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前 瞻产业研究院 出品存量时代中国城市更新发展报告Report of Chinas urban regeneration for the stock age目录C O N T E N T S城市更新概述01城市更新必要性与发展痛点02政府视角下的城市更新03房企视角下的城市更新04城市更新的发展 趋势0501城市更新概述1.1 城市更新 的界定及 分类1.2 中国 城市更新的发展 历程1.3 中国城市更新的参与主体1.4 中国城市更新的具体作用1.1 城市更新的界定资料来 源 ： 前瞻产业研究院整理城市更新 是对城市中的旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村等已不适应现代化城市社会生活的地区进行更新，旨在完善城市功能，优化产业结构，改善人居环境，推进土地、能源、资源的节约集约利用，促进经济和社会的可持续发展。旧城改造面向旧城镇，旧厂房及旧村庄等，是指局部或整体地、有步骤地改造和更新老城市的全部物质生活环境。而棚改是针对城镇中不符合整体居住环境的危旧住房，通过消除危旧住房来改善片区居住环境，兼具完善城市功能以及改善城市环境的作用。总体来说，现在的城市更新包括旧城改造、棚户区改造。旧城改造是当代城市更新的一种形式，棚户区改造属于广义的旧城改造范畴。类型 对象 目的棚改 城镇中不符合然体居住水干的危旧往房（“危房 改造”） 消除危旧住房，改善片区居住环境，兼顾完善城市动能、 改善成市环境旧改 旧城镇、旧厂房、旧村庄等（“旧房改造”） 局部或整体地、有步骤地改造和更新老城市的全部物质生 活坏境城市更新旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等（“城市中已经不适应现代化城市的社会生活的地区”）完善城市功能，优化产业结构，改器人居环境，推进土地、能源、资源的节约集约利用，促进经济和社会可持续发展城市更新、旧改、棚改的定义与区别1.1 城市更新的分类资料来 源 ： 前瞻产业研究院整理城市更新不是简单的改造和重组，他体现着城市、社会、经济、文化、生态价值的提升与可持续发展空间的重塑。目的 在于优化人们 的生活、生产空间，打造有维度感觉的生态文化之城，推动城市治理水平的提升，推动城市空间结构优化和品质提升。构筑居民美好生活。类型 综合整治类有机更新类拆除重建类典型案例 棚户区改造、旧工业区拆除 城市旧工业区、旧商业区、历史文 化街区等更新 老旧小区改造、生态修复、 环境改善土地使用权 /用途 更新前后多数变化 更新 前后变或不变 更新 前后不变主要特征 推倒重建、点状保留、增量开发 基本保留、少量拆建、提质增效 基本不涉及建筑物改建城市更新城乡规划城市建设宏观政策（ %）1.2 城市更新发展历程资料来 源 ： 1949-2019年中国城市更新的发展与回顾 前瞻产业研究院整理根据我国的城镇化历程及城市建设宏观政策变化，中国城市更新的发展历程可以分为以下四个阶段。在第 1阶段，城市建设秉持“变消费城市为生产城市”与集中力量开展“社会主义工业化建设”的基本国策 ;第 2阶段，第三次“全国城市工作会议”制定了 关于加强城市建设工作的意见 ，该文件的颁布大幅度提高了城市建设工作的重要性 ;第 3阶段，以“退二进三”为标志的大范围城市更新全面铺开 ;第 4阶段，面对空间资源趋向匮乏、发展机制转型倒逼的现实情境，城市更新成为存量规划时代的必然选择：0.0010.0020.0030.0040.0050.0060.0070.00194919501951195219531954195519561957195819591960196119621963196419651966196719681969197019711972197319741975197619771978197919801981198219831984198519861987198819891990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020城镇化率无锡“城市规划年会城市更新分会场”成立“中国城市规划学会旧城改建与城市更新专业学术委员会”北京“中英城市复兴高层论坛 ”围绕城市复兴问题做专题学术报告第一阶段变消费城市为生产城市，“社会主义工业化建设”第二阶段 第三阶段 