“租购同权”推出的背景、影响及政策建议.pdf

伦敦经济月刊（ 2013 年 1月） 2013 年 1 月 18 日 中银 研究产品系列 经济金融 展望 季报 中银调研 宏观观察 银行业观察 人民币国际化观察 作 者 ： 梁 婧 中国银行国际金融研究所 范若滢 中国银行国际金融研究所 电 话 ： 010 - 6659 4097 签发人：陈卫东 审 稿： 宗 良 周 景彤 联系人 ： 梁 婧 李 艳 电 话： 010 - 6659 4097 对外 公开 全辖传阅 内参 材料 2017 年 8 月 10 日 2017 年 第 20 期 （总 第 191 期 ） “ 租购 同 权 ” 推出 的背景 、 影响 及政策 建议 近期，广州市提出的“租 购同权 ”引发了市场广泛关注，中山、沈阳等城市也明确跟进“租购同权”。住建部有关负责人称将通过立法， 明确租赁当事人的权利义务，逐步使租房居民在基本公共服务方面与买房 居民享有同等待遇。这 更加 激 发了市场对 “租购同权”的 热烈讨论 。基于此，本文分析了“租 购同权 ” 出台的背景 ，对比梳理国内外相关做法，并进一步探讨其对 市场 的 影响 ，最后给出相应的政策建议。 国际金融研究所 宏观 观察 2017 年第 20 期（总第 191 期） 1 “ 租购 同 权 ”推出 的背景、影响 及政策 建议 近期，广州市提出的“租 购同权 ”引发了市场广泛关注，中山、沈阳等城市也明确跟进“租购同权”。住建部有关负责人称将通过立法， 明确租赁当事人的权利义务，逐步使租房居民在基本公共服务方面与买房 居民享有同等待遇。这 更加 激 发了市场对“租购同权”的 热烈讨论 。基于此，本文分析了“租 购同权 ” 出台的背景 ，对比梳理国内外相关做法，并进一步探讨其对 市场 的 影响 ，最后给出相应的政策建议。 一 、 “ 租购同权 ”的内涵及推出背景 所谓 “租购同权” ，是指租房人和购房人同样享有子女就近入学等公共服务资源的权益。相关市场热议主要始自 广州市 今 年 7月 17日 印发 的 广州市加快住房租赁市场工作方案 （下 称 方 案 ），该方案要 求 加快构建租购并举的住房体系， 在 出台的 16条 具体措施 中最引人注目的就是“租 购同权 ”相关规定。方 案 提 出 “ 赋予符合条件的承租人子女享有就近入学等公共服务权益 ，保障租购同权” 。 我们认为 “租购同权” 的推出主要基于以下四方面背景。 （ 一） 房 价 过 快 上涨 的 同时 ， 租房需求 日益 旺盛 近 年来房地产市场出现一些新变化 。 一 方 面，自 2015年 底开始我国房地产市场进入新一轮的上涨周期 ，其 中学区房备受追捧 。 例 如 ，北 京 西 城区 中 学区较好的区域二手房 挂牌 价格 达 到 10-20万 元 /平 方米 ，有 的 甚 至超过 20万 元 /平 方米 ，而有 些区域 只有 5万元 /平 方米左右 。在 资源有限的情况下 ，教 育等 资 源通 过与房 产 捆 绑 进 行分配 ，既 推动 了 房价的 不 断上涨 ，也进 一步 促 进 了 房价看涨预期 的 形成 。 另 一方面 ，一线城市 租房需求 日益 旺盛 。 随 着 我国 城镇化 的推 进 ， 地区 间流 动人口 规 模较大 ， 特 别是 发达地区 ， 北 京 、上 海 、广州、深 圳 这 4 个 一线城市 是 人口流 入的 密集区 （图 1）。而目前 房价 经过多次快速上 涨已 处于历史 高 位 ，热点城市限 购政策 的 不断收 紧 提高了购房 成 本 和 购房门槛 ，会 减少 具 有购房能力的人 口 规模 。加 之 ，随 着年轻人群消费观念的 改变 、晚 婚晚育 趋 势的发展 ，购 房年龄会有所推迟 ，这 些都会 带 来 较 大的租房需求 。2 2017 年第 20 期（ 总第 191 期 ） 在 此背 景 下 ，租 赁市场 就 成为政府 促 进房地产 市场合 理降温 和 稳定发展的重要 切 入 点之一 。 图 1： 2016 年 一线城市流动人口和户籍人口 （万 人 ） 数据来 源 ：各 省市统计公报 。 （二 ） 承 租人 合 法权利 难 有保障 ，难 以平等享受市民化权利 目 前来看 ，我 国 住 房租赁市场 仍 处于自发状态 ，其 发展相对滞后 。 