财政分析手册：预算篇.pdf

请务必阅读正文之后的重要声明部分 Table_Title 分析师：周岳 执业证书编号： S0740520100003 邮箱： 分析师：肖雨 执业证书编号： S0740520110001 邮箱 ： Table_Report 相关报告 投资要点 财政在国家治理中发挥基础和重要支柱作用，预算管理是宏观调控的重要手段，因此读 懂财政数据成为宏观固收研究的必要条件。 本文作为新版财政分析手册的首篇， 对“国 家账本”中的财政收支核算进行深入解析 。 我国政府预算管理体系分为中央、省、市、县、乡等五个层级，包括一般公共预算、政 府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。读懂“四本账”，成为分析 和 理解财政政策的基础 。 从体量看，四本账差异较大 。 一般公共预算规模最大， 2020 年 收入达 18.29 万亿元， 资金主要来源于税收收入；政府性基金预 算规模次之，收入约 9.35 万亿元，主要来源 于地方国有土地使用权出让金和新增专项债发行收入；国有资本经营预算规模最小，不 足 5000 亿元， 主要 来源于国有企业的利润上缴；社会保险基金预算收入 7.21 万亿元， 资金来源包括保险费收入、政府补贴收入和投资收益等 。 四本账之间 资金往来密切。 政府性基金和国有资本经营预算的盈余部分可以通过“调出 资金”或补充“预算稳定调节基金”的方式供一般公共预算使用，而后者可通过“社会 保障和就业”、“卫生健康”等支出分项补贴社会保险基金预算。 分税制 背景下， 理解 央地 财政关系包括四个 要点 。 一是 收入划分，以税收为主体的政府 收入如何分配；二是财政事权和支出责任划分，事该由哪级政府干，钱该由哪级政府出； 三是转移支付制度，如何调节各级政府间的财力盈缺；四是税收返还和上解。 调入资金和 结转结余使用是一般公共预算 收入 的重要 补充 。随着经济增长趋势性放缓， 我国一般公共预算收入增速不断下降。因此 ， 调入中央预算稳定调节基金、从中央政府 性基金预算和中央国有资本经营预算调入资金、地方财政使用结转结余及调入资金成为 一般预算 收入总量的重要来源。 政府性基金预算不列赤字，不影响一般公共预算赤字规模 。国有土地出让金收入是我国 政 府性基金收入的重要来源， 2020 年占比高达 90%。近年来，我国加大了政府性基金 预算与一般公共预算的统筹力度，将政府性基金预算中的相关项目收支转列一般公共预 算，并将政府性基金项目中结转较多的资金调入一般公共预算，以盘活存量资金。 2010 年起，国有资本经营预算逐步加大调入一般公共预算力度。 2018 年向一般公共预 算调出 884.92 亿元，而 2020 年达到 1725.7 亿元，国有资本收益上缴公共财政比例逐 年上升。 社会保险基金不能用于平衡一般公共财政预算，一般公共财政预算可补助社会保险基 金 。 实际 赤字 是 反映财政积极程 度的关键指标。 财政赤字不是一般公共预算收入与一般公共 预算支出简单相减得出的结果，还要考虑使用预算稳定调节基金、从政府性基金预算和 国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金， 因此 实际 赤字 能更好地度量财政支出 与财政收入之间的真实差额。对比来看， 2018-2020 年的财政赤字率分别为 2.59%、 2. 80%和 3.70%，而同期实际赤字率达到 4.09%、 4.92%和 6.17%。 实际赤字超过财政赤字的部分由结转结余和调入资金填补 。 由于盘活存量捉襟见肘，弥 补收支缺口越来越依赖跨账簿资金调入。 2020 年政府性基金预算超收 2.3 万亿元，据 测算超过 1.9 万亿资金被调入一般公共预算 。 风 险提示： 财政政策不确定性风险；预算管理制度体系 调整风险 。 财政分析手册：预算篇 证券研究报告 /固定收益专题报告 2021 年 07 月 24日 Table_Industry 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 2 - 固定收益专题报告 内容目录 一、财政“四本账”概览 . - 4 - 二、一般公共预算 . - 5 - 1. 中央和地方财政关系 . - 6 - 2. 一般公共预算收入 . - 9 - 3. 一般公共预算支出 . - 12 - 三、政府性基金预算 . - 14 - 1. 政府性基金收入 . - 15 - 2. 政府性基金支出 . - 18 - 四、 国有资本经营预算 . - 19 - 1. 国有资本经营预算收入 . - 20 - 2. 