金砖国家政府和社会资本合作推动可持续发展技术报告_218页_5mb.pdf

政府和社会资本合作推动可持续发展技术报告 金砖国 家 PPP 和 基础设施工作组 2022 I 免责声明 本报告由 2022 年金砖国家主席国 中国牵头的金砖国家政府和社会资本合作（ PPP）和基础设施工作组发布。本报告基于各金砖国家提供的附件材料、 2022年 5月中国财政部 PPP中心与新开发银行联合举办的研讨会情况、以及其他来源资料编制而成，其 研究结果、 解释和结论不一定代表金砖国家的官方观点或立场。本报告旨在分享金砖国家 PPP模式推动可持续发展方面的知识和良好实践，其中由某个国家提供的信息并不意味着得到了其他金砖国家的核准。本报告不保证数据和信息的准确性、完整性、现时性。相关信息未纳入报告中，不应被解释或推断为金砖国家没有出台相关政策或采取相关行动 。 不应以本报告代替某一具体的法律建议。还应注意 的是，本报告中的第三方网站或资料来源链接仅供参考，不表示金砖国家对它们 的认可。 II 摘 要 面对新冠疫情、气候变化、经济复苏乏力等挑战，金砖国家进一步认识到，需要在联合国 2030 年可持续发展议程的指引下，推动经济、社会、环境走可持续发展之路。基础设施在人类社会发展进程中发挥着重要作用，也是可持续发展的重要支撑。 PPP 这一基础设施市场化模式有助于促进社会资本投资和创新活力，缓解短期财政压力和平滑项目全生命周期内政府支出，提高公共产品和服务质量，在全球得到广泛认可和运用。 本报告 包括 四章和两个附件，对金砖国家近年来 PPP推动可持续发展的良好实践和经验进行了总结。第一章说明本报告的背景和目的，指出 PPP是金砖国家发展基础设施和推动可持续发展的 有效 途径 。第二章概述金砖各国 PPP推动可持续发展的进展与成效。第三章详述金砖 国家 在 PPP制度建设、机制安排、财政风险管理，以及 PPP项目全生命周期从规划、设计、采购、融资到建设、运营等各 阶段的良好实践和经验。第四章总结本报告的主要发现，并展望金砖国家未来 PPP 合作前景。附件一是各国 PPP 推动可持续发展进展、成效和实践经验的汇编；附件二收集了每个国家 23个 良好PPP项目案例。 III 本报告旨在通过 PPP良好实践和经验交流分享，帮助金砖国家提升基础设施发展水平，并为其他发展中国家提供借鉴，推进可持续发展。 IV 目 录 一、背景与目 的 . 1 二、金砖各国 PPP推动可持续发展的进展和成效 . 2 （一）巴西 . 2 （二）俄罗斯 . 4 （三）印度 . 5 （四）中国 . 7 （五）南非 . 8 三、金砖国家 PPP推动可持续发展的良好实践和经验 . 10 （一）理念贯彻和政策制度建设 . 10 1. PPP 与可持续发展 . 10 2. 政府治理优化提升 PPP 市场营商环境 . 11 3. PPP 制度框架得到完善 . 11 4. 国家和行业规划倡导 PPP 模式 . 12 （二）机制安排 . 13 1. 政府部门协同推广 PPP 模式 . 13 2. PPP 中心专职推广 应用 PPP . 14 3. 融资支持机制促进项目融资 . 15 4. 第三方咨询机构发挥作用 . 16 5. 信息平台提升 PPP 有效 性 . 16 （三）项目全生命周期管理 . 17 1. 项目规划阶段契合发展规划和发展优先事项 . 18 2. 项目设 计阶段将可持续发展观念纳入全生命周期 . 19 V 3. 采购社会资本阶段强调对可持续发展的要求 . 20 4. 融资阶段发挥金融机构的绿色金融服务专长 . 21 5. 项目建 设阶段社会资本自觉践行经济社会环境可持续观念，政府做好监管并提供支持 . 22 6. 项目运营阶段社会资本保证提供量足质优的公共产品和服务，政府方做好绩效考核和按效付费 . 23 （四）财政成本和风险管理 . 23 1. 财政部集中统一监管 PPP 财政成本和风险 . 24 2. PPP 财政成本和风险管理始于项目早期并贯穿项目全生命周期 . 25 3. 对所有 PPP 项目的财政支出总额设定上限 . 25 四、总结与展望 . 26 VI 附件一：各国 PPP推动可持续发展良好实践和经验 . 28 巴西 . 28 一、进展和成效 . 28 二、 良好实践和经验 . 34 三、展望 . 46 俄罗斯 . 48 一、进展和成效 . 48 二、 良好实践和经验 . 50 三、展望 . 58 印度 . 59 一、进展和成效 . 59 二、 良好实践和经验 . 62 三、展望 . 