级管理的空间规划体系”。党 的 十九大明确要完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制 线划定工作，加大生态系统保护力度。三类空间，既不像两条保护红线那 样，是国土空间资源保护的核心区域，又不像城镇开发边界那样，是承载 开发建设项目落地的主要空间载体， 所以管控要求和划定方法弹性比较大。 三类空间划定的主要方法是以“ 双评价” 指向为核心支撑的。在三类空间 划定中，须要根据各地区保护重点和发展侧重，对指标进行细化设定，要 形成更加符合地方实际的三类空间。 生态空间主要是针对具有自然属性、 以提供生态服务或生态产品为主 体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂等各类生 态要素。因此，在划定上，要落实最大程度保护生态安全、构建生态屏障 的要求。其对应的刚性管控线为 生态保护红线，按照生态环境部和国12 家发展改革委印发的 生态保护红线划定指南 ， 明确生态保护红线主要是 指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、 必须强制性严格保护的区域， 是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。 通常包括具有重要水源涵养、 生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能 重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态敏感脆弱区 域。其总体管控要求是突出“ 三个不” ，即确保生态功能不降低、面积不减 少、性质不改变。 城镇空间（亦即建设空间）主要是以城镇居民生产生活为主体功能 的国土空间，主要承担城镇建设和发展城镇经济等功能的地域。其对应的 管控线即为城镇开发边界，城镇开发边界是一定时期内可以进行城镇开发 和集中建设的地域空间边界，是一条城镇空间管控的政策线，需要根据城 镇规划用地规模和国土开发强度控制要求，兼顾城镇布局和功能优化的弹 性从严划定。在等级序列上，包括省、市、县三级，通过城镇开发边界的 划定，进一步明确城镇集中建设区和非集中建设区。其中城镇集中建设区 为规划集中连片、规模较大、形态规整的地域，包括城镇及各类集中建设 的开发区、产业园区等。 农业空间主要是以农业生产和农村居民生活为主体功能， 承担农产品 生产和农村生活功能的国土空间，包括永久基本农田、一般农田、耕地、 园地、畜牧与渔业养殖等农业生产空间，以及村庄等农村生活空间。其对 应的管控线为 永久基本农田保护线，一般经国务院有关主管部门或县 级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地须划为永久 基本农田保护线，主要包括蔬菜生产基地、农业科研与教学试验田，已经 建成的标准农田、高标准基本农田，集中度、连片度较高的优质耕地，相 邻城镇间、交通干线间绿色隔离带中的优质耕地等。13 生态保护红线划定是各地依据 2017 年环境保护部、 国家发展改革委 联合发布生态保护红线划定指南的要求划定，核心是对国土空间开展 生态功能重要性和生态敏感性评估，将生态极重要和生态极敏感区域与国 家级和省级的禁止开发区域进行校验，形成生态保护红线。 永久基本农田划定是落实国家耕地保护战略的重要举措，也是空间 规划的重要内容之一。2016 年 1 月 8 日， 国土资源部办公厅和农业部办公 厅联合印发 重点城市周边永久基本农田划定任务论证审核工作方案 ， 指 导并规范城市周边永久基本农田划定任务论证审核工作，确保将城市周边 现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田，数量、质量、形态达到 规定要求。2016 年 8 月 4 日， 国土资源部和农业部联合发布 关于全面划 定永久基本农田实行特殊保护的通知 ， 对全面完成永久基本农田划定工作 和加强特殊保护进行部署。再次强调重点是将城镇周边、交通沿线现有易 被占用的优质耕地优先划为永久基本农田。2018 年 国 土 资 源 部 关 于 全 面 实行永久基本农田特殊保护的通知发布，全国各地已基本完成永久基本 农田划定工作。 城镇开发边界是由国土资源主管部门和城乡规划主管部门共同划定。 