国有资本经营预算支出 . - 21 - 五、社会保险基金预算 . - 22 - 六、复杂的财政赤字 . - 23 - 七、总结 . - 26 - 图表目录 图表 1： 2020 年财政四本账收支规模（亿元） . - 4 - 图表 2： 2020 年“四本账”资金往来概览（亿元） . - 5 - 图表 3：一般公共预算各账户勾稽关系 . - 6 - 图表 4：中央和地方收入划分 . - 7 - 图表 5： 1990-2020 年中央和地方公共财政收入（亿元、预算执行口径） . - 7 - 图表 6： 2020 年中央和地方公共财政收入占比 . - 7 - 图表 7：中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案 . - 8 - 图表 8： 1990-2020 年中央和地方公共财政支出 (亿元 ) . - 8 - 图表 9： 2020 年中央和地方公共财政支出占比 (%). - 8 - 图表 10： 2009-2020 年一般性转移支付和专项转移支付情况（亿元） . - 9 - 图表 11： 2020 年全国一般公共预算收入中的税收收入 . - 10 - 图表 12：一般公共预算收入情况（亿元） . - 11 - 图表 13：财政收入告别“高增长”阶段 . - 12 - 图表 14：中央预算稳定调节基金余额变动（亿元） . - 12 - 图表 15： 2019 年中央对地方转移支付决算科目设置 . - 12 - 图表 16：一般公共预算支出情况（亿元） . - 13 - 图表 17： 2019 年按功能分类各项财政支出和比重 . - 14 - 图表 18：政府性基金预算各账户勾稽关系 . - 15 - 图表 19： 2019 年决算报告中政府性基金收入划分 . - 16 - 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 3 - 固定收益专题报告 图表 20： 2010-2020 年国有土地使用权出让金收入及其比重（亿元） . - 16 - 图表 21：国有土地出让金收入中计提的专项资金 . - 17 - 图表 22：政府性基金预算收支情况（亿元） . - 19 - 图表 23： 国有资本经营预算各账户勾稽关系 . - 20 - 图表 24：全国国有资本经营收支决算表 . - 21 - 图表 25：国有资本经营预算收支情况（亿元） . - 22 - 图表 26： 2020 年全国社会保险基金决算情况总表（亿元） . - 23 - 图表 27：社会保险基金收支情况（亿元） . - 23 - 图表 28： 2009-2020 年全国一般公共预算赤字（亿元） . - 24 - 图表 29： 2009-2020 年中央财政赤字和地方财政赤字（亿元） . - 24 - 图表 30：财政赤字与实际赤字间的勾稽关系 . - 25 - 图表 31： 2001-2021 年财政赤字、实际赤字及占 GDP 比重（亿元） . - 25 - 图表 32：财政存量空间变动测算（亿元） . - 26 - 图表 33：弥补收支缺口越来越依赖调入资金（亿元） . - 26 - 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 4 - 固定收益专题报告 财政在国家治理中 发挥 基础和重要支柱作用 ， 预算管 理是宏观调控的重 要手段 1，因此读懂财政数据成为 宏观固收研究 的必要 条件 。 作为新版财 政分析手册的首篇， 本文对“国家账本”中的财政收支核算进行深入解 析，以供投资者参考 。 一 、财政“四本账”概览 2015 年 起施行的 新 预算法 明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入 预算” 并 实行全口径预算管理 2。我国 政府 预算 管理 体系 分为中央 、省（ 自 治区 、直辖市） 、 市（ 州 ） 、县 （ 区 ） 、 乡 （镇）等五个 层级， 包括一般公 共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算 和 社会保险基金预算 ， 俗 称 “四本账”。 从体量看，四本账差异较大 。 2020 年 预算执行 情 况显示 ， 一般公共预算 规模最大 ，收入 达 18.29 万亿元 ， 资金主要来源于税收 收入 ； 政府性基 金预算 规模次之 ， 收入约 9.35 万亿 元 ， 资金主要来源于 地方国有土地使 用权出让 金 和新增 专项债发行收入 ； 国有资本经营预算 规模最小， 不足 5000 亿元 ， 资金主要来源于国有企业 的利润 上缴； 社会保险基金预算 收 入 7.21 万亿元 ， 资金来源 包括 保险费 收入、 政府补贴 收入和 投资收益等 。 