国家统计局第六次人口普查数据显示 ，有 25.8%的城市居民租住住房 ， 89.5%的可出租房屋来自私人出租住宅。 有统 计显示 我国目前规模化 住房租赁企业大概只占到住房租赁市场份额的2%左右 ，远低 于 发达国家成熟市场 20%-30%的比例 。 这就 使得 房 屋租赁市场 发 展 不 规范 ， 部分群体的住房租赁需求没有很好地得到满足。 由 于缺乏 相 应法律 法 规的保护 ，租客 处于 相 对弱势地位 ，面 临 随 意 被驱 逐 、租 金随意 上 涨 等 情况 。一 些 租 房中介 机 构也存 在不规范 、无 序竞争 等 问题 ，通 过 发 布虚假 信 息吸引客 户，甚 至有 “黑 中介 ”乱收中介费 、骗 取中介费 ，承 租人的合法权益难 以 得到保障 。同 时 ，在 中国 许 多市 民化权利与房产 挂钩，拥 有房产的市民在 子 女上 学、落 户 等 方面 有明 显优势 ，甚 至 在 享受优质教育资源 方 面有绝对优 势，这 也一定程度 上 使得有房产者在医疗 、就 业 、养 老等方面 能 享受更多权利 ，而租房者难以平等享 有 公共服务资源。 （三）政策调控思路有所调整，更加注重供给端管理 和 长期制度建设 与 过去 限 制 政策不同 ， 近 年来 房 地产调控政策开始更加注重 供 给侧的调整和 长 期1362.9 1439.5870.5384.5810 980.2533.9806.3050010001500200025003000北京 上海 广州 深圳户籍人口 流动人口宏观 观察 2017 年第 20 期（总第 191 期） 3 制 度的建设 。早 在 2015年年 底召开的中央经济工作会议 就 提出 “ 以建立购租并举的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍人口 ”等 去库存 措 施 ， 2016 年 初政府工作报告进一步明确 了 这一做法 。 2016 年 底 中 央经济工作会议 指 出 要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的” 定位 。今 年政府工作报告 进 一步明确 和 提出 房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，要加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业发展。 总 的来说 ， 目前地方调控措施已经开始有所转变， 增 加土地供应 、 完善住房租赁市场 已 成为当前政策的重要方面 。 （四 ）城市间人才竞争激烈，完善租房市场成为吸引人才的举措之一 方 案 中 提出 租 购同权的适用 范 围 除 了 具 有本市户籍的适龄儿童少年 ，还 包括人才绿卡持有人子女等政策性照顾借读生、符合市及所在区积分入学安排学位条件的来穗人员随迁子女 。这 反映 出 吸引和 留住 人才也是此次政策出台的一个 考虑。在 2016年 3 月广 州市就出台了 关于加快 集聚产业领军人才的意见 及 4 个配套文件 ， 突出“高精尖缺”导向，计划 5年投入约 35亿元，在重点产业领域内支持 500名创新创业领军人才（含团队成员），每年支持 1000 名产业高端人才、 2000 名产业急需紧缺人才。这 与地区间人才的激烈 竞争 密切相关 ，特 别是 广 州紧挨深圳， 在人 才引进方面 存在 较大 竞争压力 。 二、 “ 租购同权 ”的国 内外 做 法 比较 广 州此次推出 的 “租购同权” 政 策 ，虽 然市场 讨 论较多 ，但其 实 并不新鲜 。不 仅国 内部分城市 ，其 他国家 和 地区也有 类 似 做法。 （一）国内城市 ：承 租人排位靠后 ， 房产是子女入学的重要 保 障 深 圳 市 在 2013年 就出台 关于义务教育公办学校试行积分入学办法的指导意见 ，提 出 对深圳户籍和符合市就读条件的非深户籍儿童入学实行统一积分。此后深 圳 市各区小一 、 初一 学 位申请 开 始 探 索并 全 面 实 行积分 入 学办法 ，目 前已相对成熟 。