2014 年住建部、原国土资源部（现自然资源部）联合部署 14 个城市，开 展城镇开发边界划定试点，各地根据自身条件编制划定方法，四川省编制 了 城 市 开 发 边 界 划 定 导 则 ，福 建 省 出 台 城 市 开 发 边 界 划 定 和 管 理 技 术 要点 ， 作为地方性的城镇开发边界划定技术规定， 但全国还没有统一明确 的城镇开发边界划定导则。 专栏 2 三区三线划定案例哈密市伊州区 哈密市伊州区地处欧亚腹部、中西亚经济圈内，拥有十分重要而独14 特的战略地位。哈密伊州区属于资源型城市，正处于城镇化率快速发展 的阶段，但伊州区各类规划间存在“规划自成体系、内容冲突、缺乏衔 接协调”的问题，影响治理体系和治理能力现代化的推进。 哈密市伊州区开展“多规合一”工作，充分结合伊州区当地社会经 济发展状况，政府管理能力、规划实施情况、信息化程度及政府对“多 规合一”工作深度的要求。哈密市伊州区以统筹全域发展战略与空间布 局为主要目的，构建 1+4+X 的“多规合一”体系，按照“生产空间集约 高效、生活空间宜居适度、生态空间绿色和谐”的发展要求，通过底线 控制，以“三区三线”为载体，以资源环境承载力为基础，引导各部门 共同参与绘制区域空间蓝图，确定城镇、农业、生态三大空间，从而引 导产业空间合理优化布局。通过确定三条红线的划定方法，形成生态红 线、永久基本农田保护红线、城镇扩展边界等管控边界，提供区域空间 布局的严肃性、约束力和指导性。 （资料来源：王晶等，2017）15 3 国土空间规划编制管控体系与传导机制 通过梳理国内部分地区“ 多规合一” 的试点成果及当前 各 省市的国土空 间规划试点编制的情况， 并 结合国内学者关于国土空间规划编制的研究探 索，总结 出 当前国土空间规划编制主要包括当前执行规划的摸底情况、双 评价工作和三区三线的划定工作。 3.1 国空间规划的管控体系纵向五级分类 从规划层级来看 ， 可以把国土空间规划分为“五级” 。 “五级”是从纵 向看， 对应我国的行政管理体系， 分五个层级， 就是国家级、 省级、 市级、 县级、乡镇级。其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县 级和乡镇级规划侧重实施性。 省级国土空间规划 ， 主要 包 括 基础分析与评价、战略与格局、主导 功能分区与管控、三条控制线划定与管控、自然资源保护与利用、区域协 调与城乡融合发展、支撑体系建设、国土综合整治和生态保护修复、规划 保障体系、下位规划控制与引导。管控重点主要是指标体系的构建与分解 （用水总量、 水质达标率、 耕地后备区林地治理等） ； 三条控制线划定任务 与管控规划；对市县国土空间规划强制管控内容核实。 市、县级国土空间规划 ， 主要内容包括战略目标、空间格局、要素 配置、 生态修复、 分解落实、 政策措施。管 控 重 点 包 括 落实上位规划指标， 统筹、优化和确定三条控制线；分阶段提出目标和任务；明确下位规划需 落实的约束性指标、管控边界和要求；提出多专项、详细规划的约束要求 三个方面 。 乡镇级国土空间规划 ， 主要内容包括总体发展战略、空间布局和土 地使用、专项统筹、村庄规划指引、实施保障；管控重点主要是确定三条16 控制线具体边界，形成全域用途管制蓝图，上图入库，确保落地实施。 3.2 国空间规划的传导实施机制纵向传导与横向传导同步 推进 国土空间规划编制的层级而言， 目前基本达成的共识为建立国家、 省、 市、县、镇五级编制体系，在序列上亦基本为下位遵从上位，形成纵向传 导体系， 逐层进行编制。 省级层面下， 市 与 县级国土空间规划可同步编制， 一方面能够缩短规划传导周期，增强规划的时效性、针对性。另 一 方面， 市级规划能够有效掌握和合理反映区县政府意图，提高规划科学性。区县 级 规划能够及时校核、检验市级规划成果的精准度和有效性，形成良性互 动。同 时 ，需要建立横向传导编制体系，即各层级国土空间规划需要同 步 启动各层级的专项规划，进而形成完整的规划体系，以更好的支撑国土空 间规划体系。17 4 我国水资源基本现状 4.1 我国资源利用形势紧张 我国水资源总量变化幅度不大， 水资源累计距平曲线显示多年呈 现枯水状态。我国是世界上水资源最缺乏的国家之一，年水资源总量为 2.8 万多亿吨，居世界第六位，人均水量不足 2400 m 3 ，仅为世界人均水量 的 1/4，世 界 排 名 第 110 位， 被联合国列为 13 个贫水国家之一。 自 1997 年 至 2016 年，全国水资源总量有所增加，从 1997 年的 2.79 万亿 m 3 增长到 2016 年的 3.25 万亿 m 3 ，其中 1998 年、2010 年、2016 年 的水资源总量增 长幅度较大。 