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中华人民共和国 世界银行全球环境基金赠款 “缓解大城市拥堵减少碳排放项目 ” 赠款号： TF014206 合同编号： CCR/CP1-MOT 中国城市 交通需求管理 手册 TN8.9最终报告 简本 终稿第二 版 中华人民共和国交通运输部 与 弘达交通顾问有限公司（ MVA Hong Kong Ltd）联合 北京交通发展研究中心（分包） 日期： 二 一六 年 九 月 九 日全球 环境基金 “缓解大城市 拥堵 减少碳排放项目 ” 中国 城市交通需求管理手册 CHK500579 TN8.9最终 报告 简本 09/09/2016 i 目 录 1. 引言 1 1.1 项目背景 1 1.2 工作任务 1 1.3 技术流程 2 2. 交通需求管理概述 3 2.1 TDM 的概念 3 2.2 TDM 发展历程 3 2.3 TDM 的基本策略 3 2.4 TDM 的管理层次和作用 3 2.5 TDM 的管理手段 4 2.6 TDM 的实施机制 4 3. 国内外交通需求管理典型案例调研总结 5 3.1 案例研究 5 3.2 交通需求管理措施分类 5 3.3 各类交通需求管理措施 总结 6 4. 中国城市交通需求管理现状分析 12 4.1 主要城市交通需求管理现状总结 12 4.2 城市交通需求管理影响因素分析 12 4.3 城市交通需求 管理的重点分析 13 4.4 主要 TDM 措施与影响因素的关系 13 5. 城市 TDM 绩效评价方法和指标体系研究 15 5.1 成本效益分析 15 5.2 缓堵效果评价 16 5.3 碳排放效果评价 17 5.4 城市 TDM 政策绩效评价体系 18 6. 城市交通需求管理方案研究 19 6.1 中国城市交通需求管理政策制定原则 19 6.2 TDM 方案设计的实施步骤 19 全球 环境基金 “缓解大城市 拥堵 减少碳排放项目 ” 中国 城市交通需求管理手册 CHK500579 TN8.9最终 报告 简本 09/09/2016 ii 6.3 TDM 方案实施可行性研究 20 6.4 TDM 实施方案的选取 20 6.5 风险点识别 20 6.6 方案优化和保障措施 20 7. 中国城市交通需求管理配套政策研究 21 7.1 明确城市 TDM 的协调机制 21 7.2 城市 TDM 组织保障措施研究和实施条件分析 22 7.3 明确城市 TDM 的配套政策 24 7.4 城市规划与 TDM 的关系 24 7.5 城市历史文化保护与 TDM 25 8. 苏州、哈尔滨、成都试点城市调研与交通需求 管理措施建议 26 8.1 调研概况 26 8.2 苏州城市交通现状问题及症结分析 26 8.3 成都城市 交通现状问题及症结分析 27 8.4 哈尔滨城市交通现状问题及症结分析 28 8.5 苏、蓉、哈试点城市交通需求管理措施建议 29 8.6 TDM 绩效评价验证 31 9. 中国城市交通需求管理手册 33 9.1 手册的编制背景、目的、依据、目标与定位 33 9.2 手册的适用范围 33 9.3 手册编排及使用介 绍 34 全球 环境基金 “缓解大城市 拥堵 减少碳排放项目 ” 中国 城市交通需求管理手册 CHK500579 TN8.9最终 报告 简本 09/09/2016 iii 图目录 图 1.1 技术流程图 2 图 3.1 TDM 措施分类 6 图 4.1 城市交通需求管理影响因素分析 13 图 5.1 与交通干预措施相关的收益 15 图 5.2 拥堵评价技术路线 16 图 5.3 数据需求和来源图 17 图 5.4 碳减排效果评价 技术路线图 18 图 5.5 城市交通需求管理绩效评价流程图 18 图 6.1 交通需求管理政策制定路线图 19 全球 环境基金 “缓解大城市 拥堵 减少碳排放项目 ” 中国 城市交通需求管理手册 CHK500579 TN8.9最终 报告 简本 09/09/2016 iv 表目录 表 1.1 各阶段工作任务 1 表 3.1 通用型交通需求管理措施总结 7 表 3.2 诱导型交通需求管 理措施总结 9 