第四阶段尊重城市发展规律，提高城市治理能力，解决城市病严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市大中小城市和小城镇协调发展城市群作为推进城镇化的主体形态控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市合肥“全国旧城改建经验交流会”管采用多种经营方式吸引社会资本投入旧城改建 城市规划法 合理制定城市规划，适应社会主义现代化建设的需求南京“中国城市更新规划学会城市更新学术委员会恢复成立大会暨学术研讨会”“全国城市工作会议”（ 1、 2）国民经济的调整必须使城市面向乡村、面向农村的、城乡结合的社会主义城市1962 1963 1978“全国城市工作会议”（ 3）城市政府要集中力量搞好城市的规划、建设和管理1989 城乡规划法 城乡统筹、公众参与、规划弹性、实施监督、责任追究“中央城市工作会议”“以人为本、科学发展，改革创新、依法治市”的规划方针2015200820162005199619841.3 城市更新的参与者主体资料来 源 ： 前瞻产业研究院整理政府是更新项目的规划者与主要发起者、总体推动者、政策保障者与管理监督者。为城市更新提供主要资金投入的开发商及建筑商等是城市更新的实施主体。在大多数情况下，更新前原街区的居民、业主或商家、机构等是城市更新项目的主要受益者。更新后的运营者，如商户、新居民、持有产权的基金等是城市更新后资源的支配者，也是新的城市发展推动力。他们在享受城市更新成果的同时，也在不断提升和发展着城市更新项目的效益。从根本上说，保证这个群体的利益，城市更新中其他主体的利益才有可能最终实现。中央政府总体布局政治建设 文化建设 社会建设 生态文明经济建设市场资金商业契约社会融资市场力量土地供给制度供给财政供给政府力量社会资金社会契约社会资本社会力量地方政府政策相应多方参与治理 住房公共服务 遗产保护利用 生态环境保护土地利用效率旧工业区 旧居住区 历史地段 生态修复旧中心区中国城市更新的多元主体1.4 城市更新的具体作用资料来 源 ： 前瞻产业研究院整理城市更新就是最终实现高质量城市化的必经途经之一。未来我国“要形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。城市更新在打造国内大循环为主的经济发展模式下，将发挥积极作用。城市更新的具体作用持续提升城市活力实现城市可持续发展促进产业结构升级形成新的经济增长动力活化城市历史文化基础推动 价值传承促进城市生态及人文环境改善提高低效资源的利用效率02城市更新必要性与发展痛点2.1 中国 房地产市场供需 现状2.2 中国 房地产建设 存在问题2.3 中国 发展城市更新的 必要性2.4 中国 城市更新的内容框架与发展痛点2.1 供需现状：房地产供给端持续上行资料来源： CREIS 前瞻产业研究院整理2020年 ，全年土地成交方面，一季度因疫情封城使得成交骤降，但随着疫情得到控制以及宽松的货币环境下，商品房销售持续超预期，给与了房企拿地的信心，加之财政压力之下，地方政府亦推出更多优质地块，最终带动土地市场量价齐涨 。 2020全年 招拍挂成交土地出让 金 8.05万亿 、同比增长18.8%，其中住宅用地出让 金 6.62万亿 ，同比 增长 19.2%，住宅用地出让金占总出让金的 82.2%，占 比较 2019年 基本持平；全年招拍挂出让规划 建筑面积 49.25亿 、同比 增长 14.9%，其中住宅用 地 23.1亿 ，同比 增长 12.4%，住宅用地供应建面占总建 面的 46.9%，占 比较 2019年 亦基本持平。图表 3： 2008-2020年全国土地招拍挂成交金额及规划建面情况（全部用地）21.0541.8946.4351.6930.4834.1831.3134.4942.89 42.8749.252.362.86 2.874.232.83 2.973.695.185.916.788.05012345678901020304050602010年 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 2016年 2017年 2018年 2019年 2020年规划建筑面积（亿，左轴） 土地出让金（万亿元，右轴）图表 4： 2008-2020年全国土地招拍挂成交金额及规划建面情况（住宅用地）12.6019.96 19.8324.4513.47 14.45 13.1215.8019.94 20.5523.101.81 1.88 1.832.831.90 2.052.734.134.675.566.620.001.002.003.004.005.006.007.000.005.0010.0015.0020.0025.0030.002010年 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 2016年 2017年 2018年 2019年 2020年规划建筑面积（亿，左轴） 土地出让金（万亿元，右轴）2.1 供需现状： 需求端增速不及供给端资料来源：国家统计局 前瞻产业研究院整理2.1.2 需求端 ： 商品房 销售面积2020 年，全国商品房销售面积 16.76亿，同比增长 6.41%，其中商品住宅销售面积 14.74亿 ，同比增长 6.97%。 