88 中国 . 92 一、进展和成效 . 92 二、良好实践和经验 . 96 三、展望 . 109 南非 . 110 一、进展和成效 . 110 二、 良好实践和经验 . 111 三、展望 . 118 VII 附件二：各国服务可持续发展的 PPP项目案例 . 119 巴西 . 119 案例一： BR 101/116/RJ/SP公路 . 119 一、项目概况 . 119 二、项目开发 与 实施亮点 . 120 三、项目成效 . 120 四、项目图片 . 122 案例二：塞尔希佩州阿拉卡茹市街道照明服务 PPP项目 . 123 一、项目概况 . 123 二、项目开发 与 实施亮点 . 124 三、项目成效 . 124 四、项目图片 . 126 案例三 ： CEDAE 1、 2、 3、 4 区块的特许经营 里约热内卢州供水和污水处理 PPP项目 . 127 一、项目概况 . 127 二、项目开发 与 实施亮点 . 128 三、项目成效 . 129 四、项目图片 . 130 俄罗斯 . 131 案例一：国家数字追溯系统 “ 诚信标记 ” . 131 一、项目概况 . 131 二、项目开发与实施亮点 . 132 三、项目成效 . 132 四、项目图片 . 134 VIII 案例二：西部高速公路 . 135 一、项目概况 . 135 二、项目开发与实施亮点 . 136 三、项目成效 . 136 四、项目图片 . 138 印度 . 139 案 例 一 ： 浦 那 地 铁 三 号 线 Hinjewadi 到Shivajinagar . 139 一、项目概况 . 139 二、项目开发 与 实施亮点 . 142 三、项目成效 . 144 四、项目图片 . 148 案例二：运营、管理和开发艾哈迈达巴德、勒克瑙、曼加鲁尔、古瓦哈提、斋浦尔和特里凡得琅 6个机场PPP项目 . 150 一、项目概况 . 150 二、项目开发 与 实施亮点 . 153 三、项目成效 . 154 四、项目图片 . 159 中国 . 168 案例一：江西省赣州市南康区家居特色小镇 PPP项目 . 168 一、项目概况 . 168 二、项目开发 与 实施亮点 . 169 三、项目成效 . 170 四、项目图片 . 174 IX 案例二：元谋大型灌区高效节水灌溉项目 . 177 一、项目概况 . 177 二、项目开发 与 实施亮点 . 179 三、项目成效 . 182 四、项目图片 . 187 案例三：天津市津南区 “ 智慧津南 ” 及数据湖（一期）建设 PPP项目 . 188 一、项目概况 . 188 二、项目开发 与 实施亮点 . 190 三、项目成效 . 191 四、项目图片 . 195 南非 . 198 案例一：因科西 阿伯特 卢图利中心医院项目 . 198 一、项目概况 . 198 二、项目开发与实施亮点 . 199 三、项目成效 . 199 四、项目图片 . 201 案例二：基础教育部办公楼项目 . 202 一、项目概况 . 202 二、项目开发与实施亮点 . 204 三、项目成效 . 206 四、项目图片 . 208 1 金砖国家政府和社会资本合作 推动可持续发展技术报告 一、背景与目的 当前，全球面临新冠疫情、气候变化、经济复苏乏力等巨大挑战。包括金砖国家在内的世界各国在应对这些挑战的过程中进一步认识到，为实现联合国 2030 年可持续发展目标，有必要推动以创新、绿色、协调、包容、韧性等为特征的可持续发展。 基础设施在人类社会发展进程中发挥着重要作用，也是经济、社会、环境可持续发展的重要支撑。随着基础设施需求不断增大、领域不断扩展，以及各国财政日益紧张，各国政府普遍加大社会资本参与，利用社会资本的资金、技术和管理等优势，扩大基础设施投资。政府和社会资本合作（ Public-Private Partnerships, PPP）这一市场化模式在全球得到广泛认可和使用。 PPP 在促进社会资本投资和创新活力，支持国家重大战略，提高公共产品和服务质量，缓解短期财政压力和平滑项目全生命周期内政府支出，以及促进国际互联互通等方面，发挥 着 重要作用。 PPP 具有从全生命周期整体视角考虑和实施项目、公平竞争优选社会资本 、加速投资 、政府和社会资本平等合作与风险共担、公开透明等特点。包括联合国机构在内的国际组织高度重视推广 PPP 模式。联合国贸易法委员会 2019 年将 2 原来的社会资本融资基础设施立法指南及其法条示例文本，修 订为 PPP立法指南和 PPP法条示例文本；联合国各个地区经济社会委员会一直致力于成员国 PPP 能力建设和国际合作。