落地破局：房产税历史沿革与国际经验.pdf

请务必阅读正文 后的 声明 及说明 Table_MainInfo Table_Title 证券研究报告 / 宏观专题 报告 落地破局：房产税历史沿革与国际经验 报告摘要： Table_Summary 房产税长期以来受到广泛关注，政府近年积极表态，不过在实际操作过程中进展却相对缓慢，上海重庆试点之后一直缺少进一步的实质性突破。 本 报告我们分析了房地产税立法为何进展缓慢，试点过程发现了哪些地方需要进一步改进，国外房地产税推进过程中留下了哪些经验教训以及对接下来房地产税立法进程提出预判。 我们所热议的房产税实质上 是指 “房产税 ”改革及 “房地产税 ”立法。 前者属于财产税范畴， 房产 持有环节进行征税。后者则是一个综合性的税收体系而非单一税种，涉及开发阶段、保有阶段和交易阶段。 沪渝的 房产税 改革试点虽然取得了一定效果，仍在很大程度上不如预期，致使我国的房产税试点推广工作陷入停滞，造成了整个房产税改革动作的推迟。沪渝试点暴露出了经验不足和设计的缺陷，税制设计上的保守使房产税在沪渝两地未能有效实现筹措财政收入的功能 ，更勿论调控房价功能 。 我国 房产税推进的阻力包括：理论层面的法理障碍和地方财政对土地出让金的路径依赖，现实层面不动 产统一登记制度和房地产评估制度缺失，以及特殊住房类型导致产权模糊。 从国际经验看，无论是本就以筹措财政为单一目的的 英美 模式，还是兼顾房价调控的 日韩 模式，都重视房产税作为地方税收支柱的原则。房地产税在短期内有可能影响到房价，但税收对价格起到的是调节作用，长期来看不会有趋势性影响。最终决定价格的，从长期看是人口、制度和政策。因此赋予我国房产税改革多重目标不可取，合理的预期是成为地方政府的主要收入来源，而打击土地投机、引导投资决策、改善收入分配等都只能作为次要目标。 设计符合中国国情的房产税，首先需要赋予地方 一定的自主权；其次，房产税作为整个房地产税体系中最重要的一环，应当重视持有环节的征收，突出作为财产税的意义；最后，房产税落地后不能是一成不变的，而需要根据民意和经济发展主动作出调整。 目前房地产税仍处在抓紧起草的初级阶段中，如果明年进入国务院草案审议阶段，顺利提请人大常委会初审并经过几轮审议， 2020 年执行属于最快的可能结果，实际情况可能再延后至 2021年甚至更晚。 Table_Invest Table_Report 相关报告 经济仍存韧性，二季度有望 “小阳春” ，全年结构亮点多于总量 20180418 量稳质升的内涵式增长 2018 年宏观及大类资产配臵展望 20171108 空间经济学视角：我们为什么更看好上海杭州湾区 20180122 共识之外：下半年房地产投资是否有机会冲击 10% 20170813 Table_Author 证券分析师：沈新凤 执业证书编号： S0550518040001 18917252281 shenxfnesc 证券研究报告 发布时间： 2018-5-5 宏观研究报告 -专题报告 请务必阅读正文 后的 声明及说明 2 / 31 目 录 1. 我国设立房地产税的初衷 . 4 1.1. 房产税与房地产税之别 . 4 1.2. 中国国情下房产税的角色定位 . 4 1.3. 我国房产税由来已久、命途多舛 . 5 2. 沪渝试点后为什么房产税没有扩围 . 6 2.1. 两地改革各有侧重、分工不同 . 6 2.2. 税制设计不合理，课税狭窄税率太低 . 7 2.3. 沪渝试点房价受房产税影响有限 . 8 2.3.1. 重庆：试点初期房价继续上行 . 8 2.3.2. 上海：试点初期房价继续上行 . 9 2.3.3. 2011-2012 年两地房价阶段性下行实际受宏观政策影响 . 10 3. 内部视角：哪些因素是房产税推进过程遇到的硬骨头 . 11 3.1. 理论层面：法理障碍与土地财政依赖 . 13 3.1.1. 土地公有制与房地产税有无互 斥关系？ . 13 3.1.2. 地方财政对土地出让金的路径依赖 . 14 3.2. 现实层面：技术准备亟待完善，历史遗留问题难以解决 . 