商品住宅销售面积占商品房整体的 87.95%。18586.7216138.970.005000.0010000.0015000.0020000.0025000.0030000.002017-03-312017-05-312017-07-312017-09-302017-11-302018-03-312018-05-312018-07-312018-09-302018-11-302019-03-312019-05-312019-07-312019-09-302019-11-302020-03-312020-05-312020-07-312020-09-302020-11-302021-03-312021-05-312021-07-312021-09-30商品房销售面积 _当月值16413.7613825.160.005000.0010000.0015000.0020000.0025000.002017-03-312017-05-312017-07-312017-09-302017-11-302018-03-312018-05-312018-07-312018-09-302018-11-302019-03-312019-05-312019-07-312019-09-302019-11-302020-03-312020-05-312020-07-312020-09-302020-11-302021-03-312021-05-312021-07-312021-09-30商品房销售面积 _住宅 _当月值2.1 供需现状 ：需求端增速不及供给端资料来源：国家统计局 前瞻产业研究院整理2.1.2 需求端：商品房 销售额2020 年，全国商品房销售额 17.36 万亿，同比增长 8.7%，其中商品住宅销售额 15.46 万亿，同比增长 10.8%。 商品住宅销售额占商品房整体的89%，较 2019 年同期再提升 1.7 个百分点，对于商品销售额增长贡献度为 109%。从全年商品房销售额的增速来看，显著高于销售面积增速，主要是住宅价格同比高增所致。133701.31149972.74159725.12115647.29173612.66134794.930.0020000.0040000.0060000.0080000.00100000.00120000.00140000.00160000.00180000.00200000.002017-02-282017-04-302017-06-302017-08-312017-10-312017-12-312018-03-312018-05-312018-07-312018-09-302018-11-302019-02-282019-04-302019-06-302019-08-312019-10-312019-12-312020-03-312020-05-312020-07-312020-09-302020-11-302021-02-282021-04-302021-06-302021-08-31商品房销售额 _累计值 (亿元）110239.51126392.60139439.97103497.40154566.96121957.260.0020000.0040000.0060000.0080000.00100000.00120000.00140000.00160000.00180000.002017-02-282017-04-302017-06-302017-08-312017-10-312017-12-312018-03-312018-05-312018-07-312018-09-302018-11-302019-02-282019-04-302019-06-302019-08-312019-10-312019-12-312020-03-312020-05-312020-07-312020-09-302020-11-302021-02-282021-04-302021-06-302021-08-31商品房销售额 _住宅 _累计值（亿元 )2.2 中国房地产行业市场痛点 ：土地城镇化跟不上人口城镇化资料来源：国家统计局 前瞻产业研究院整理2.2.1 中国人口城镇化逐年 加快2000年以来，我国城镇人口逐年增加，城镇化率逐年提升，至 2020年底，我国城镇人口已达到 9.02亿人次，占总人口的比重高达 63.89%。