表 3.3 限制型交通需求管理措施总结 10 表 3.4 交通需求管理措施期限及覆盖范围总结 11 表 4.1 国内 TDM 措施实施现状总结 12 表 4.2 交通需求管理主要措施和主要因素的关系 13 表 5.1 拥堵评价指标分类及应用对象 16 表 7.1 交通需求管理政策协调机制主责部门分析 21 表 7.2 交通需求管理政策配套政策时序安排 24 表 8.1 三个试点城市的 TDM 措施优化建议汇总表 29 全球环境基金 “缓解 大城市拥堵 减少碳排放项目 ” 中国城市交通 需求管理手册 CHK500579 TN8.9最终 报告 简本 09/09/2016 1 1. 引言 1.1 项目背景 1.1.1 随着经济快速发展和城市化进程的加快，中国城市机动化进入了一个快速发展时期，到 2012 年底，全国机动车保有量达 2.4 亿辆。缓解大城市拥堵，减少碳排放已经成为各级城市政府面临的重大课题。 1.1.2 在上述背景下，由世界银行管理的全球环境基金资助的 “缓解大城市拥堵减少碳排放项目 ”已获批准，中国交通运输部为该项目中央执行机构，而世界银 行是全球环境基金的执行机构之一。该项目主要针对中国大城市的交通拥堵和排放增加，在总结提出符合中国经济社会发展和国家节能减排目标的城市交通需求管理 （ Transport Demand Managent，简称 “TDM”） 典型案例及绩效评价方法的基础上，编制中国城市交通需求管理手册和进行交通运输 “十三五 ”发展规划大纲研究。 1.1.3 弘达交通顾问有限公司（以下简称 “MVA”）联合北京交通发展研究中心（以下简称 “TRC”）中标此项目，将充分发挥各自的优势和经验，协力完成此项目。项目已于 2015 年 5 月正式启动，总周期为 15 个月， 原 计划于2016年 8月结束，项目组 已 于 2016年 7月 4日 将最终报告 提交 世行审批，但 因世行专家需要较长 时间审核， 经合同 双方 友好 协商， 延长 原合同 工作时限至 2016 年 12 月 。 1.2 工作任务 1.2.1 本项目咨询任务共包括 三个阶段，共计 16 项任务，具体如下表： 表 1.1 各阶段工作任务 阶段一 初始和资料收集阶段 （ 2015 年 6 月 -2015 年 10 月 ） 任务 T1 归纳总结国内外 TDM 概念、目的、基本策略 任务 T2 对城市交通需求管理的影响因素及重点分析 任务 T3 实施拥堵收费的国外城市典型案例总结分析 任务 T4 国内外城市停车管理典型案例总结分析 任务 T5 国内外城市交通需求管理其他措施案例总结分析 阶段二 中期和效益评估阶段 （ 2015 年 8 月 -2016 年 2 月 ） 任务 T6 成本收益分析 任务 T7 缓解拥堵效果评价 任务 T8 建立城市交通需求管理绩效评价方法及指标体系 任务 T10 提出适用于不同类型城市的 TDM 方案选择 阶段三 终期和编制手册阶段 （ 2015 年 9 月 -2016 年 9 月 ） 任务 9 提出手册总则的要求 任务 11 明确城市 TDM 的协调机制 全球环境基金 “缓解 大城市拥堵 减少碳排放项目 ” 中国城市交通 需求管理手册 CHK500579 TN8.9最终 报告 简本 09/09/2016 2 任务 12 城市 TDM 组织保障措施研究和实施条件分析 任务 13 明确城市 TDM 的配套政策 任务 14 明确城市 TDM 对城市规划和文化遗产保护要求 任务 15 TDM 典型案例 任务 16 城市 TDM 绩效评价方法验证及典型案例 1.3 技术流程 1.3.1 本项目技术流程图详情如下： 图 1.1 技术流程图 注 :TN8 系列报告包括： TN8.1最终报告、 TN8.2国内外 交通 需求管理 典型案例调研总结报告、 TN8.3城市 交通 需求管理 绩效评价方法和指标体系研究报告、 TN8.4中国城市 交通 需求管理 现状分析报告、 TN8.5城市 交通 需求管理 方案研究报告、 TN8.6中国城市 交通 需求管理 配套政策研究报告、 TN8.7苏州、成都、哈尔滨试点城市 交通 需求管理 措施建议、 TN8.8中国城市交通需求管理手册、 TN8.9最终报告简本。 