图表 1： 2020 年财政四本账收支规模（亿元） 0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 一般公共预算 政府性基金预算 国有资本经营预算 社会保险基金预算 收入 支出 来源： WIND，中泰证券研究所 在深入解析“四本账”之前，我们需要厘清几个基本概 念： 收支与收支总量 “四本账”并非独立存在，其相互之间存在资金往来，同时其本身也存 在跨期资金转移，要读懂每一本 账 ，关键 在于 搞清楚“收支”和“收支 总量”两种统计口径的 区别 。 “收支”对应每本账的实际收支情况，“收支总量”除了实际收支外， 还额外包括从其余账本调转过来的资金和结转结余及调入资金。 从其余 账本调转过来的资金不难理解，而结转资金指的是当年未使用完毕，需 1 资料来源：关于 进一步深化预算管理制度改革的意见（国务院 2021 年 3 月印发）。 2 资料来源： 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 5 - 固定收益专题报告 延至 下一年度按原用途继续使用的资金 。根据预算法规定： 各级政 府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两 年未用完的结转资金，应当 作为结余资金管理。 3 四本账 的勾稽关系 四本账之间存在一定勾稽关系。 通常 ， 政府性基金 和 国有资本 经营预算 的盈余部分可以通过“调出资金”或 补充 “预算 稳定调节基金 ”的方式 供一般 公共预算 使用，而后者可通过“社会保障和就业”、“卫生健康” 等 支出 分项补贴社会保险 基金预算 。理论上， 一般公共预算也可以 向 政 府性 基金 和 国有 资本经营预算调入资金，但是 社会保险基金要求专款专 用 ，不得挪入其他预算。 4 以 2020 年预算 执行情况 为例： 全国一般公共预算收入 182894.92 亿元， 加上从 预算稳定调节基金、 政府性基金预算、国有资本经营预算 调入资 金 ， 以及地方财政使用结转结余资金后，收入总量达到 209028.24 亿元； 全国社会保险基金预算收入 72115.65 亿元，其中保险费 收入 仅 46973.69 亿元 ， 而 来自 一般公共预算的财政补贴收入为 20946.94 亿元 。 图表 2： 2020 年“四本账”资金往来概览（亿元） 来源：财政部，中泰证券研究所 二 、一般公共预算 一般公共预算是对 以税收为主体 的财政收入 ， 安排用于保障和改善民生、 推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收 支预算。 研究一般公共预算，必须先 搞清楚中央和地方的财政关系，然 后从收入和支出两条线分析。 3 资料来源： 4 资料来源： 国务院关于试行社会保险基金预算的意见 （国发 2010 2 号）。 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 6 - 固定收益专题报告 图表 3：一般公共预算各账户勾稽关系 一 般 公 共 预 算 总 量 全国一般公共 预算收入 使用结转结余 及调入资金 中央一般公共预 算收入 地方一般公共预 算本级收入 从中央预算稳定调 节基金调入资金 及 其他中央调入资金 地方财政使用结转 结余及调入资金 中央一般公共 预算收入总量 地方一般公共 预算收入总量 全国一般公共 预算支出 补充预算调节基 金及结余结转 中央一般公共预 算本级支出 地方一般公共预 算支出 补充中央预算稳定 调节基金 地方结余结转与 补充地方稳定调 节基金 中央一般公共 预算支出总量 地方一般公共 预算支出总量 ： 中央对地方税收返还和转移支付 收入 支出 来源：财政部，中泰证券研究所整理 1. 中央和地方财政关系 改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分 灶吃饭”、包干制，再到分税制财政体制的变化 。 1994 年实施分税制改 革 后， 中央与地方财政事权和支出责任划分逐渐明确 。 中央和地方财政关系 具体 包括 四个 方面：一是收入划分， 即 以税收为主 体的政府收入 如何分配 ；二是财政事权和支出责任划分， 即 事该由哪级 政府干，钱该由哪级 政府出；三是转移支付制度， 即如何调节各级 政府 间的财力盈缺 ；四是税收返还和上解，即通过设置基数或者定额的方式 对 地方净上划中央 的部分税收 收入 “多退少补”，以保障地方财力的稳定 性。 收入划分 为了充分调动地方积极性、避免市场扭曲，我国主要 按照税种属性划分 各级政府收入 。