但 目前中国土地的城镇化跟不上人的城镇化，一线城市和部分热点二线城市人口快速增长但土地供给不足，推高房价，而三四线城市土地供给快于人口增长，导致库存上升 。人地 分离、供需错配，导致我国一线和部分热点二线城市房价高、三四线库存高。人随产业走，人口向收入更高的核心城市和大城市群流动。45906 48064 50212 5237654283 56212 58288 6063362403 64512 66978 6907971182 73111 74916 77116 7929881347 83137 848439019936.22 37.6639.09 40.53 41.7642.99 44.3445.89 46.99 48.3449.95 51.27 52.5753.73 54.77 56.1057.35 58.52 59.5860.6063.890.0010.0020.0030.0040.0050.0060.0070.0001000020000300004000050000600007000080000900001000002000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020总人口 _城镇（万人） 总人口 _城镇 _比重（ %）2.2 中国房地产行业市场痛点：区域供需不均资料来源：世联研究 前瞻产业研究院整理2.2.2 各级城市房地产销售情况差距较大从 52 个世联重点监测城市的销售情况来看， 2020年 销售面积和销售金额分别 为 4.24亿 、 7.24万亿元 ，同比分别增长 -0.5%、 9.2%，总体分化较大：区域 城市 累计销售面积（万） 销售面积累计同比（ %） 累计销售金额（亿元） 销售金额累计同比（ %）京津冀石家庄 274 27% 476 23%北京 743 5% 3506 8%天津 1221 -12% 2001 -6%长三角上海 850 23% 5168 28%杭州 1377 12% 3913 15%南京 803 11% 2358 13%苏州 881 -11% 2257 4%无锡 595 -13% 1181 3%珠三角广州 1206 39% 3591 42%深圳 449 21% 2453 18%珠海 406 -7% 1059 9%佛山 1311 -3% 2061 7%其他城市兰州 851 18% 730 36%贵阳 646 29% 682 21%西安 1078 -19% 1584 -10%重庆 1927 -15% 2474 -11%2.2中国房地产行业市场痛点：区域供需不均资料来源：世联研究 前瞻产业研究院整理2.2.2 各级城市房地产销售情况差距 较大 二线城市分化剧烈，销售面积与销售金额同比分别增长 -5.1%、 3.7%。在 28 个世联跟踪的二线城市中， 有 14 个城市销售面积同比下降，占比一半。其中东三省整体疲软，中部与西南分化剧烈， 2019 年因 市场过热被住建部点名预警的如佛山、苏州、贵阳、南宁等城市， 2020 年市场表现明显弱势。 三线城市方面，因跟踪城市主要为珠三角与长三角城市，总体表现偏强。其余部分如南充二季度政府在 购房方面有契税减免，短期爆量带动全年高增，但随后回落明显；山东作为前期棚改大省，潍坊、临沂、 泰安等人口大市的主城区库存一直较低，棚改退潮对其影响并未像其他地市一样，因此随着供应增加而销售放量。2020年各级城市新建商品住宅销售面积与销售额同比情况（单位 ;%）23.1%-4.8%5.5%23.9%3.9%12.5%-10%-5%0%5%10%15%20%25%30%一线（ 4城 ) 二线（ 28城） 三线（ 20城）销售面积同比 销售金额同比 一线城市总体量价齐升，销售面积与销售金额同比分别增长 23.1%、 23.9%。因中心区新盘较少，房价 的涨幅主要体现在二手房方面2.2中国房地产行业市场痛点：区域供需不均资料来源： CREIS 世联研究 前瞻产业研究院整理 2020年，一线、二线、核心城市群三线、非核心城市群三线住宅用地土拍成交楼面价同比分别上涨 12.8%、 2.2%、 18.1%、 4.7%，全年一线与核心城市群三线楼面价上涨最大，热度较高。 