15 3.2.1. 不动产统一登记制度和房地产评估制度缺失 . 15 3.2.2. 特殊住房类型导致产权模糊 . 15 4. 国际经验：从出台与改革看典型国家如何顺利推行房产税 . 16 4.1. 房产税可归纳为两种：英美模式和日韩模式 . 16 4.2. 英国：房产税推陈出新，民众主动参与程度高 . 16 4.3. 美国：房产税发展成熟，地方自主权大 . 18 4.4. 日本：二战改变税制格局，房产税谨慎落地 . 21 4.5. 韩国：多次作为调控房价的政策性工具， “利器不利 ”低于预期 . 23 5. 对症下药总结国内外经验 . 24 5.1. 原则：定位地方税收收入支柱 . 24 5.2. 认识：房产税对房价不会产生趋势性影响 . 26 5.3. 行动：主动破除技术障碍 . 26 5.4. 目标：设计符合中国国情的房产税 . 27 6. 我国房地产税离正式立法还有多远 . 27 图 1：房产税政策沿革简化示意图 . 6 图 2： 2007-2016 上海和重庆房产税占税收收入比重 . 8 图 3：重庆市新建商品住宅价格指数（以 2010 年定基） . 9 图 4：上海市新建商品住宅价格指数（以 2010 年定基） . 9 图 5：各主要城市新建商品住宅价格指数（以 2010 年定基数） . 10 宏观研究报告 -专题报告 请务必阅读正文 后的 声明及说明 3 / 31 图 6：存贷款基准利率 .11 图 7：存款准备金率 .11 图 8： 2011-2013 年一线城市新建住宅价格指数环比 .11 图 9：代表城市二手房 /新房成交量比变化趋势 . 14 图 10：土地使用权出让金与地方财政收入比较 . 15 图 11：英国 NationalWide 平均房价 . 17 图 12：美国州和地方政府财产税占地方税收比重 . 19 图 13：美国 OFHEO 房价指数 . 20 图 14：美国 2014 年各州财产税平均税率 . 20 图 15：财产税占 GDP 比重 . 21 图 16：日本城市土地价格指数变化 . 22 图 17：首尔公寓购买价格（同比） . 24 图 18：韩国房价变化（以 2015.12 定基） . 24 图 19： 1965-2016 年英美日韩财产税占全国税收比重 . 25 图 20： 1965-2016 年美日韩财产税占地方税收比重 . 26 表 1：我国房地产税体系 . 4 表 2：建国以来房产税政策沿革 . 6 表 3：上海、重庆房产税试点政策比较 . 7 表 4：提出房产税以来重要时间点 .11 表 5：各国房地产税体系 . 16 表 6：英国（英格兰、威尔士、苏格兰）房地产税体系 . 17 表 7：日本房地产税体系 . 21 表 8：韩国综合不动产税全额累进税率表 . 23 表 9：六项已立法税种重要时间点（包括修正案） . 28 表 10：全国人大常委会 2018 立法工作计划（除目前已通过的外） . 29 宏观研究报告 -专题报告 请务必阅读正文 后的 声明及说明 4 / 31 今年的政府工作报告中明确提出：健全地方税体系，稳妥推进房地产税立法。 随后的财政部记者会上再次强调房地产税总体思路是 “立法先行、充分授权、分步推进 ”，与去年底财政部长肖捷在人民日报撰文相呼应。尤其值得注意发言人提及国际共性的制度安排，由此即可一窥未来实施的大体框架，即按评估值征税、执行税收优惠、定位地方税、具 有完备的税收征管模式。 房产税长期以来受到广泛关注，政府近年积极表态，不过在实际操作过程中进展却相对缓慢，上海重庆试点之后一直缺少进一步的实质性突破。 本 报告我们分析了房地产税立法为何进展缓慢，试点过程发现了哪些地方需要进一步改进，国外房地产税推进过程中留下了哪些经验教训以及对接下来房地产税立法进程提出预判。 1. 我国设立房地产税的初衷 1.1. 房产税与房地产税之别 房产税和房地产税虽一字之差，但含义完全不同。前者属于财产税范畴，以房产为征税对象在持有环节进行征税。后者则是一个综合性的税收体系而非单一税种，涉及开 发阶段、保有阶段和交易阶段。