通常 将体现国家主权的税种划为中央收入，如关税、进 口环节税收等；将税基较为稳定和地域化属性明显的税种划为地方收入， 如房产税、 城建 税等；将税基流动性较强、地区间分布不均衡的税种划 为中央收入或 央地共享 ，如增值税、企业所得税等 。 主要税种通常作为 中央收入或共 享收入， 且 共享时中央占比较高。 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 7 - 固定收益专题报告 图表 4：中央和地方 收入划分 划分方式 税种 中央固定收入 关税 、 进口环节增值税 、 消费税（含进口环节海关代征部分 ）、 车辆购置税，船舶吨税、海洋石油资源税、证券交易印花税 等 地方固定收入 环境保护税、房产税、 城镇土地使用税 、城市维护建设税、 土地增值税 、印花税（除证券交易印花税外）、车船税、耕地占用税、 契税，烟叶税 、教育费附加等 中央、地方共享收入 国内增值税 ：中央 50%、地方 50%； 企业所得税 ：中央 60%、地方 40%（中央铁路总公司、 各银行总行、海洋石油企业的企业所得税收入全部归中央）； 个人所得税 ：中央 60%、地方 40%； 资源税 ：海洋石油 天然气 资源税归中央 ，其他 资源税归地方； 城市维护建设税 ：中央铁 路总公司、各银行总行、各保险总公司的城建税归中央，其他城建税归地方 来源： 财政部、 中国注册会计师协会 ，中 泰证券研究所 整理 图表 5： 1990-2020 年中央和地 方公共财政收入 （亿 元、预算执行 口 径） 图表 6： 2020 年中央和地方公共财政收入占比 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017 2020 中央财政收入 地方财政收入 中央占比 ( 右 ) 地方占比 ( 右 ) 4 5 . 3 % 5 4 . 7 % 中央财政收入占比 地方财政收入占比 来源： WIND，中泰证券研究所 来源： WIND，中泰证券研究所 财政事权和支出责任划分 分税制改革 后 ，中央与地方财政事权和支出责任划分基本沿袭了改革前 的格局，除国防、外交、重大基本建设 支出 外， 一般公共服务、 社会事 业发展 等支出 主要按照隶属关系 划分范围，一直 存在不清晰、不合理、 不规范等问题 。 2016 年 8 月，国务院发文要求推进中央与地方财政事权 和支出责任划分改革 5，随后陆续开展了基本公共 服务、教育、医疗卫生 等领域的改革。 5 资料来源：国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见（国发 2016 49 号）。 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 8 - 固定收益专题报告 图表 7：中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案 划分 财政事权 支出责任 中央 国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河 湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性 战略性自然资源使用和保护等基本公共服务。 由中央财政安排经费，不得要求地方安排配套资金； 如委托地方行使，要通过中央专项转移支付安排相应 经费。 地方 社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范 围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的 基本 公共服务。 原则上由地方通过自有财力安排；如有收支缺口，除 部分资本性支出可发债解决外，主要通过上级政府给 予的一般性转移支付弥补。 中央与地方 共同承担 义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保 险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、 粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境 保护与治理等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有 地域管理信息优势的基本公共服务。 