一线楼面价上升较多主要是上海与广州优质地块供应大幅增加以及北京多宗不限价地块所致，深圳楼面 价下降较大的主因是出让了较多人才住房用途的地块。 核心城市群三线城市楼面价上涨较多，主要因区域核心城市房价领涨全国，限价政策下主城区新盘与二手倒挂频繁，“千人摇号”大大刺激了市场追涨情绪，整体去化率较好，房企拿地热情较高。 二线与非核心城市群三四线楼面价增长略低主要是因为多数城市以价换量现象严重，土地市场总体热度一般。2.2.3 二线、非核心城市群三线城市土地市场热度较低城市类型 土拍成交出让规划建设面积 土地出让金额 平均成交楼面价面积（亿） 同比（ %） 金额（亿元） 同比（ %） 楼面价（元） 同比（ %）一线城市 0.42 26.9% 0.69 43.1% 16555 12.8%二线城市 5.48 3.7% 2.54 6.0% 4630 2.2%三线城市（核心城市群） 4.97 10.2% 1.78 30.1% 3580 18.1%三线城市（非核心城市群） 12.23 17.4% 1.62 22.9% 1321 4.7%合计 23.10 12.4% 6.62 19.2% 2867 6.0%一线城市 0.42 26.9% 0.69 43.1% 16555 12.8%2.3 城市更新的必要性：核心城市房地产建设迈入“存量时代” 当前中国住房建设总量供过于求，要求中国房地产市场的建设从存量市场 出发存量更新住房建设总量供过于求土地城镇化跟不上人口城镇化区域供需分化严重核心城市土地开发趋近饱和资料来源：前瞻产业研究院整理从 房地产市场的建设问题看城市更新的必要性2.3.1 中国房地产建设趋向于存量更新发展 中国城镇人口保持高速增长，但土地的城镇化步骤相对缓慢，二三线城市土地热度较低，土地城镇化无法跟上人口城镇化 脚步 目前，二三线城市的土地资源相对闲置较多，住房供给无法满足新增城镇人口的需求，而一线城市的住房需求日益加剧，土地供给有限，从而核心一二线城市的存量更新成为房地产建设新的 市场 一二线刚性限价城市核心区域土地开发趋近饱和、土地供应日益紧张，城市更新有助于盘活存量用地，推动空间转型升级，满足城市经济社会发展需要，逐渐成为城市发展的新常态。2.3 城市更新的必要性：核心城市房地产建设迈入“存量时代”2.3.2 房地产增量存量转换及城市更新规模每年新增 16万亿现有存量300万亿增量 存量未来量年转化 2%现有量年转化 2%城市更新规模超 6万亿超 10万亿资料来源 ：佳兆业战略研究院 华安证券 前瞻产业研究院整理根据佳兆兴战略研究院的数据统计，截止 2020年末，中国房地产市场存量约为 300万亿元，每年新增市场约为 16万亿元，假设城市更新年转化量超过 2%，则房地产存量市场更新的潜在规模超过 6万亿元，而考虑未来新增市场的转换，城市更新市场规模将超过 10万亿元，行业市场空间巨大。2.4 城市更新的内容框架与发展痛点2.4.1 内容框架：城市更新规划管理重构与塑造 我国已经逐步建立的国土空间规划体系将孕育新的规划管理体制机制 ， 更新规划管理体制机制可借此机会进行重构与塑造 ， 内容包括建立健全有机更新项目规划的技术标准体系 、 建立健全有机更新规划管理的政策法规体系 、 建立健全有机更新的规划编制方法及审批程序 、 建立健全有机更新的规划实施监督体制机制等 。 根据 中华人民共和国国民经济 和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要 中对城市更新的定位， 城市更新 作为中国城市发展新思路的战略目标之一将从 2021 年开始正式全面推开。规范 引导 控制 协同 统筹 决定 监督 惩处经济目标社会目标政治目标生态目标文化目标城 市 现 代 化 发 展存量规划管理工具更新总目标空间规划作用方式国土空间规划管理增量规划管理存量规划管理更新规划技术标准更新规划政策法规更新规划编制审批更新规划实施监督有机更新规划有机更新项目申报阶段项目规划方案编制阶段规划方案审核审定阶段规划方案批复阶段规划实施“存量更新” 的内容框架资料来源 ： 2020中国城市更新论坛白皮书 前 瞻产业研究院整理2.4 城市更新的内容框架与发展痛点2.4.2 中国城市更新目前的主要痛点：“拆而重建”而非有机更新 在城市化进入到以存量改造为主的阶段后 ， 各地政府和越来越多的企业都逐步认识到 ， 城市有机更新能带来的并非仅仅是一个或若干建筑物本身的价值增值 ， 而往往是成片街区甚至整个城市在居住档次 、 产业结构 、 生活方式 、 社区功能 、 环境治理 、 以及基础设施完善和土地资源优化配置等多方面的全面升级；同时还能在城市文化传承 、 历史文物保护 、 提高就业水平 、 增强城市治理能力等多方面取得相应的重大效果 。