一切与房地产经济运动过程有直接关系的税都属于房地产税，即 房产税也是房地产税环节之一。 我们所热议的房产税话题实质上是指 “房产税 ”改革及 “房地产税 ”立法 。房产税 1950年既已存在并不是一个新的税种，公众关注焦点在于目前中华人民共和国房产税暂行条例规定：对个人非经营住房房产税实行免税的税收优惠。而一旦房地产税正式立法，新的房产税会免除优惠开始征收个人住房的税款，关系到每一个人的切身利益。近年官方正式场合表述多次强调 “房地产税 ”体系淡化房产税提法，意在凸显各税种之间的联动意义。 表 1：我国房地产税体系 取得土地使用权 开发阶段 保有阶段 交易阶段 契税 增值税 房产税 增值税 印花税 企业所得税 城镇土地使用税 企业所得税 耕地占用税 个人所得税 个人所得税 印花税 印花税 土地增值税 土地增值税 城建税、教育费附加 城建税、教育费附加 契税 数据来源：东北证券宏观组根据公开资料整理 1.2. 中国国情下房产税的角色定位 税收学理论中房产税的作用可以总结如下： 拓展税源： 我国地方政府过于依赖土地批租和土地 财政收入，开征房地产税可以使 宏观研究报告 -专题报告 请务必阅读正文 后的 声明及说明 5 / 31 地方政府得到支柱税源，改进辖区投资环境。营改增后增值税暂行过渡政策是中央和地方五五分成，但过渡期一旦结束地方政府面临税收支柱缺位，因此房产税改革势在必行。 数据显示， 2013 年，美国州和地方政府 财产税占其总财政收入比重约13.3%，而 2017 年中国房产税收入占地方本级财政收入比重仅 2.85%。 调控房价： 理论上对房产征收财产税会提高投机者的成本，在房价过快上涨时一定程度上抑制投机行为；另外征收房产税本身就可能是政府打压房地产的信号，影响投资者对未来房价的预期 。 调节贫富： 增加持 有多套房、高档房的高收入阶层的税负，可以防止财富过度集中。所筹资金转而用于国家财政支出，更多扶助低收入阶层，起到纵向公平的效果。 今年两会财政部答记者会上，副部长史耀斌表示：房产税的作用主要就是调节收入分配，特别是个人财富的集聚，起到促进社会公平的作用。同时，筹集财政收入，用来满足政府提供公共服务的需求；财政部财政科学研究所原所长贾康谈到房产税作用时也认为，其作为一个直接税，除了筹集政府收入，特别重要的作用是 “抽肥补瘦 ”的调节效果；原财政部部长楼继伟也曾撰文提到房地产税构想，认为总的方向是在保障基本居住 需求的基础上，使房地产税逐步成为地方财政持续稳定的收入来源。 从房产税设计参与者的表述来看，我国的房产税设计的原则是既能够起到筹集财政收入的作用，又能够起到调节收入分配、促进社会公平的积极效应，而弱化了调控资产价格的功能 。事实上无论是从国内试点还是国外经验来看单纯依赖房产税来降房价效果有限，我们在后文有具体分析。 1.3. 我国房产税由来已久、命途多舛 我国的房产税实际上经历了相当长时间的发展，在征收的税目税率的设计上已经积累了丰富的经验。总体而言建国以后房产税政策在曲折中发展：最早于 1950 年开始征收房产税， 1950 年 6 月与地产税合并为 “城市房地产税 ”，一年以后的 1951 年 8月，政务院颁布城市房地产税暂行条例。文革时期房地产税被迫停征， 1984 年复征并正式将房地产税从城市房地产税中独立出来，更名为房产税和城镇土地使用税。 1986 是房产税发展史上的重要时间点，国务院颁布了中华人民共和国房产税暂行条例 ， 于是以税收法规的性质一直延续到现在。税收法规由国务院政府部门制定，效力低于宪法、税收法律。 十八届三中全会决定落实税收法定原则后，房地产税就必须从法规上升到法律。 2011 年上海和重庆进行房产税改革试点工作，标志着我 国房产税历史进入了试点化的新时期。 2015 年的 第十二届全国人大常委会正式将房地产税纳入立法规划，今年政府工作报告上提出稳妥推进房地产税立法，可见房地产税很快将进入立法程序。 