金砖国家和二十国集团（ G20）等主流国际机制亦将推广应用 PPP以加快基础设施建设作为优先任务。 为更好地利用 PPP模式，近年来金砖五国在 PPP和基础设施领域经验分享方面一直保持着合作。 2017年共同撰写了金砖国家 PPP 良好实践， 2018 年成立 PPP 和基础设施工作组，并增补 PPP良好实践项目案例。此后，五国在基础设施数字平台、社会基础设施融资和数据技术应用等方面取得合作进展。这些合作推进了金砖国家 PPP和基础设施实践，促进了本国可持续发展。 金砖国家在当前应对新冠疫情和气候变化、支持经济复苏形势下，有必要继续加强经验分享，特别是分享 PPP推动可持续发展方面的良好实践和经验。这有利于相互借鉴，利用 PPP模式加快基础设施建设，也有利于为其他发展中国家提供有益借鉴。 二、金砖各国 PPP推动可持续发展的进展和成效 （一）巴西 发展基础设施是巴西政府的首要任务之一，其能够降低成本，提高效率。到 2022年底，巴西联邦政府与社会资本的 3 运输 /物流项目合同投资将达到 500 亿美元 1，远高于每年约13 亿至 14 亿美元的公共预算。如果将公共卫生、能源生产和输送以及石油和天然气行业也包括在内，全部基础设施行业的总投资将达到 2000亿美元左右。当前，在政府财力有限的情况下， PPP 是促进基础设施投资的最有效方式。巴西拥有 扎实 且结构良好的特许经营、授权和私有化项目库 ， 目标是动员社会资本拥有或租赁，运营基础设施并其为提供融资，以迅速缩小基础设施差距，同时不会对联邦，州和地方预算产生负面影响。 PPP 和特许经营项目引入了社会资本投资及其管理基础设施项目的专业技能，因而巴西成功地在多个基础设施领域增加了投资，提供了新的就业机会，也 提升了人民的安全感和舒适度。 尽管联邦政府于 2016年制定的投资伙伴关系计划（ PPI）只是巴西 PPP和特许经营的一部分，但也推动了国家的最优事项 发展基础设施 。 投资伙伴关系计划的优先领域是物流和运输、城市交通、能源、采矿、通讯、广播、公共卫生和灌溉，近期扩展到森林、国家公园和历史遗产。从 2017年1 月 1 日至 2022 年 3 月 30 日，在投资伙伴关系计划下已有263 个项目进行招标。基于合同中预计的最低投资金额，这些基础设施项目将在整个合同执行期间撬动社会资本方约1885.6 亿美元投资（资本支出）、约 428.7 亿美元运营费用 1 本报告中采用 5巴西雷亚尔 =1 美元的参考汇率。 4 （运营支出），以及 384.2亿美元特许经营费。其中， 198个项目已完成全部采购工作（实施机构和社会资本已签署合同）； 189个项目以 PPP 模式实施。从项目数量和投资金额来看，电力（发电和输电）、公共卫生和物流占主要份额。地方各级政府优先采用 PPP的领域是基本公共卫生、街道照明、管道燃气配送、公共幼儿教育、少年管教所和州监狱系统。 在巴西，所有 PPP项目的实施过程都必须从研究论证开始，需要说明采用这种模式的理由，并阐述其优缺点。多项调查结果表明，社会资本或运营商在 PPP和特许经营项目上提供的服务要 优于传统公共供应商提供的服务。 （二）俄罗斯 俄罗斯积极运用 PPP模式以实现经济、社会和环境等发展目标， PPP 在社会、数字、交通和公用基础设施的发展中发挥着重要作用。许多具有高度社会经济影响的战略性、大型基础设施项目都采用了 PPP模式。截至 2021年 12月，共有 3648 个 PPP 项目完成合同签署，总投资额 4.7 万亿卢布（ 651亿美元 2） 的 76%来自社会资本。 966 个项目处于建设阶段，总投资额 1.43万亿卢布（ 198亿美元） 的 61%来自社会资本； 2274个项目处于运营阶段，总投资额 2.1万亿卢布（ 291亿美元） 的 69%来自社会资本。 2 本报告中俄罗斯采用 72.1卢布 =1美元的汇率 。 5 战略性经济类 PPP项目主要包括从莫斯科到圣彼得堡的“ 涅瓦 ”收费公路 、 西欧到中国西部高速公路一部分的陶里亚蒂（萨马拉地区）环线 公路 、以及国家数字追溯系统 “ 诚信标记 ” 。国家数字追溯系统是俄罗斯联邦最大的 PPP 项目，投资 2200 亿卢布（ 30 亿美元）。为了实现数字化转型的发展目标，俄罗斯在该领域实施了 25个 PPP项目，总投资 2720亿卢布（ 37亿美元）。高水平的教育、医疗和体育等社会类基础设施是保障人民健康和幸福、实现自我价值与人才发展的基础。