政府主导模式下拆建更容易满足急功近利的短期见效目标与存量更新相比，市场主体在外延扩张中有更多盈利机会粗放式城市扩张阶段对社会效益、民生效益及城市风貌保护等缺乏认识缺乏鼓励市场化主体参与的系统化激励政策和经济关系协调 机制图表：“拆而重建”而非有机更新的主要原因资料来源 ： 2020中国城市更新论坛白皮书 前 瞻产业研究院整理03政府引导下的城市更新3.1 政府端 城市更新的顶层设计3.2 政府端 城市更新的实施细则3.3 政府端 城市更新 TOD模式分析3.4 政府端 城市更新的融资措施3.5 政府端 城市更新的管控措施3.1 政府端：政府 如何参与城市更新有效的目标管理和工作协调相关政策规定及实施细节的及时更新做好顶层制度的设计系统性的融资政策尊重城市发展规律进行规划以 TOD等理念重塑城市繁荣管控政策 规划 融资资料来源： 2020中国城市更新论坛白皮书 前瞻产业研究院整理政府作为城市更新的主导者和重要参与者，主要通过“政策 相关规划 融资 管控”四个方面参与城市更新。3.1 政府端：做好政策措施的顶层 制度的 设计基层创建顶层设计 完善 利益分配机制 ， 将提升公共服务 、 保障公共利益置于首要位置 ； 平衡多元主体的利益关系 ， 完善国有资产的市场化运营机制 ； 推动各政府职能部门相互协同 ， 为项目实施提供方针指引和程序约束等 。 政府 成立城市级别的社区更新改造工作专题班 ； 社区更新改造策划和设计体现四个度：高度 、 深度 、 满意度 、 集中度 。资料来源 ： 2020中国城市更新论坛白皮书 前 瞻产业研究院整理政策方面，城市更新制度建设可分为两种主要途径 ：自上而下的法规政策和管理体系建设，制定城市更新的战略目标：由下到上，通过多种基层力量来探讨 以逐步确定和推广，进而完成顶层设计： 高度：项目选择需要有较高的定位； 深度：方案设计要有深度，体现精细化改造； 满意度：社区居民对改造成效满意； 集中度：尽可能一次性解决居民社区生活 的问题 。3.1 国家 顶层制度：“十四五”规划中的城市更新政策2021年 3月 12日， 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035年远景目标纲要 发布，提出要实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升，“十四五”期间要完成 2000年底前建成的 21.9万个城镇老旧小区改造。资料来源：前瞻产业研究院整理要点一 加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。要点 二 加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩。要点 三 “十四五”期间完成 2000年底前建成的 21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村。“十四五”规划城市更新相关要求3.2 国家 顶层制度：“十四五”规划中的“存量更新”随着我国城镇化进程总体迈入中后期，我国房地产行业大规模扩张的增量时代也将结束，逐渐过渡到以大资管、大运营为主流的存量开发即城市更新时代。以往通过大拆大建实现规模扩张的发展模式行不通了，将转入注重有限空间的优质改造的精细化管理时代，存量更新成为主要议题 。 “十四五” 规划中的城镇化布局工作有三大方面与“存量更新”息息相关：资料来源：前瞻产业研究院整理“十四五”规划城镇化布局工作空间层面 重点 具体方案大城市 优化提升超大特大城市中心城区功能转变超大特大城市开发建设方式。有序疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，以及过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源，合理降低开发强度和人口密度。中小城市 完善大中城市宜居宜业功能立足特色资源和产业基础，确立制造业差异化定位，推动制造业规模化集群化发展。优化市政公用设施布局和功能，支持三级医院和高等院校在大中城市布局，增加文化体育资源供给，营造现代时尚的消费场景，提升城市生活品质。县城 推进以县城为重要载体的城镇化建设 推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业配套等设施提级扩能，增强综合承载能力和治理能力。