全球环境基金 “缓解 大城市拥堵 减少碳排放项目 ” 中国城市交通 需求管理手册 CHK500579 TN8.9最终 报告 简本 09/09/2016 3 2. 交通需求管理概述 2.1 TDM 的概念 2.1.1 交通需求管理是指通过一系列的措施，从源头上调控交通出行产生、吸引和分布 ； 引导交通出行者改变出行方式，以构成最佳交通方式结构 ； 并辅以经济措施、行政措施等手段对交通出行量进行有效调控，削减不合理的交通需求，从而缓解交通拥堵，改善交通系统整体功能，实现交通与环境可持续发展。 与 传统的扩大供给侧的交通策略 相反 ， TDM 对城市交通在需求侧实 行合理有效的引导和管理 ， 旨 在 改变人的出行意识， 将个体机动化转变为绿色出行。 2.1.2 TDM 包括两个层面的含义：一是在规划层面对交通源头的引导和管理，通过调整土地利用布局、控制土地开发强度 、 改变客货运输时空布局方式和出行者的交通出行观念及行为，减少不合理和不必要的交通出行；二是从运营层面对现有的交通设施进行有效管理，通过交通 供应 结构的优化实现对交通流量的合理诱导和控制，使交通流量的时空分布尽量均衡。 2.2 TDM 发展 历程 2.2.1 交通需求 管理 产生于 欧美 二战期间 ， 战后在欧美得到 初步 发展。 后期在日本 、 新加坡 均得到一定程度发展和应用。 国内 城市中国香港于 20 世纪 70年代 ， 北京、上海 等 城市 于 90 年代后 开始 实施一些 相关措施 。 2.3 TDM 的基本策略 2.3.1 土地利用策略 ： 包括 土地利用 与交通系统 协调发展的 城市空间发展策略 ，“ 以公共 交通为导向 的 开发 模式 ”（ Transit Oriented Development 简称“TOD”） 策略 ， 及其 在微观节点层面具体落实的 “站点综合开发 ”策略。 2.3.2 交通结构优化策略 ： 包括 提高 公交 运能 和 品质 的 公交优先策略 ；改善慢行交通基础设施 ，提高慢行交通网络化水平 ； 合理引导摩托车和电动助力车的使用 ； 有效管理汽车租赁服务，推行小汽车合乘制度等措施 。 2.3.3 时空均衡策略 ： 通过区域管制、交通诱导、改变 出行时间等 调整交通量在空间和 时间 上的分布。 经济措施和停车需求管理 可调节和 影响 交通流量的时空分布， 也可作为时空策略的一部分 。 2.4 TDM 的管理层次和作用 2.4.1 城市发展战略层次 ： 确定城市性质、规模、结构与功能定位，是交通需求管理的最高层次 和 从源头解决交通问题的最佳层次。 此 阶段 可结合 TDM的相关政策（如节约能源、保护环境和交通可持续性），提出适宜的城市结构形态。 2.4.2 城市总体规划层次 ： 决定城市的功能分区、土地利用，以及城市人口与就业岗位的分布，是 TDM 的次高层次。基于 TDM 思想，城市总体规划要围绕公共交通线路及枢纽展开， 融合骨干型公共交通、公共交通走廊和枢纽 ，重点结合 TOD 策略的运用，强化用地和交通的互动作用。 2.4.3 城市综合交通规划层次 ： 解决城市交通问题的重要阶段，对实现需求与供给的平衡起着关键性的作用。 此层面 TDM的作用主要体现在对宏观交通模全球环境基金 “缓解 大城市拥堵 减少碳排放项目 ” 中国城市交通 需求管理手册 CHK500579 TN8.9最终 报告 简本 09/09/2016 4 式的选择 和 对交通设施布局的合理引导。 同时 ，应 根据 交通需求管理和设施供给 两个 方面来确定城市交通体系建设重点和 建设 标准。 2.4.3.1 城市交通管理、交通监控与组织层次 ： 是交通需求管理的最 基础 层次，也是实现交通安全畅通的最后保障。 该层次 通过多种 TDM 措施调整交通 时空分布 ，做好车辆使用管理 ， 引导公交出行 ， 做到人车分流、快慢分流、静动分流以改善交通秩序 ， 在 提高道路通行能力的同 时 ， 提高其他 交通方式的 运行效率和 质量 。 2.5 TDM 的管理手段 2.5.1 法制和法规手段 ： TDM 的实施需要法律法规 作为 基本 保障 ， 除充分运用已有交通法律法规成果，对于 其 空白和不足，需借鉴国外交通立法经验，紧密结合我国城市经济和交通发展，尽快制定出台相关法律。 