截至 2021 年 12月，有 554 个社会类基础设施 PPP项目正在实施，总投资约为 4200亿卢布（ 58亿美元）。 此外， PPP 项目处于提高基础设施质量的创新前沿。例如，部分 PPP 项目通过了俄罗斯 2021 年开发的基础设施项目评估和认证体系的试点认证。 （三）印度 印度政府认为 PPP的主要作用是利用社会资本的投资和运营效率来提供可负担、可持续的公共资产和服务。 PPP 项目由联邦政府、地方政府或地方机构执行。此外，联邦政府集中维护 PPP项目数据库，记录项目实施的各个阶段，以进一步支持对 PPP项目的有效审查和监测。 印度一些最成功的基础设施项目是采用 PPP实施的。总体 来看，国家基础设施项目库中约 15%的项目采用 PPP 模式。过去 15 年，大约 2000 个总投资约 3729 亿美元的 PPP 6 项目融资到位，通过私人参与方式撬动社会资本 3634 亿美元投资。 基于社会资本的不同风险偏好和不同行业各自的增长动因，印度的 PPP 项目通过多种模式实施，例如设计 -建设 -融资 -运营 -移交 （ Design-Build-Finance-Operate-Transfer） 、混合年金模型 （ Hybrid-Annuity-Model） 、建设 -运营 -移交 （ Build-Operate-Transfer） 、运营 -管理 -开发 -扩充 （ Operate-Manage-Develop-Augment） 等。每种模式下社会资本参与程度不同，因而其投入的建设资金占项目总投资的比例从 40%到 100%不等。印度 PPP的核心是精心设计且权责平衡的特许经营协议，用以 驱动 和界定公共部门和社会资本的角色和责任。由此，特许权协议以关键绩效指标（ KPI）的 方式 将社会资本的效率与公共部门的服务交付责任相结合。 印度优先发展的基础设施领域包括交通（公路、铁路、机场、港口、水运等）、能源、物流、城市发展和社会基础设施（卫生、教育、农业）。印度政府采取了多项措 施来开发包括优先领域在内的各领域 PPP项目。为了促进卫生和教育等优先领域的基础设施发展，政府加强了对 PPP项目的可行性缺口补助 （ Viability Gap Funding） 支持，最高可达项目建设成本支出的 80%和运营支出的 50%。 PPP带来的效率提升和撬动的社会资本投资对多个行业的发展产生影响，例如加快发展速度、提升项目可持续性、优化项目成本和改善绩效、扩大规模。 7 PPP 能够根据项目自身的性质提高效率，例如加快建设速度、改进绩效、通过改善运维提高项目可持续性、提升各邦 和城市功能、提升创收能力、降低收入漏损和改善项目融资指标等。社会资本还能够引入创新的融资模式，降低项目所需资金的总体成本。 （四）中国 按照全国人民代表大会通过的国民经济和社会发展第十四个五年规划（ 2021-2025 年）和 2035 年远景目标纲要以及 2022年政府工作报告，中国贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，推动高质量发展。在此指导下，中国将 PPP作为全面深化改革、转变政府职能、推动国家治理现代化的重要抓手予以大力推广。通过不断优化制度、放宽准入、引入竞争、鼓励创新、坚持绩效导向等，广泛实施了大量使用者付费、可行性缺口补助、政府付费等三类 PPP项目，有效推动基础设施与公共服务供给数量增加、质量提高、效率优化，支持稳增长、消除贫困和乡村振兴、民生保障、区域协调发展、绿色低碳发展等国家重大任务。 截至 2021 年末，全国 PPP 综合信息平台管理库项目10243个、投资额 16.2万亿元，遍及全国每个省份，覆盖能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工 程、城镇综合开发、农业、林业、科技、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育等 19 个行业领域。累计完成 PPP 合同签署的项目 7683个、投资额 12.8万亿元；开工建设项目共 4804 8 个、投资额 7.6万亿元；已进入运营期项目数 1434个，投资额 1.8万亿元。 PPP 模式激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制，显著拉动有效投资，扩大基础设施规模，服务调结构、补短板、强基础、增后劲、惠民生。