因地制宜发展小城镇，促进特色小镇规范健康发展。3.2“三区一村”是城市更新“十四五”规划重点资料来 源 ： 国家发展与战略研究院 前瞻产业研究院整理“十四五”规划指出，“加快推进城市更新 ,改造提升老旧小区 、老旧 厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能 。” 鉴于此 ，将 城市更新的重点区域类型简称为“三区一村”，“三区”是老旧小区 、老旧 厂区和老旧街区，“一村”指城中村区域。“三区一村”的更新 目标 和特点各不相同 。在 “三区一村”更新中，“三区”和“一村”的更新难度存在巨大的差异。“三区”更新在各国普遍存在，具有国际共性。城中村承载着我国超过 1亿的就业大军、新市民住房和基本生活空间，具有产权复杂性、功能多样性、利益主体多元性的特点，有着极其沉重的社会责任和历史责任，缺乏系统的国际经验借鉴，因此城中村更新是城市更新 的最大 难点。老旧小区老旧小区指的是 2000 年之前建成的区的居住环境和城市活力。老旧小区作为居民区，其更新方式是以微更新为主，全面更新为辅。老旧厂区老旧厂区通常指开发区，开发区更新以开发区和企业为主体，主要以提高土地利用效率和促进产业转型为目标，最终实现产城融合。开发区的更新方式因地制宜，既可以全面更新，也可以微更新。老旧街区老旧街区一般指历史文化街区，它是传承中华文脉、弘扬中华文化的关键载体。老旧街区更新的主要任务是历史文化建筑和历史街区的保护和修复，更新方式是微更新，不能推倒重来。城中村区域城中村区域是中国特色的城市更新类型，目标是使城中村区域和发达的中心城区实现一体化发展。由于其建筑质量的劣质性、空间的高密度和公共设施极度匮乏，城中村适合以全面更新为主，微更新为辅。城市更新重点区域 类型 “ 三区一村”3.2 地方 顶层制度：地方政府城市更新顶层政策对比广东、深圳、上海等城市分别出台了自己的城市更新（实施）办法，在更新制度建设方面走在国内城市的前列。类别 广州 深圳 上海要点 分类改造实现更新管理 分对象管控城市更新活动 突出政府引导减量增效机构设置 城市更新局 规划和国土资源委员会（下设城市更新局） 规划和国土资源管理局（下设城市更新工作领导办公 室）管理规定 城市更新办法 城市更新办法（细则） 城市更新实施办法（细则） 对象分类 旧厂、旧村、旧城 综合整治、功能改变、拆除重建 城市政府认定的城市更新区规划体系 1+3+N编制体系 整体引导 +城市更新单元 区域评价 +城市更新单元政策特点 从市场主导到政府主导 政府引导，市场运作 政府引导，双向并举运作实施 审批控制，政府收储 审批控制，多主体申报 审批控制，试点示范项目类别 数据调查、专家论证、协商审议、微更新 保障住房、公服配套、创新型产业用房，公益用地 用地性质互换、公共要素清单、容积率奖励、社区规 划师、微更新资料来源 ：前 瞻产业研究院整理广州、深圳、上海城市更新方案对比3.2 相关政策规定及实施细节的及时更新 政策措施 2关注城市有机更新中的新需求细化现有城市更新政策完善项目编制体系和审批流程土地使用用途能否改变？土地使用年限到期后可否延长？项目间容积率如何实现平衡？关注城市更新与增量发展所需法规的差异城市更新顶层政策实施的阻碍 政府需关注的改进方向资料来源 ： 2020中国城市更新论坛白皮书 前 瞻产业研究院整理3.2 国家 政策：“十四五”期间城市更新政策的细化更新资料来源：前瞻产业研究院整理政策名称 下发时间 重点内容 棚户区改造工作拟激励城市名单 2021.2.23确定 2020年棚户区改造工作拟激励支持的城市名单：浙江省杭州市、安徽省毫州市、湖南省湘潭市、广西壮族自治区柳州市、广东省深圳市、河南省郑州市、内蒙古自治区乌海市、山东省青岛市、江苏省徐州市、四川省遂宁市。 2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务 2021.4.13要实施城市更新行动。在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主要内容的城市更新行动。加快推进老旧小区改造， 2021年新开工改造 5.3万个，有条件的可同步开展建筑节能改造。在城市群、都市圈和大城市等经济发展优势地区，探索老旧厂区和大型老旧街区改造。因地制宜将一批城中村改造为城市社区或其他空间。 