分情况：如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务 教育等，可指定全国统一标准，并由中央与地方按比 例或以中央为主承担支出责任；如跨 地区重大基建项 目、环境保护与治理、公共文化等，根据财政事权外 溢程度，由中央和地方按比例或中央给予适当补助方 式承担支出责任等。 来源：国务院，中泰证券研究所整理 图表 8： 1990-2020年中央和地方 公共财政支出 (亿元 ) 图表 9： 2020 年中央和地方 公共财政 支出 占比 (%) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 0 50000 100000 150000 200000 250000 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 中央财政支出 地方财政支出 中央占比 ( 右 ) 地方占比 ( 右 ) 1 4 . 3 % 8 5 . 7 % 中央财政支出 :比重 地方财政支出 :比重 来源： WIND，中泰证券研究所 来源： WIND，中泰证券研究所 转移支付 中央和地方收支划分后，为解决财力分布 “纵向”和“横向” 不均衡问 题， 逐步建立转移支付制度 ，包 括 一般性转移支付和专项转移支付 。此 外， 为与财政事权和支出责任划分改革相衔接 ， 2019 年新设共同财政事 权转移支付，暂列一般性转移支付项下 。 一般性转移支付 主要用于弥补财政实力薄弱地区的财力缺口， 平衡 地区 间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化 ，地方政府可统筹 资金使用 。 共同财政事权转移支付 用于履行中央承担的共同财政事权的 支出责任，保障地方落实相关政策所需财力，提高地方履行共同财政事 权的能力。 专项转移支付 是具有指定用途的资金 奖励或 补助，用于保障 中央决策部署的有效落实 。 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 9 - 固定收益专题报告 图表 10： 2009-2020 年一般性转移支付和专项转移支付 情况（亿元） 0% 20% 40% 60% 80% 100% 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 一般性转移支付 专项转移支付 一般性转移支付占比 ( 右 ) 专项转移支付占比 ( 右 ) 来源： WIND，中泰证券研究所 税收返还和地方上解 税收返还是为保障地方既得利益、顺利推进相关改革设立的，包括增值 税返还、 消费税返还、 所得税返还、成品油价格和税费改革税收返还三 项。地方上解主要是指地方按有关法律、法规或财政体制规定上解中央 的各项收入，主要包括 1994 年分税制改革时保留的地方原体制上解收 入和出口退税专项上解收入。 2009 年，为简化中央与地方财政结算关系， 中央财政将地方上解与中央对地方税收返还作对冲处理，相应取消地方 上解中 央收入科目。 2019 年决算报告中将“税收返还”科目直接纳入“ 一 般性转移支付 ”科目统计。 2. 一般公共预算收入 我国一般公共预算收入总量由两部分构成：全国一般公共预算收入、结 转结余及调入资金 。 结转结余及调入资金主要来源于调入预算稳定调节 基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余 资金三部分 。 一般公共预算收入又可分为中央和地方两个 层级 。 其中 地方一般公共预 算收入等于地方本级收入 再加上 中央对地方 的转移支付收入 。由于存在 中央对地方转移支付，全国一般公共预算收入并非中央 和地方收入的简 单相加 ，还 需要扣除转移支付重复计算的部分。 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 10 - 固定收益专题报告 勾稽关系： 全国一般公共预算收入总量 =全国一般公共预算收入 +使用结转结 余及调入资金 全国一般公共预算收入 =中央一般公共预算收入 +地方一般公共预 算收入 -中央对地方税收返还和转移支付收入 =中央一般公共预算收 入 +地方一般公共预算本级收入 使用结转结余及调入资金 =调入预算稳定调节基金和其他预算资金 +动用结转结余资金 =调入中央预算稳定调节基金 +调入中央政府性 基金预算和中央国有资本经营预算 +地方财政使用结转结余和调入 资金 中央一般公共预算收入总量 =中央一般公共预 算收入 +调入中央预 算稳定调节基金 +调入中央政府性基金预算和中央国有资本经营预 算 地方一般公共预算收入总量 =地方一般公共预算收入 +地方财政使 用结转结余及调入资金 地方一般公共预算收入 =地方一般公共预算本级收入 +中央对地方 税收返还和转移支付收入 从 2020 年各项税收收入 规模和占比 看，我国依旧呈现出流转税占主体 的税制结构模式。