宏观研究报告 -专题报告 请务必阅读正文 后的 声明及说明 6 / 31 图 1：房产税政策沿革简化示意图 数据来源：东北证券， Wind 表 2：建国以来房产税政策沿革 时间 项目 内容 1950 年 1 月 全国税政实施要则 全国统一征收 14 种税，其中包括房产税和地产税（具体税制要素各地并不一致）等 1951 年 8 月 城市房地产税暂行条例 房产税、地产税合二为一为城市房地产税，只在核准的城市范围内征收：其中房产税依标准房价按年计征，税率为 1%；地产税依标准地价按年计征，税率为 1.5%；标准房价与标准地价不易划分之城市，得暂依标准房地价合并按年计征，税率为 1.5% 1973 工商税制改革 对国内企业征收的城市房地产税合并到工商税中统一征收； 城市房地产税的征收范围缩小到对房产管理部门、有房地产的个人、外国侨民、外国企业和外商投资企业征收 1984 利改税 房地产税从城市房地产税中独立出来，更名为房产税和城 镇土地使用税；并保留城市房地产税，征税对象为外国侨民、外国企业和外商投资企业 1986 中华人民共和国房产税暂行条例 规定房产税征收范围为城市、县城、建制镇和工矿区，房产税税基定为按房产原值进行确定。征税依据是以房产原值一次减除 10 -30后的余值，税率为 1.2%；房产出租的，以房产租金收入为房产税的计税依据，税率为 12% 1994 分税制改革 内资企业转让房地产的利润所得和其他所得按 33的税率征税 2008 国务院第 546 号令 城市房地产税暂行条例废止，外国侨民、外国企业和外商投资企业按 86 年房产税暂行条例征收 2011 上海重庆试点 对个人住房开征房产税，房地产税制改革进入实质性操作阶段 数据来源：东北证券宏观组根据公开资料整理 2. 沪渝试点后为什么房产税没有扩围 国务院决定 2011 年在上海和重庆两地进行房产税试点，通过渐进式办法在试点环节总结经验教训，下一步复制推广。然而沪渝的改革试点虽然取得了一定效果，仍在很大程度上不如预期，致使我国的房产税试点推广工作陷入停滞，造成了整个房产税改革动作的推迟。 2.1. 两地改革各有侧重、分工不同 宏观研究报告 -专题报告 请务必阅读正文 后的 声明及说明 7 / 31 上海和重庆的房地产市场区别较大，因此在政策设计上 两地的侧重点也不同，但是都具有明显特征，即在长三角地区和中部地区有广泛的辐射效果。 具体而言：重庆征税对象主要针对别墅、新购高档住房和外地三无人员二套以上住房（ 2017 年修订为三无人员首套及以上住房），不难看出精准打击的是奢侈性购房的高端住房业主和资本炒房客。并且重庆的政策涵盖了本地的存量房，市场交易价格容易确定，从调控房价的角度看试点的意义更大；而上海征税对象更宽，涉及上海居民的二套以上房以及非本地居民的新购房，涵盖的人群更广但仅限于增量房而非存量。 两地设计的出发点都是保障本地住房的刚需，针对性地抑制房 产投机，但是从具体优惠措施看力度和魄力有限。 表 3：上海、重庆房产税试点政策比较 上海 重庆 试点范围 上海市行政区域 主城九区 征税对象 上海居民家庭新购二套及以上； 非上海居民家庭新购房 本地居民拥有的独栋住宅和新购高档住房； 非重庆人的 “三无 ”人员新购的第二套及以上普通住房（ 2017 年修订为首套及以上住房）。 计税依据 市场价格确定评估值，初期暂按市场交易价格 70% 市场交易价格 税率 应纳税住房每平方米市场交易价格低于上年新建商品住房平均销售价格 2 倍 (含 2 倍 ) 的，税率为 0. 4% ; 高于 2 倍的为 0. 6% 独栋商品住宅和高档住房 : 交易价格与上两年主城区新建商品住房平均售价相比， 3 倍以下的税率为 0.5%， 3 4 倍为 1%， 4 倍以上为 1. 2%; “三无 ” 人员新购二套及以上普通住房（ 2017年修订为首套及以上） : 0. 5% 。 税收优惠 人均 60 存量独栋商品住房： 180 ； 新购的高档、独栋商品住房： 100 ； 非重庆籍的三无人员无免除面积。 税收用途 保障性住房建设 公共租赁住房的建设和维护 数据来源：东北证券宏观组根据公 开资料整理 2.2. 税制设计不合理，课税狭窄税率太低 沪渝试点具有先锋意义，但是也暴露出了经验的不足和设计的缺陷。 