在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知 2021.8.30划定“ 2255 ”的底线，防止城市更新过度房地产化：大规模拆除比例原则上不应大于现状总建面的 20%；大规模拆建比原则上老城区不应大于 2；大规模搬迁，居民就地、就近安置率不宜低于 50%；城市住房租金年度涨幅不超过 5%。同时保留城市记忆，延续城市特色风貌；统筹谋划，探索可持续更新模式。 关于开展第一批城市更新试点工作的通知 2021.11.521个城市（区）更新试点名单包括：北京市；河北省唐山市；内蒙古自治区呼和浩特市；辽宁省沈阳市；江苏省南京市；江苏省苏州市；浙江省宁波市；安徽省滁州市；安徽省铜陵市；福建省厦门市；江西省南昌市；江西省景德镇市；山东省烟台市；山东省潍坊市；湖北省黄石市；湖南省长沙市；重庆市渝中区；重庆市九龙坡区；四川省成都市；陕西省西安市；宁夏回族自治区银川市。“十四五期间”中央层面城市更新相关政策汇总十四五期间，在十四五整体规划的基础上，国家针对城市更新出台的其他重点相关政策和实施 细节，其中 在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知 重点提出明确 更新名单，明确改造重点，防止过度房地产 化。3.2“北上广深”城市更新政策与实践情况对比资料来 源 ：前瞻产业研究院整理中国的一线城市，其城市化率已超过 85%。城市核心区是区域经济发展的核心，其核心性不仅仅体现在经济密度、人口密度上，其物质空间形态往往也最为聚集，存量时代的到来，高密度核心区能级的再次提升、空间环境品质的改善对城市整体竞争力、人民的美好生活的获取十分重要。其中以北京、上海、深圳、广州为代表，在更新政策和典型实践方面均有重要推进。政策方面：自 2015年以来，北京陆续颁布相关政策讨论核心区发展战略，如 2020年 北京经济技术开发区关于促进城市更新产业升级的若干措施（试行） 提出：鼓励通过提容增效对厂房进行升级改造；鼓励利用地下空间建设配套设施用房等。实践方面：北京有关城市更新的典型实践包括：以彰显地域文化特征和交通鲜明特色的雄安站枢纽片区（ 2018）；北京丽泽金融商务区，采用以轨交站点为中心的高密度整体开发片区（ 2009）。北京政策方面：2021年 9月 1日起 上海市城市更新条例 正式施行，同时推出 上海城市更新实施细则 (试行 ) ，上海成为全国首个将城市存量更新的“实践”上升为地方性“法规”的城市。实践方面：上海城市更新的代表实践包括上海东站综合交通枢纽，通过建立多维立体空间联系，强化站城一体衔接的综合枢纽（ 2020）；上海张园，最大化保留历史与街坊肌理的历史文化风貌区保护与新旧融合再开发的城市更新（ 2019）。上海 广州 深圳政策方面：2020年颁布的 广州市关于深化城市更新工作高质量发展的实施意见 再次强调“城市更新是实现城市高质量发展的新路径，是营造共建共治共享社会治理格局的新举措，是推动国土空间规划落地实施的新手段”，为广州推进城市更新高质量发展提供有效保障和支持。实践方面：广州城市更新的优秀案例包括：广州南站石壁村旧改及城市设计：依托站点，保留地域风貌的更新模式，彰显古村文化的岭南文化展示窗口区（ 2020）；广州番禺广场站 TOD：依托以交通引导型的高强度综合型公共中心（ 2019）。政策方面：2020年底推出全国首部城市更新的地方性法规 深圳经济特区城市更新条例 ，其中对城市更新的定义、原则、适用范围、目标、程序、类型和具体操作模式进行了详细的规定。实践方面：近年来深圳有关城市更新典型实践包括：深圳禁屋围城市更新统筹片区：以保护特别更新区为基础的城市高密度核心区开发重建项目（ 2020）；深圳罗湖新秀片区：强化枢纽功能，打造以站点为中心的立体多维产业区（ 2018）。3.2 住建部： 21座城市开展城市更新试点资料来源：前瞻产业研究院整理住建部 关于开展第一批城市更新试点工作的通知 城市名单2021年 11月，住房和城乡建设部办公厅发布 关于开展第一批城市更新试点工作的通知 ，决定在北京等 21个城市或市辖区开展第一批城市更新试点工作。 通知 提出，第一批试点自 2021年 11月开始，为期 2年，将重点探索城市更新统筹谋划机制。序号 省（区、直辖市） 城市1 北京市 北京2 河北省 唐山市3 内蒙古自治区 呼和浩特市4 辽宁省 沈阳市5 江苏省 南京市6 江苏省 苏州市7 浙江省 宁波市8 安徽省 滁州市9 安徽省 铜陵市10 福建省 厦门市11 江西省 景德镇市序号 省（区、直辖市） 城市12 江西省 南昌市13
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