国内增值税的比重最大，达到 36.80%，增值税和消 费税（包括进口环节）的规模之和已超过税收收入总量的“半壁江山”。 另外，规模较大的税种还包括企业所得税（ 23.60%）和个人所得税 （ 7.50%）等直接税。 图表 11： 2020 年全国一般公共预算收入中的税收收入 项目 占税收收入比重（ %） 收入规模（亿元） 同比增长（ %） 国内增值税 36.80 56791 -8.9 企业所得税 23.60 36424 -2.4 进口货物增值税、消费税 9.42 14535 -8.1 国内消费税 7.79 12028 -4.3 个人所得税 7.50 11568 11.4 契税 4.58 7061 13.7 土地增值税 4.19 6468 0.1 城市维护建设 税 2.99 4608 -4.4 车辆购置税 2.29 3531 0.9 印花税 2.00 3087 25.4 房产税 1.84 2842 -4.9 关税 1.66 2564 -11.2 城镇土地使用税 1.33 2058 -6.2 资源税 1.14 1755 -3.7 耕地占用税 0.82 1258 -9.5 车船税、船舶吨税、烟叶税等 0.75 1153 2.8 环境保护税 0.13 207 -6.4 出口退税 -8.83 -13629 3.7 来源：财政 部，中泰证券研究所 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 11 - 固定收益专题报告 2020 年全国一般公共预算收入总量的 执行数 与预算 数 存在 一定 差距， 前 者少了 1122 亿元， 从结构看上看， 全国一般公共预算收入 完成预算目 标的 101.5%，多增 2625 亿元； 地方财政使用结转结余及调入资金 减少 了 3847 亿元 。 图表 12： 一般公共预算收入情况 （亿元） 项目 2018 年 决算 数 2019 年 决算 数 2020 年预算数 2020 年预算执 行数 2021 年预算数 （ 1）全国一般公共预算收入 =（ 2） +（ 7） 183359.84 190390.08 180270 182894.92 197650 （ 2）中央一般公共预算收入 85456.46 89309.47 82770 82771.08 89450 （ 3）从中央预算稳定调节基金调入 2130 2800 5300 5300 950 （ 4）从中央政府性基金预算、中央国有资本经 营预算调入 323 394 3580 3580 985 （ 5）中央一般公共预算收入总量 =（ 2） +（ 3） +（ 4） 87909.46 92503.47 91650 91651.08 91385 （ 6）地方一般公共预算收入 =（ 7） +（ 8） 167584.04 175440.47 181415 183439.14 191570 （ 7）地方一般公共预算本级收入 97903.38 101080.61 97500 100123.84 108200 （ 8）中央对地方税收返还和转移支付收入 69680.66 74359.86 83915 83315.3 83370 （ 9）地方财政使用结转结余及调入资金 12312.28 19002.75 21100 17253.32 14385 （ 10）地方一般公共预算收入总量 =（ 6） +（ 9） 179896.32 194443.22 202515 200692.46 205955 （ 11）使用结转结余及调入资金 =（ 3） +（ 4） +（ 9） 14765.28 22196.75 29980 26133.32 16320 （ 12）全国一般公共预算收入 总量 =（ 1） +（ 11） 198125.12 212586.83 210250 209028.24 213970 来源：财政部，中泰证券研究所整理 随着经济增长趋势性放缓， 我国 一般公共预算 收入 增速 不断下降，已从 2011 年的 25%降至 2019 年的 3.69%， 受疫情影响， 2020 年同比减少 4.69%。除全国一般公共预算收入外，调入中央预算稳定调节基金、从 中央政府性基金预算和中央国有资本经营预算调入资金、地方财政使用 结转结余及调入资金 都 是收入总量的重要来源。 具体 而言： 从中央政府性基金预算和中央国有资本经营预算调入的资金 规模 稳定， 但金额 较小；中央预算稳定调节基金 主要发挥资金“蓄水池” 作用 ， 2019 年末 余额 升至 5330.46 亿元， 2020 年末又降至 1131.31 亿 元；经过多年“挖潜”之后，地方财政盘活存量空间有限，“跨账簿”调 入资金的重要性越来越高 。 