一是支持 “ 两新一重 ” 建设和科技成果转化，促进经济可持续发展新动能培育。新型基础设施 3、新型城镇化、交通运输和水利建设重大工程 PPP项目投资额占中国全部项目的 87.0%，促进绿色低碳、互联网、大数据、人工智能等新兴技术与传统产业深度创新融合。二是改善经济和社会基础设施，支持脱贫攻坚和乡村振兴，提升老百姓美好生活体验，提高民生公共服务质效 。 2854个污水、垃圾处理、供热和环境项目有效弥补了基本公共服务短板。 861 个养老、教育、医疗项目为实现老有所依老有所养、推动教育均衡发展、提升医疗服务水平作出贡献。 617 个文化、旅游、体育项目提升美好生活体验。全国 832 个脱贫县中有 531 个运用了 PPP 模式， 1648 个项目投 资额 1.2万亿 元。三是促进污 染防治和绿色发展。 5919个污染防治与绿色低碳项目投资额 5.7 万亿元，显著改变政府投入负担重、治理设施短缺、处理能力不足局面。 （五）南非 3 在中国新型基础设施包括 5G、物联网、工业互联网、云计算、区块链、数据中心、智能计算中心和智能交通等。 9 南非的 PPP 制度框架近 15 年没有变化。尽管 PPP 模式早期在南非取得了成功，但在过去 9年中，新项目交易规模有所下降，从 2011至 2012年约 107亿南非兰特下降到 2019至 2020 年的 56 亿南非兰特。在过去 10 年中，经济增长乏力、支出 压力 不断上升以及向国有企业提供财政支持等，限制了政府投资新基础设施的能力。资本性投资也因此受到不利影响。 2018年，南非总统宣布设立基础设施基金计划，该计划致力于改革公共基础设施供应，鼓励公共部门与社会资本合作，规划并实施基础设施项目。 2020年，南非政府各部门签署了一份协议备忘录，启动了基础设施基金。隶属于总统办公室的南非基础设施中心、公共工程和基础设施部、财政部以及南非开发银行共同签署了 该 协议备忘录。基础设施基金将聚焦于优先领域的 PPP项目，因为这些项目能够撬动社会资本资金，从而促进经济发展。该基金旨在作为政府资金和配套支持，为项目吸引混合融资资金，包括社会资本和国际金融机构的资金，以解决基础设施项目准备和融资方面的问题。 财政部、公共工程和基础设施部、南非基础设施中心和基础设施基金正在进一步改革，以加强基础设施价值链。改革举措包括 2050年国家基础设施计划、基础设施预算机制和基础设施基金。目前，公共工程和基础设施部正在制定一项全面的、有针对性的基础设施计划；南非基础设施中心 10 在努力消除政策和监管障碍，建立一个具备可信度和可融资性的项目 库；基础设施预算机制正在提高项目规划和评估的严格性；基础设施基金正在提高设计混合融资项目的技能，这类项目将主要由社会资本进行融资。 财政部与政府技术咨询中心的 PPP中心共同启动了 PPP框架评估工作，以应对这些挑战，并就立法框架和指南提供短期和长期建议。财政部于 2021 年 9 月完成了 PPP 评估，重点是简化审批和合规要求，改革政策框架，以评估并优先考虑政府与社会资本合作关系。这将鼓励社会资本提供资金。评估结论建议政府建立一个高水平的 PPP中心，并考虑对投资低于 10 亿南非兰特的项目进行快速审批。财政部的目标是在未来 24个月内落实这些改革措施。 三、金砖国家 PPP推动可持续发展的良好实践和经验 （一）理念贯彻和政策制度建设 金砖国家将 PPP模式作为推动可持续发展的重要和有效举措。各国持续完善基础设施和 PPP的法律、政策、规制框架，并在发展规划中倡导 PPP模式。 1. PPP 与可持续发展 PPP模式能够提高社会资本参与度，激发市场创新活力，发挥社会资本 “ 专业的人干专业的事 ” 作用，运用先进的技术和管理能力，遵从高水平社会和环境标准。这些将促进公共产品和服务供给质量变革、效率变革和动力变革，服务可持续发展。 11 2. 政府治理优化提升 PPP 市场营商环境 金砖国家持续提升政府监管和服务水平，简化行政审批流程，细化 PPP项目操作流程，加强信息公开透明，便利市场主体解决信息不对称问题，促进 PPP统一市场规范发展和在阳光下运行，压实 PPP合作各方诚信履约，提升国内外投资人的兴趣和信心。 巴西 2018 年颁布的第 13655 号法律确定了政府决策过程的指南，该法律改善了公共管理基础，为制定和施行法律提供了更有利的环境，使行政管理部门能更便捷和安全地基于专业考虑进行决策（而非纯粹基于成本低进行决策）。 俄罗斯 运用官方批准的指导意见、监管法案以及市政法案规范市政 PPP项目。 