深 圳 十大 区域 入 学积分方法大 致 分为 两 类 （表 1） ，一 类是以福田 、南 山等 5 个 区为代表的“基 础分 +加 分 ”法，根 据户 籍、房 产等情况 进 行分类 并 分配基础得分 ，根 据购房或4 2017 年第 20 期（ 总第 191 期 ） 租房时间 、计 划生育 、社保 等情况进行加分 ，最 终 依 照总积分从高到低进行排位 。学位更优质的福田 区、南 山 区 更 看 重房产 ，有 房产的 积 分具有 较 大优势 。第 二类是 以 罗湖区等 5 个 区为代表的 “先 类别后积分 ”法，根据 户 籍、房 产等情况 进 行分类 ， 按学位类型顺序录取， 一 般 学 区 内有 户 籍和房产家庭的儿童位 于第一顺位 ， 相同类型按积分从高到低依次录取 ， 直至 公办学校招生计划录满为止 。 未录取的则自主选择到政府委托的民办学校申请学位 。 表 1：深 圳 各 区积分 入 学方法 积分方 法 基 础分 +加 分 先 类别后积分 区 域 福 田区 、南 山区 、龙 岗区 、盐 田区 、大鹏新区 罗 湖区 、宝 安区 、龙华区、坪 山区 、光 明新区 数据 来源：作者整理 。 成 都 在 2011年公 布实施 成都市义务教育阶段学生按户籍所在地就近入学的实施意见 ， 坚持户籍与居住地一致的入学原则实行就近入学 。 这意味着 “租房入户”与“购房入户”享受同样的教育服务。 不 过 ，该 意 见 也 指出 “ 个别学位紧张的学区，暂按一套房屋就近优先解决一个家庭的适龄儿童、少年就近入学，其他迁入的适龄儿童、少年由教育行政部门统筹安排入学 ” 。 据 媒体报道 ， 上海、天津 、长 沙 等 城市 部分区域可以租房读学位 ，需 要 提 交住房租赁合同、 社 保等相关材料 ，还 需要与房东协商 ， 排名 一 般也靠后 ，承 租人子女 也基 本无 望 进入 较 优质学校 。总 的来说 ，即 使在这些有政策的地区 ， 房产 仍是子 女入学的重要 保 障 ，特 别是在优质教育资源区域 ，“ 租购 同 权 ”较 难真正实现 。 （二）其 他国家 和 地区 ： 实际居住地 等 因素是重要考量 ，而 非房产 香 港 的学 位分自行派 位 和统一派位两个阶段 ， 50%的 学位 将面 向社会 公 开招生 ，宗 教信 仰、家 庭成员 与 学校的关系 等 是录取的重要考量 ，有兄 姐 在 该校就读或父母在该校任职的小孩必获录取 。统 一派位则根据就近入学原则 ，以 实际居住地 而 不是 拥 有产权的房产 进 行 派 位 ，申 报的居住地址应是申请儿童的唯一或主要居所 ，租 约 、税 单 、水 电煤 气 费都可以作为证明文件 。 美 国 、加 拿大 、新 加坡 等国家 也基 本采取就近 入 学宏观 观察 2017 年第 20 期（总第 191 期） 5 原则 ， 划片入学 与户 籍 、是 否拥有房产等 并 没有关系 ，而 是与 是 否居住在 本 学区有关 ，家 庭成员与学校的关系 、是 否是本国人也是 优 先排位的重要影响因素 。对 比来看 ，与中国 看 重房产 、户 籍等条件不同 ，这 些 国 家 和 地区教育资源 主 要根据实际居住地 、家庭成员与学校关系等 来 分配 。 （ 三） 经验 总结 与启示 在 梳 理 国内外其它地 区 关于“租 购同权 ” 做 法的基础上， 可以总结 一些 值得 借鉴的经验 和启示。 一 是 将房屋 产 权与公共 服务资源适当松绑，有利于房地产市场的健康发展。 学区房 并不是中国独有，其他国家也都存在，学区房房价和租金往往要高于一般房屋价格。但房产与资源的过度捆绑会加快推升学区房价格，加剧房地产市场的扭 曲。在中 国 ，由于 能 否上 好 学 校 与户籍 、房 产 等 密切相关 ，学区 房价格 涨 幅明显 更 为夸张 。与中国大陆不同，其他 如 香港 、 新加坡等地 区 的学位 不 看产权， 而 是 看 实 际居住地 、 家庭 与学校 间 的紧密程度 等 ， 这在一定程度上有利于减缓学区房价格的上涨。 二 是 “ 租购同权 ” 的具体方案和落实更值得关注 。 广 州 等城市虽 然提出 采 取 “租购同权 ”措 施 ，但 如何实施 仍 有待 具 体方案的出台 。 如深圳 在 学位安排上 探索 积分入学办法， 不 仅 需要 考虑 对 户籍、房产的分类 情况 ， 还 考虑购房 或 租房时间、社保等情况。 