图 4.1 给出了 近 20 年逐年全国水资源量累积距平，发现 2002-2009 年呈现持续枯水状态。 图 4-1 1997-2018 年全国水资源量 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 水资源总量（亿立方米18 图 4-2 1997-2018 年全国水资源量累计距平 我国用水量呈逐年上升趋势， 主要体现在生活用水和工业用水量 的增加。 从历史用水情况来看 （图 4.3）， 全 国 用 水 总 量 呈 现 出 逐 年 升 高 的 态势，其中生活用水量不断增长，工业用水总量总体也呈现增加状态，而 农业用水量和其他用水总量表现出下降的态势，具体如图 4.4 所示。人均 综合用水量， 2000-2018 年全国人均综合用水量总体呈现先上升后下降趋势 。 何希吾等 （2011）预 测 至 2030 年我国基本进入 需 水的 “零增长” 阶段。 因 此， 2030 年前后将是中国的用水总量高峰期， 届时中国的用水总量高 峰达到 6500 亿 m 3 /a 左右，这对水资源供给提出了巨大挑战，全社会 须采取有效措施，控制对水资源量的需求 。 -8000.00 -6000.00 -4000.00 -2000.00 0.00 2000.00 4000.00 6000.00 8000.00 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 水资源总量（亿立方米19 图 4-3 我国历年用水总量及人均用水量变化图 图 4-4 我国历年用水结构变化 4.2 我国资源时空分布 不 均匀 水资源时间变化上的不均匀性，表现为水资源量年际、年内变化幅度 很大。区域年降水量因水汽条件、气闭运行等多种因素影响，呈随机性变 化，使得丰、枯年水资源量相差悬殊，丰、枯年交替出现，或连旱、连涝 持续出现都是可能的。水资源的年内变化也很不均匀，汛期水量集中，不 便利用，枯季水量锐减，又满足不了需水需求，而且各年年内变化的情况 390 400 410 420 430 440 450 460 4800 5000 5200 5400 5600 5800 6000 6200 6400 用水总量 人均用水量 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 农业用水 工业用水 生活用水 生态用水20 也各不相同。水资源量的时程变化与需水量的时程变化的一致性，是另一 种意义上的时间变化不均匀性。 水资源空间变化的不均匀性，表现为资源水量和地表蒸散发量的地带 性变化而分布不均匀。水资源的补给来源为大气降水，多年平均降水量的 地带性变化，基本上规定了水资源量在地区分布上的不均匀性。水资源地 区分布的不均匀性，使得各地区在水资源开发利用上存在巨大的差别。 下 图 4.5 表现 了 2018 年 不同省市的 水 资源总量的情况，西藏、四川、云南、 广西等西部地区呈现水资源量比较丰富， 而上海及包括河北、 山西、 北京、 天津在内的华北大部分地区则水资源量分布相对较少，西藏水资源 量 （4658.2 亿 m 3 ） 是 天津 （17.6 亿 m 3 ）的 265 倍 ，是北京 （35.5 亿 m 3 ）的 131 倍，不 同 地 区 的 水 资 源 量 差 距 悬 殊 ，这 与 流域水系分布、 地下水分布、 降雨等时间、空间、气候等因素较大关联。 图 4-5 2018 年不同省市的水资源总量 随着全球气候变化和人类活动的加剧，流域下垫面状况和水循环系统 都不同程度地发生了变化，降水年际年内变化增大，水资源时空分布不均21 匀问题更加明显，部分流域尤其是北方缺水地区降水和水资源的转换规律 发生了变化，相同降水条件下产水量呈减少趋势。水资源时空变化的不均 匀性，使得水资源利用要采取各种工程和非工程的措施，或跨地区调水， 或调节水量的时空分配，或抬高天然水位，或制定调度方案，以满足人类 生活、生产的需求。 4.3 资源开发利用区域差异，多数集中在农业用 水资源 与 人们的生产生活息息相关，方方面面离不开水资源 。 在 我国 受经济发展、资源禀赋 及 区域差异等因素影响，不同省市水资源开发利用 表现出较大差异， 其中 2018 年 江苏 （592 亿 m 3 ）、 新疆 （548 亿 m 3 ）、 广东 省 （420 亿 m 3 ）成 为 中国用水最多的三个省， 西藏 （31.7 亿 m 3 ） 、 天津 （28.4 亿 m 3 ） 、青海 （26.1 亿 m 3 ）三个省市用水量最少 ， 其中用水最多的江苏省 是 西藏用水的 19 倍 。 