印度 通过采用示范特许协议（ MCA）和商品和服务采购手册等大量工具包和指导文件，确保快速准确地进行项目评估。 中国 落实 “ 放、管、服 ”改革， 完善 PPP 项目规范运作、社会资本合作方公平遴选，以及项目、机构和专家等信息公开等制度。 南非 通过 PPP手册、 PPP 标准化规定、旅游业 PPP 工具包、市政 PPP 规则、市政公共服务交付和 PPP指南等一系列指导方针和工具来规范 PPP项目。 3. PPP 制度框架得到完善 金砖国家基于可持续发展需求，对 PPP法律、政策、规则等方面的制度体系建设进行完善，用以引导使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等三类 PPP项目规范实施。 巴西2004年颁布 PPP法（ 联邦 法律 11.079/04），为国家和地 12 方各级政府竞争性采购社会资本并与之签订合同建立了基本规则，也填补了特许权法（联邦法律 8.987/95和 9.074/95）和采购法（ 联邦 法律 8.666/93，目前已变更为法律 14.133/21“ 新采购法 ” ）的管辖空白。 俄罗斯 2015年出台 “ 关于特许经营协议 ” 的第 115-FZ号联邦法和 “ 关于俄罗斯联邦 PPP和市政私人合作 ” 的第 224-FZ号联邦法。 印度 在国家和地方各级都建立了稳定有效的 PPP生态系统。通过将国家层面 PPP的普遍性条款及行业部门执行的示范特许协议和地方层面的 PPP政策相结合，使 PPP制度框架得到了很好的保护。国家层面已建立制定 PPP政策的工作机制，包括 PPP论证委员会，该委员会负责制定适用于所有 PPP项目的论证和审批流程。 中国 2014年出台关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知和政府和社会资本合作模式操作指南，目前已形成包括法律、政策、指南、合同范本、标准等在内的较完善的制度体系。 南非 制定了详细的 PPP法律框架，包括公共财政管理法案、市级财政管理法案和财政部第 16号条例。 4. 国家和行业规划倡导 PPP 模式 金砖国家将 PPP模式明确纳入发展规划，并向市场和社会充分公开信息和宣传解读。 巴西 将社会资本投资作为重要手段，投资伙伴关系计划确定了在交通、能源、电信、社会基础设施等多个领域优先采用 PPP模式。 俄罗斯 在数字经济、教育、文化、住房和城市空间、生态环保、医疗、安全优质 13 道路等领域以及交通基础设施综合计划中积极运用 PPP 模式，实施了多个国家级基础设施项目。 印度 以 PPP为推动力，制定了三项国家级计划来加强基础设施建设，包括国家基础设施项目库、国家货币化项目库、总理基础设施总体规划（ Prime Minister GatiShakti Master Plan）。 中国 “ 十三五 ” 和“ 十四五 ” 规划大力 推广应用 PPP。 南非 发布了 2050年国家基础设施计划和南非经济重建与复苏计划，为实现国家发展计划的包容性增长愿景奠定基础，并撬动社会资本投资以促进经济复苏。 （二）机制安排 金砖国家政府部门及 PPP项目各参与方形成良好协调合作机制，并利用金融和第三方咨询机构专业优势以及先进信息化工具，为项目全周期提供服务保障。 1. 政府部门协同推广 PPP 模式 金砖国家普遍明确 PPP牵头部门和各行业主管部门的职责，牵头部门统一规划部署，行业主管部门实施，共同推进PPP 项目实施和市场建设。 巴西 投资伙伴关系计划 是各级政府基础设施项目的推动者，纳入该计划的项目将被考虑能否成为是服务国家发展的优先事项，原因是该计划支持项目准备工作，并提出项目相关的完善行业和市场监管的建议。合格的 项目 将获得国家优先事项地位。 俄罗斯 经济发展部和 财政部拥有主管 PPP（规划、评估项目效益和物有所值、监督项目实施等）的权力，卫生部等行业部委和地方政府负责相 14 关行业 PPP 项目实施。 印度 财政部经济事务司在促进印度PPP 发展方面发挥重要作用，并得到国家研究院（ NITI Aayog）和其他基础设施相关部委支持，经济事务司的举措为全国推进 PPP 提供了有力支撑。此外，地方政府的 PPP 小组和 /或基础设施开发公司专职于将 PPP 政策落实到项目实施中。 中国 PPP 由财政部和国家发展改革委双牵头协同推进。 南非 财政部通过预算办公室负责监管，政府技术咨询中心提供 PPP全流程技术咨询。 