课税对象范围狭窄： 上海市试点方案课税对象仅包括增量不涉及存量。因此在试点之前拥有多套房产的产权人就不被纳入征税范围；重庆市试点方案虽涉及增量又涉及存量，但并不涉及重庆市居民家庭所拥有的大量普通住房。 计税依据不合理： 国际上通行的做法是以房产评估值为计税依据。沪渝试点政策的理论计税依据均为房产评估值，但技术条件均不成熟，初期均改按市场交易价格为基础，其中上海在交易价格的基础上再按 70%征 税。理论上，以评估值计税可以更 宏观研究报告 -专题报告 请务必阅读正文 后的 声明及说明 8 / 31 公平客观地反应纳税人房产持有成本，一方面住房商品化改革之前的房屋没有交易价格参考，另一方面规避房产交易中 “阴阳合同 ”等违规作法造成的逃税行为。并且按评估值可以使政府获得因提供公共设施导致的房产价值升值，更好的保障税源。 课税税率太低、免税面积过大： 税率太低则不能增加投机者的持有成本，在将房子转手后其获得的利润可以超过所缴纳的房产税。房产税无法遏制其价格上升，也难以对潜在的高档商品房买主和投机炒房者产生大的限制作用。豁免设臵过大则进一步削弱了对房价的影响。 2012 年年末，上海市 城镇居民人均住房建筑面积 33.9 平方米。人均 60 平方米的免税面积几乎是上海市城镇居民人均住房建筑面积的两倍，因此本应提供寄予厚望贡献税收的房产税在次年并没有显著增长。另外，重庆市独栋住宅每户免税 180 平方米、新购独栋住宅和高档住房每户免税 100 平方米，而 2012年重庆城市居民人均住房建筑面积仅为 30 平方米。 税制设计上的保守使得房产税在沪渝两地未能有效实现筹措财政收入的功能。 上海房产税占税收收入比重在 2011 年前后变化不大，一直在 2%到 3%之间震荡；重庆市在 2012 和 13 年占比平稳之后出现直线上涨从 3%左 右升到了 4%，但根本原因是重庆市整体税收收入呈现缓慢增长甚至年环比下降，仅以占比判断则高估了房产税对重庆政府税收的贡献。按房产税自身增速看， 2016、 2017 年重庆市房产税收入增速分别为 8.42%、 14.11%， 11 年试点时增速为 49%。 图 2： 2007-2016 上海和重庆房产税占税收收入比重 数据来源：东北证券， Wind 2.3. 沪渝试点房价受房产税影响有限 2.3.1. 重庆：试点初期房价继续上行 重庆将 100 平 米做为免税面积，这意味着即使是均价较高的住宅，只要房屋面积小于 100 平米也可以免征房产税。这种模式会对住房市场的需求产生扭曲，那些原本计划购买大面积住房的家庭出于避税的动机可能会改变自身的行为，倾向于选择小面积的住房，尤其是 100 平米以下的户型。 宏观研究报告 -专题报告 请务必阅读正文 后的 声明及说明 9 / 31 在重庆房产税实施之后（ 2 月至 6 月间）房价并未下跌而是上行，仅结构上略有不同， 小面积住房和大面积住房的价格指数走势方向相同、幅度略微有差异：其中 90平米以下的住房价格最多增长超过 2 个百分点，而 144 平米以上的住房价格则增长不到 0.5 个百分点。 90144 平米的住房类 型中很大一部分都是在 100 平米以上，因此也只增长不到 1 个百分点。可见重庆房产税并未改变房价总体运行轨迹。 图 3：重庆市新建商品住宅价格指数（以 2010 年定基） 数据来源：东北证券， Wind 2.3.2. 上海：试点初期房价继续上行 上海市 3 种类型住房价格指数在试点初期几个月同样继续上行， 之所以结构上与重庆略有不同，我们认为其背后的原因可能在于上海市房产税的抵扣面积是以人均面积为基准，抵扣的总面积与家庭人数有关，而与住房套数无关，对一个平均规模的家庭来说，人均 60 平米的抵扣面积足以涵盖这里的 3 种类型的住房面积，因此并未产生结构性影响。 图 4：上海市新建商品住宅价格指数（以 2010 年定基） 数据来源：东北证券， Wind 宏观研究报告 -专题报告 请务必阅读正文 后的 声明及说明 10 / 31 2.3.3. 2011-2012 年两地房价阶段性下行实际