2.5.2 经济手段： 在交通管理中采用经济手段引导出行者合理使用道路资源，提高城市交通效率。交通需求管理中通常在控制机动车保有量和使用方面采取一定的经济措施，同时也采取一些经济手段鼓励低排放技术与创新。 2.6 TDM 的实施机制 （ 1） 推行 TDM 的组织机构和形式 2.6.1 美国和日本 的 TDM组织机构 由多部门共同参与、统一协调形成 ， 包括了 政府和 各种 社团、组织以及企事业单位等。 新加坡 由 陆路交通局（ LTA）和公交委员会（ RTC），分工协作推进 TDM 的实施。 国内目前没有明确的TDM 实施组织机构，香港按照具体的 TDM 策略，各有关部门协调统一，按照相应职能 加以 分工。北京在 2008年奥运会期间成立了临时性交通实施保障机制，由各交通部门进行统一协调，分工合作。 （ 2） 资金筹措 2.6.2 国内交通基础设施的建设，主要由地方政府负责筹资，但由于交通设施投入巨大，制度、财政等各方面的障碍 及 限制，交通建设和管理的资金筹措面临严峻挑战。 可 参考 和 借鉴 国外 一些新颖的解决方案来克服这些困难，如国家直接拨款、公司合营、利用地方收入等。 （ 3） 公众参与和实施条 件 2.6.3 公众 参与： 积极 的公众参与可以保障 TDM的可实施性和有效性。有效实施TDM 的关键是如何得 到 公众理解、接受并 遵循 相关政策。 2.6.4 TDM 实施条件 ： 包括有政策环境可依，有法律法规保障 ， 技术条件成熟，有大批交通专业技术人才 ， 有公众的积极参与和较强的社会可接受度 等 。 （ 4） TDM 的监管和监控机制 2.6.5 监管机制 ： 常见 的 方式 包括 通过监控设施或执法人员 进行 监管， 通过 对驾驶员进行培训 ，避免违章 ，以及 对违反 TDM 措施的行为进行高额罚款。 2.6.6 监控机制 ： 对 主要走廊与中心地区的交通模式和满意度进行评价， 或 对交通运行状态进行实时监控 ， 如 监控 交通主干道的运行速度 和 核心区交通方式的平均出行时间等运行指标，判断 TDM实施 效果 。或 进行 定时 公众 咨询 ，建 立公众 意见 反馈系统 ， 对 TDM 的 实施 进行 更好 调整。 全球环境基金 “缓解 大城市拥堵 减少碳排放项目 ” 中国城市交通 需求管理手册 CHK500579 TN8.9最终 报告 简本 09/09/2016 5 3. 国内外交通需求管理典型案例调研总结 3.1 案例 研究 3.1.1 项目组 研究了国内外大量 TDM 典型案例，内容涵盖城市新区开发建设、TOD、公交优先、 拥堵收费 、 停车 管理 、 以及慢行交通系统 等 。 通过案例研究分析 相关 措施的 措施优缺点、预期效果、成本、适用条件、期限和覆盖范围 。 通过 以上研究对交通需求管理措施进行分类 ， 并对各项措施 进行适应性分析。 3.1.2 对各类交通需求管理措施的案例分析详见 TN8.2国内外交通需求管理典型案例调研总结报告和 TN8.4中国城市交通需求管理现状分析报告 。 3.2 交通需求管理措施分类 3.2.1 本研究从 交通需求管理 相关 人员易于理解的角度 出发 ， 将 TDM 措施分为三大类：通用型措施、诱导型措施 和 限制型措施： 通用型措施 ：各类城市不论其现有机动化发展水平如何，都可以选用的 TDM 措施，通过交通规划、交通管理等技术手段实现。这些 措施 对于城市化水平仍有较大提升空间的中小城市尤其适用，以便从源头上做好控制，为可持续发展奠定良好的基础。 诱导型措施 ：由政府主导倡议，企业、机构或个人自发组织参与的一些措施，旨在引导大众改变现有的一些出行习惯或工作习惯，尽量减少高峰期的出行量；倡导大众更多地使用公共交通和慢行交通，提高小汽车出行的效率。这类措施需要根据个别城市的特点及机动化发展水平选择性使用。 限制型措施 ：通过经济、行政等手段，对小汽车出行需求适当抑制。这类措施需要根据城市的各自特点谨慎选用。相关措施的出台需要有严格的审批程序，结合公众咨询和有效 的 监管机制。