2. PPP 中心专职推广应用 PPP 金砖国家均设立 PPP 中心作为管理 PPP 的专职机构，其主要职责是推广 PPP 并开展相关监管和 /或服务工作，包括政策研究、项目管理、宣传推介、能力建设、信息采集与公开、国际合作等。 PPP 中心通常与公共部门和社会资本各方密切合作。 巴西 2016 年 5 月成立了投资伙伴关系计划秘书处。 俄罗斯 PPP 的主 要专职机构是 2009 年设立的国家 PPP中心。 印度 财政部经济事务司社会资本投资中心（ Private Investment Unit）负责与 PPP 相关的政策制定、项目规划、能力建设以及与 PPP 主流化相关的所有其他事务，并且是印度 PPP 的国际对接窗口。 中国 中央层面的 PPP专职机构是财政部下属的 PPP 中心。 南非 在 2000 年成立 PPP 中心，并配备了经验丰富的专业人员，负责制定 PPP制度框架，并编制支持监管要求的 PPP指南和手册。 15 3. 融资支持机制促进项目融资 金砖国家采用项目开发基金、 PPP 投资基金、政策性银行和开发机构优惠贷款、贷款贴息政策、国际金融组织优惠资金等融资支持机制，促进项目融资到位，并引导项目提高绿色环保、包容、韧性等环境和社会保护成色。 巴西 的商业银行和国家、地方开发银行，特别是国家经济社会发展银行，愿意支持资本市场作为基础设施项目（包括绿色债券和基础设施债券）的长期融资来源。另外，巴西也通过项目架构基金（ Fundo de estruturao de projetos）为特许经营和 PPP项目的开发和结构设计提供支持，相应费用由项目中标社会资本补偿。 俄罗斯 新 推出了 “ 基础设施菜单 ” 措施，由多项法律管理， “ 基础设施菜单 ” 旨在利用基础设施债券、贷款和其他工具解决与交通、社会和城市基础设施发展相关的问题，这些措施有助于为 PPP项目提供资金支持。 印 度 成立了一个新的发展融资机构，即国家发展和基础设施融资银行，为国家基础设施项目库中的长期基础设施项目提供融资。印度还以拨款（一次性或延期）的形式作为财政支持，向在经济上可行但商业上不可行的 PPP项目提供可行性缺口 补助 （ VGF）。印度 基础设施项目开发基金 （ IIPDF） 为项目发起机构 （ PSA）提供资金 支持，以开展优质的项目开发工作，例如为 PPP 项目聘请咨询专家或技术顾问。 中国 设立 1800 亿人民币的 PPP基金。 南非 大多数 PPP 项目采用项目融资方式，同时，为降低项目成本，也允许政府为项目提供资金。发起 PPP 项目的 16 部门还可以申请项目开发基金，用于为项目聘请交易顾问和项目官员。 4. 第三方咨询机构发挥作用 金砖国家普遍利用第三方咨询机构的专业经验，为 PPP项目各参与方提供工程、金融、会计、法律等专业的智力服务。 巴西 第三方咨询机构通常受聘承担项目的工程和环境影响研究、需求预测、法律结构设计，也提供财务咨询、保险咨询，以及工程、社会和环境方面独立咨询等服务。 俄罗斯的咨询公司就 PPP 项目实施提供广泛服务，包括评估潜在项目、项目准备和协助项目实施等。许多咨询公司都公开在 “ 俄罗斯基础设施数字平台”（ ROSINFRA）上。 印度 的国家和地方项目发起机构经常聘请咨询公司作为交易顾问或项目顾问，为 PPP 交易提供商务、财务和法律服务。财政部经济事务司按照相关标准形成了合格交易顾问名单，支持发起机构有效开发 PPP 项目。国家、邦和地方各级的项目发起机构可以直接从上述已符合标准的名单里聘请技术顾问。 中国 设立咨询机构库，实现 PPP 咨询服务信息公开，促进咨询服务供需有效对接，鼓励咨询机构建立行业自律机制。 南非 政府机构与咨询公司签约，在项目评估期间提供项目开发等服务，并协助管理采购过程。社会资本则引入咨询公司协助起草项目采购响应方案，用以响应政府的 采购要求。 5. 信息平台提升 PPP 有效性 金砖国家创新运用 “ 互联网 +” 信息技术提升公共服务水 17 平和项目信息公开质量，通过尽早公开项目信息吸引潜在社会资本关注，促进多方参与和项目融资，同时，分享项目信息、调研报告、实践经验和项目资源等，为市场和公众监管提供保障。 巴西 经济部推出了 “ 投资监测 ” 数字平台，旨在公开主要经济部门的投资和可持续性相关信息，并公开投资伙伴关系计划、监管机构、基础设施部和 国家经济社会发展银行 项目中心等的电子平台上开发和运营阶段的项目信息。此外，巴西基础设施部的网站还公开了互动式国家地图，用户可以在 地图上 查找正在开发中的项目，例如查寻其状态 、部门和研究开始的年份。 