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 12 - 固定收益专题报告 图表 13：财政收入告别“高增长”阶段 图表 14： 中央预算稳定调节基金余额 变动（亿元） 0% 20% 40% 60% 80% 100% 120% 140% -10% -5% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 预算收入完成度 ( 右 ) 公共财政收入增速 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 中央预算稳定调节基金余额 来源： WIND，中泰证券研究所 来源： WIND，中泰证券研究所 3. 一般公共预算支出 全国一般公共预算支出总量由三部分构成：全国一般公共预算支出、补 充预算稳定调节基金和结转下年支出的资金。 和收入一样， 支出 同样 分 为中央和地方两个 层级 。 中央一般公共预算支出包括中央本级支出、中 央对地方转移支付、中央预备费 等 。 中央对地方转移支付在支出中占比 最 高，每年都达 60%以上 ， 分为一般性转 移支付 、 共同财政事权转移支 付 和专项转移支付 ， 2019 年决算报告统计中分别有 9 项、 54 项和 23 项 。 图表 15： 2019 年中央对地方转移支付决算科目设置 一般性转移支付 共同财政事权转移支付 专项转移支付 1均衡性转移支付 1中央政法纪检监察转移支付资金 1食品药品监管补助资金 2重点生态功能区转移支付 2监狱和强制隔离戒毒补助资金 2文化产业发展专项资金 3县级基本财力保障机制奖补资金 3城乡义务教育补助经费 3重大传染病防控经费 4资源枯竭城市转移支付 4学生资助补助经费 4大气污染防治资金 5老少边穷地区转移支付 5支持学前教育发展资金 5水污染防治资金 6产粮大县奖励资金 6义务教育薄弱环节改善与能力提升补助资金 6可再生能源发展专项资金 7生猪（牛羊）调出大县奖励资金 7改善普通高中学校办学条件补助资金 7城市管网及污水治理补助资金 8税收返还及固定补助 8中小学幼儿园教师国家级培训计划专项资金 8土壤污染防治专项资金 9体制结算补助 来源：财政部，中泰证券研究所 中央一般公共预算支出预算数为 中央本级支出、对地方税收返还、对地 方转移支付和中央预备费预算数之和。 但在决算 统计 时并不包含中央预 备费。这主要是为了避免重复计算，因为中央预备费当年决算数小于预 算数的部分将转入中央预算稳定调节基金。例如， 2020 年中央预备费预 算 500 亿元，实际支出 146.41 亿元，剩余 353.59 亿元全部转入中央预 算稳定调节基金 6。 6 数据来源： 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 13 - 固定收益专题报告 勾稽关系： 全国一般公共预算支出 =中央一般公共预算支出 +地方一般公共预 算支出 -中 央对地方税收返还和转移支付支出 全国一般公共预算支出总量 =全国一般公共预算支出 +补充预算稳 定调节基金 +结转下年支 出的资金 =中央一般公共预算支出总量 +地 方一般公共预算支出总量 -中央对地方税收 返还和转移支付支出 中央一般公共预算支出总量 =中央一般公共预算支出 +补充中央预 算稳定调节基金 中央一般公共预算支出 =中央本级支出 +对地方税收返还 +对地方转 移支付 中央一般公共预算支出预算数 =中央本级支出预算数 +对地方税收 返还预算数 +对地方转移支付预算数 +中央预备费预算数 图表 16：一般公共预算支出情况（亿元） 项目 2018年 决算 数 2019 年 决算 数 2020 年预算数 2020 年预算执行数 2021 年预算数 （ 1） 全国一般公共预算支出 =（ 2） +（ 9） -（ 4） -（ 5） 220904.13 238858.37 247850 245588.03 250120 （ 2）中央一般公共预算支出 =（ 3） +（ 4） +（ 5） 102388.47 109475.01 119450 118410.87 118885 （ 3）中央本级支出 32707.81 35115.15 35035 35095.57 35015 （ 4）对地方税收返还 8031.51 74359.86 83915 83315.4 83370 （ 5）对地方转移支付 61649.15 （ 6）中央预备费 - - 500 - 500 （ 7）补充中央预算稳定调节基金 1020.99 1328.46 - 