2018 年，我 国 农 业 用 水 和 工 业 用 水 占 总 用 水 量 的 82% ， 地区用水趋势 也 类似，不同省市农业用水和工业用水成为主要的用水类型 。 农业节水和 工业节水效率的提升 是 提升节水效率的重点。 经济较发达地区万元 GDP 用 水 量相对较低，用水效率较高，比如北京和天津万元 GDP 用水量分别 为 13 m 3 和 15 m 3 。22 图 4-6 各省份用水量及用水结构 （2018 ） 0 100 200 300 400 500 600 700 青海 天津 西藏 北京 海南 宁夏 山西 重庆 陕西 上海 贵州 甘肃 吉林 辽宁 云南 浙江 河北 福建 内蒙古 山东 河南 江西 四川 安徽 广西 湖北 湖南 黑龙江 广东 新疆 江苏 亿立方米 农业用水 工业用水 生活用水 生态用水23 图 4-7 各省份万元 GDP 用水 量 （2018 ） 数据来源：国家统计局 4.4 资源短缺和环境恶化严重影响我国可持续发展 我国当前正处于城镇化进程 化 高速化发展阶段，已经进入了高质量发 展的新阶段， 在此过程中要实现各类生产要素自由流动并向优势地区集中， 提高资源配置，使经济发展好的地区要承载更多的产业和人口，发挥价值 创造作用。水资源作为社会经济发展的重要因素，承载着多种功能 ， 但目 前我国水资源短缺、人均用水不均衡 等 问题突出，京津冀常住人口合计达 1.13 亿 ，山东 1.00 亿 ，河南 0.96 亿 ， 然而 这 3 亿 多 人 口占了全国的 22% ， 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 北 京 天 津 山 东 浙 江 上 海 重 庆 陕 西 广 东 山 西 河 南 河 北 辽 宁 福 建 四 川 江 苏 贵 州 湖北 吉 林 云南 青 海 湖 南 海 南 安 徽 内蒙古 江 西 甘 肃 广 西 宁 夏 黑龙江 西 藏 新 疆24 但仅有 3.1% 的 水资源。 从人均水资源量分布（2008-2018 年 均值）图（图 4.9 ） 来 看，人均 水 资源量最少的十个省份，北方占了八个，其中尤以华北平原一 带 为甚。京 津冀三地 及 山西、河南、山东几个缺水地区连 成 一片。当地人均水资源量 远低于 500 m 3 / 人 的极度缺水红线， 不足世界平均水平的 7%，甚 至 2% 。 相 比 起来，人均水资最多的地区往往地方人稀，或位于南方 ， 如 西藏 （132721.79 m 3 ） 、 青海 （13128.73 m 3 ） 、 海南 （4713.99 m 3 ）等 ，其 中 西 藏 达到世界平均水平的 21 倍，青 海 则 为 2 倍，两 地 正 是 中 国 人 口 密 度 最 小 的 省份。 与天津人均水资源量相比， 西藏更是达到前者的 1130 倍，足 见 差 异 悬殊。 图 4-8 人均水资源量分布（2008-2018 年 均值）25 资料来源：国家统计局（港澳台资料暂缺） 全国 600 多个城市中，有 400 多个城市供水不足，100 多个城市严重 缺水，每年缺水 60 多亿 m 3 。同时浪费与节水效率低下，我国工业产品用 水量一般比发达国家高出 5-10 倍， 发达国家水的重复利用率一般都在 70% 以上， 而我国仅为 20%-30% 。此 外 ，水资源短缺， 迫使一些城市大量开采 地下水，导致低下水位下降、海水入侵和城市地面沉降。 同时，我国水域普遍受到了不同程度地污染，降低了水资源利用的功 能。 从 2000-2018 年 全国污水排放及耗水量变化来 看 ，耗水量逐渐增加， 污水排放总量呈先上升后下降趋势， 2000 年污水排放量为 584 亿 t，而 2018 年量值高达 750 亿 t，其 中 2011 年污水排放量达到最高值 807 亿 t，自 2012 年始逐渐开始下降，具体如图 4.9 所示 。 此外，受严重污染影响，近 50% 的重点城镇水源不符合饮用水的标 准 （张吉辉 等 ，2012 ） 。 水资源短缺及水 环境恶化已经成为影响我 国 经济社会可持续发展的重要因素 。 图 4-9 2000-2018 年全国污水排放及耗水量变化情况 水对国家和地区的经济社会发展至关重要，各个行业的发展都离不 开 水 。2016-2019 联合国 水 发展报告中指出，水 与 生命安全、 社会稳定、资 源 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011