俄罗斯 通过 ROSINFRA 平台发布各地 PPP 信息，分析国内 PPP 优先领域，编制研究报告等。2021 年， ROSINFRA 平台启动了项目数字办公室，支持地区和城市政府、投资人、咨询顾问和融资机构共同参与 PPP 项目的准备和实施。 印度 开发了 多个 平台，提供有关 PPP 项目的信息以及跟踪大型 PPP 项目和非 PPP 项目进展。这些平台包括 国家基础设施项目库网站、资产货币化项目库网站、项目监测集团、统一物流接口平台、 “ PPP 在印度 ” 网站（ PPPinIndia）、管理信息系统。 中国 在 2020 年对全国 PPP信息平台运用区块链、人工智能、大数据、云计算等现代信息技术，全面提升监管和服务水平。 南非 管理的项目清单发布在网站上，并跟踪项目进度以及已完成交易项目的情况。 （三）项目全生命周期管理 18 PPP 推动可持续发展，关键是要在项目全生命周期践行可持续发展，做好项目合理规划、科学设计、公开采购、绿色融资、按时保质建设、高效运营。 1. 项目规划阶段契合发展规划和发展优先事项 金砖国家经验表明，一个 PPP 项目要在可持续发展上效益最大化，需要在选择和规划项目时充分考虑国家、地区和行业发展规划，根据当地政府确定的优先事项，通过比较不同候选项目可能产生的经济、社会、环境效益和政府财力，选择合适的项目。对选定项目做好科学选址、财务测算、环境和社会影响评估、物有所值评估、财政影响和 /或财政承受能力论证等。在这个过程中，政府牵头协调相关部门，广泛听取专家意见，对项目所在地社区居民做好沟通、听取意见，制定合理的移民安置和补偿计划，得到居民支持。 巴西 重点关 注服务的人口数量和范围、与其他基础设施项目的协同、新技术，以及服务定价的上限。 2021 年，巴西联邦政府基于总体和行业规划，以及发展优先领域，发布了综合长期基础设施规划，概述了未来 30 年联邦层面计划的基础设施必要投资。此外，其目标是通过联邦政府部门基础设施政策之间的兼容性和整合来规划国家基础设施，同时保持各行业主管部门在治理和确定优先领域方面的自主权。 俄罗斯 基于二十国集团高质量基础设施投资原则，形成了基础设施项目评估和认证系统（ IRIIS），主要从项目经济性和管理水平、居民生活质量影响、环境和气候影响等维度评估项目质量。 19 2021 年，两个试点项目成功通过 IRIIS 认证。 印度 在国家基础设施项目库和国家货币化项目库中 安排 PPP 项目。此外，总理基础设施总体规划则 对基础设施进行整体规划 。 同时 ，对具体项目的建设必要性进行全方位评估，例如用户所需的服务类型、服务量、项目可用的技术和交付计划等。 中国 要求在 PPP 项目前期准备阶段，综合考虑项目是否符合国家、地区和行业发展规划，是否适合采用 PPP 模式。同时，鼓励“ PPP+公共交通导向的开发模式 （ TOD） ”、“ PPP+生态环境导向的开发模式 （ EOD） ”等创新模式，用以提升项目的经济、社会、环境综合效益。在 南非， 基础设施中心编制的 2050 年国家基础设施计划提供了战略愿景和计划，即将国家发展计划的最高目标与操作步骤和中间结果联系起来。在项目准备期间，政府部门与 PPP项目顾问讨论项目的性质、参数、项目官员的任命、交易顾问的采购等。 2. 项目设计阶段将可持续发展观念纳入全生命周期 在设计环节，要从项目全生命周期角度考虑项目区位、技术选择、资金安排、风险识别与消除等核心问题，这些问题直接影响项目建设和运营过程对环境产 生的短期和长期影响、服务群体及其数量、基础设施应对自然灾害和突发情况的韧性、对减缓和适应气候变化行动的贡献等。在资金允许的情况下，采用数字化、智能化管控手段。在此过程中，政府方聘请第三方咨询机构提供工程、金融、会计、法律等专业的智力服务，帮助识别各种潜在风险；使社会资本尽早 20 参与，以便利用社会资本的技术专长优化方案，以及了解采用 PPP 模式的市场反应等。 金砖各国 所有项目都遵守环境保护和修复的法律要求，相关评估在项目实施之前开展，相关措施在 PPP 合同中约定，以确保项目实施不会损害环境和影响人们生活水平。这些评估是 获得项目实施许可的必要条件。 3. 采购社会资本阶段强调对可持续发展的要求 金砖国家实践表明，公开透明的市场环境和采购步骤可以吸引更多的社会资本参与，竞争越激烈，政府方越能够采购到性价比更高的社会资本和项目方案，保证建造质量，以及未来长期高效运行。在招标文件中，政府