实 施方案不同 ，其 效果也可能会有差异 ，其 中如何确定教育资源分配方式是 重 点 ，是 “租” 与 “购”能 否同权 、在 何种程度上实现同权 的 重要 决 定因素 。 三 、 “租 购同权 ”的 影响及前景： 长期意义 大 于 短期意义 （ 一）短 期 对房价影响有限，可能 抬升 学区房 租金 ， 但长期 将缓解 房价上涨压力 从 短期来看，房价并不会因 “ 租 购同权 ” 政策的出台而快速、大幅回落， 当前一 、二线城市 房 地产市场的供求紧张状况仍然存在，且 “ 租 购 同权 ” 政策落地 难度 较 大 ，相关的配套细则与措施 仍 有待进一步 完善 。 此 外， “ 租 购 同权 ” 改变的只是资源分配方式，而 不能改变 优质教育资源稀缺的 现实 状况。 学区房 供给 有限的背景下， 在 购房入学 基础 上增加租房入学 的 需求 ，将 大 概率推动 学区房 租 金的上涨。 6 2017 年第 20 期（ 总第 191 期 ） 从 长期来看， “ 租购同权 ” 一 定程度上 能缓解房价 上涨压力。 住房兼具投资与消费双重属性，当前 的高房价 是 这两种属性的综合反 映 。 房屋产权上绑定的附加值 越 多，其 投资 属性越 明显 ， 买房 的投资需求甚至投 机 需求越强，进而 抬高 房价 。“租 购同权 ”政策旨在 剥离房 屋产权 上绑定的附加值，有 助于 回归住房 的基本居住功能， 稀释住房的投资属性， 从而抑制 房价 上涨。 表 2：发展租赁市场的宏观政策梳理 时间 相 关政策 2015 年 1 月 住 建部 公布 关于加快培育和发展 住房 租赁市场的指导意见 2015 年 12 月 中央经济工作会议提出，以建立购租并举的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍人口。 2016 年 6 月 国务院办公厅印发关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见，全面部署加快培育和发展住房租赁市场工作。 2016 年 12 月 中央经济工作会议再次要求，加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业发展。 2017 年 4 月 住 建部和国 土 部公布关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知 2017 年 5 月 住建部公布住房租赁和销售管理条例 (征求意见稿 )（我国首部专门针对住房租 赁和销售的法规） 2017 年 7 月 八部委联合发布关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知，选取 12 个城市作为首批开展住房租赁试点的单位。 数据 来源：作者整理 。 （二 ） 有 助 于培育和 发展 住房租赁 市场， 建立购 租并举的住房制度 2015 年 中央经济工作会议就提出，要大力发展 住房 租赁市场，建立购租并 举 的住房制度。 此次广州发布的方案中“租购同权”便是政府 发展住房租赁市场 众多措施中的一条。“ 租购同权 ” 实 现后，租房与购房一样可以享受教育 等公共 服务 资源 ，因此会 有众多家庭 选择 租房， 大 大提高租房需求 ， 促进住房租赁市场发展。 除广州 市出台 “ 租 购 同权 ” 政策外，住建部 等 9 部 委联合 印发 关 于在人口净流入的大中城市加快发 展 住房租赁市场的通知 ， 选取 12个城市作为首批开展住房租赁试点的 地区 。无锡 等 多 个 城市 明确 “ 租房落户 ” 政策 ， 进 一步将房屋产权与户籍松绑 ， 从中央到地宏观 观察 2017 年第 20 期（总第 191 期） 7 方 均 密集出台政策推动住房租赁市场快速发展 （表 2） 。这 些 政策皆 体现了 政 府 鼓励租赁的导向 ， 我国房地产市场正逐步向 “ 购 租并举 ” 的模式过渡，多层次房地产市场供应体系正加快形成。 （三 ） 有助 于租房者 子女享受 优质教育 资源 ，实现公共服务权利均等化 就 近入学的招生安排使得 教 育 资 源 与房 屋产权 紧密捆 绑 ， 在优质 教育资源稀缺的情况下，只有购买 名校 附近的住房才能拥有 名校 入学资格。 “ 租购同权 ” 政策 则 旨在改变 这 一现状， 将房屋 产权与 教育 等 公共 服务 资源相 分 离，不 拥有房屋产权不再成为获取 公共 服务权益的障碍 ，使 符合条件的承租人子女同样享有就近入学的 权利 和 机会 。这实质 上是以住房为 抓 手 ， 谋求 公共 服务 权利均等 化，让 租 房 者 和购房 者一 样可以享受 公共服务资源 。 （四 ） 有 助于 缓解 年轻人的购房压力， 促进房 地产市场平衡健康发展 近 年来房价的 过 快上涨 ，给 城市里的众多外来年轻人带来巨大压力 。一 是 受“ 无房不 能 结婚 ”的 世俗观 念 影响 ， “ 丈母娘需求 ” 使 购房成为刚需 ； 二是 房 产与教育资源的绑定，使 大 量年轻 夫妻 为 孩子 上学 而竞相 追逐 学区房 。实现 “ 租 购同权 ” ， 将 有利于 完善 房 地产市场的 “ 租买选择机制 ” ， 人们可根据自身经济实力 进行 由租到买、由小到大、由旧到新的梯次消费 选择， 推迟年轻人的购房时间， 甚至引导更多人选择终身租房 。这既 能 分流一 部分购房需求， 又有 利于 培养 更为理性的住房消费观念，促进房地产市场未来的平衡健康 发 展。 四 、 相 关 政策 建议 （一 ）完善相关配套细则，使 “ 租购 同 权 ”尽 快落地 住房 上 附加的 教育、医疗 等公共 服务资源不平 等问题， 涉及到社会的 诸多 方面 。要让 “ 租购同 权 ” 真正 得以实现， 需要 多个部门 形成 合力、共同推动，后续应 尽快出台 相关配套细则 和 规范，包括用地规划、税收征管、融资贷款、承租人管理制度等相关 措施 的 细化 ， 使 “ 租购同权 ” 政策更具可操作性。 要 加快立法 、 完善 租赁 环境， 明确出租人与承租人双方权 利 义务关系，规范相关行为 ；政府 在税收、融资方面提供 相8 2017 年第 20 期（ 总第 191 期 ） 应支持； 提高 国 有 企 业 参与 积极 性 ，积极 发挥 国 企带动作用；搭 建 房 源交易 平台 ， 为租赁市场健康稳定运行提供便利和保障。近 日， 住建部表态， 将 通过立法逐步明确“ 租购并 举 ” 的房地产市场供应体系，便 是 相应政策深入细化的一个重要 信号。 （二 ） 加 大公共服务资源 有效供给，平衡区域差异， 逐步放宽承租人 的 门槛限制 目前 广州 市出台的 “ 租购同权 ” 政策 对 承租人仍有较严格的门槛限制 ，其他 城市也 对承租 人进行了条件 限制 。 在当前 我国城市公共服务 资源有限的情况下 ， 对 承租人设置一定门槛 有 助于 阶段 性目标的实现 ， 防止 对 现 有资源尤其是 优质 资源的无序竞争 。未来 要 实现真正意义上的 “ 同权 ” ， 则需要加大教育、医疗等公共服务资源的 有效 供给， 缩小 区域间的差距 ，不仅 要分好 “ 蛋糕 ” 还要做大 “ 蛋糕 ” 。 要充分 发挥市场机制作用， 动员 社会力量参与 ，构建 多层次、多方式的公共服务供给体系 。 加强公共服务人才队伍建设， 从培训 体系、激励机制 和 福利待遇等方面促进公共服务队伍的长效运行。 通过教师 交流 轮 岗制度等方式，缩小区域差距，实现公共服务资源的均衡 配置 。 （三 ） 保障 充足、优质的 租赁 房源 ， 防止 房 租 的过分 上涨 一 是 政府提供 更多的租赁房源，对租赁 性 用地乃至相关公共服务进行统一规划 。北京 、上海 今年公布 的土地供应规划中， 将 租赁住房 与 商品房进行了区分，且 提高 了租赁住房 的比重。 近日 上海以 “ 招拍挂 ” 方式公开推出位于张江和嘉定新城的 两 块租赁住房用地 ，明确所建物业 “ 只租不售 ” ，均 是这方面的 有益 探索。 二是充分利用好当前 的 存量市场，鼓励国有企业进行厂改住、 商 改住， 通过 税收、融资等优惠 提高 社会化方式提供租赁 房 源的积极性。 三 是 积极探索 租赁运营融资新途径， 借鉴 国际经验，充分 发挥房地产信托投资基金（ REITs）的 作用 ， 吸引社会资金 的 参与 ， 提高市场运营效率。