1040.21 - （ 8）中央一般公共预算支出总量 =（ 2） +（ 7） 103409.46 110803.47 119450 119451.08 118885 （ 9）地方一般公共预算支出 188196.32 203743.22 212315 210492.46 214605 （ 10）补充中央预算稳定调节基金 1020.99 1328.46 - 1040.21 - （ 11）全国一般公共预算支出总量 =（ 1） +（ 10） 221925.12 240186.83 247850 245588.03 250120 （ 12）一般公共预算赤字 23800 27600 37600 37600 357000 （ 13）中央财政赤字 15500 18300 27800 27800 27500 （ 14）地方财政赤字 8300 9300 9800 9800 8200 来源：财政部，中泰证券研究所整理 全国一般公共预算支出数为中央本级支出数、中央预备费、中央代编的 地方 财政支出数三项之和 ， 按功能 分为 24 个支出项目。 从 2019 年决算 统计看 ，占比 最大的是 教育支出 ，达到 14.6%； 社会保障和就业支出 的 占比为 12.3%，位列第二位；其次是城乡社区事务和 农林水 事务，占比 分别达到 10.4%和 9.6%；占比超过 5%的支出还有一般公共服务、卫生 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 14 - 固定收益专题报告 健康、公共安全、国防等。 图表 17： 2019 年按功能分类各项财政支出和比重 支出分项 规模 (亿元 ) 占比 (%) 教育 34797 14.6 社会保障和就业 29379 12.3 城乡社区 24895 10.4 农林 水 22863 9.6 一般公共服务 20345 8.5 卫生健康 16665 7.0 公共安全 13902 5.8 国防 12122 5.1 交通运输 11818 4.9 科学技术 9471 4.0 债务付息 8443 3.5 节能环保 7390 3.1 住房保障 6401 2.7 资源勘探信息 4914 2.1 文化旅游体育与传媒 4086 1.7 自然资源海洋气象 2183 0.9 粮油物资储备 1897 0.8 其他 1749 0.7 金融 1615 0.7 灾害防治 及应急管理 1529 0.6 商业服务业 1240 0.5 外交 618 0.3 援助其他地区 471 0.2 债务发行 66 0.0 来源： 财政部， 中泰证券研究所 三 、政府性基金预算 政府性基金预算是通过 向特定对象征收、收取 以及出让土地、发行彩票 等方式 筹集资金 ， 专项用于特定公共事业发展的收支预算 。 政府性基金 预算根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制， 以收定 支，具有专款专用性 。 请务必阅读正文之后的重要声明部分 - 15 - 固定收益专题报告 图表 18：政府性基金 预算各账户勾稽关系 来源：财政部 ，中泰证券研究所整理 1. 政府性基金收入 我国政府性基金相关收入总量由三部分构成：全国政府性基金收入，上 年结转收入和地方政府专项债务收入。由于在政府性基金预算中也存在 中央对地方转移支付的部分，所以全国政府性基金相关收入总量并不是 中央 和 地方 收入的简单相加 ，也需要扣除重复计算的部分。 勾稽关系： 全国政府性基金收入 =中央政府性基金收入 +地方政府性基金本级 收入 中央政府性基金收入总量 =中央政府性基金收入 +上年结转收入 +地 方上解收入 地方政府性基金相关收入 =地方政府性基金本级收入 +中央政府性 基金对地方转移 支付收入 +地方政府专项债务收入 全国政府性基金相关收入总量 =全国政府性基金收入 +上年结转收 入 +地方政府专项债务收入 =中央政府性基金收入总量 +地方政府性 基金相关收入 -中央政府性基金对地方转移支付收入 2014 年 10 月，国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发 2014 43 号）中指出可以发行地方政府专项债券。 2015 年我国首次 发行地方政府专项债券 1000 亿元， 2016 和 2017 年发行规模分别增加 至 4000 和 8000 亿元， 2018 年预算安排则进一步增长至 13500 亿元 , 之后逐年增高， 2019 年、 2020 年分别为 21500 亿元、 37500 亿元， 2021 年预算为 36500 亿元。 地方政府专项债券列入政府性基金预算，不影响 一般公共预算赤字。 全国政府性基金收入