2016年度省政府民生工程农村公路项目绩效评价报告（四川）.docx

2016年度省政府民生工程农村公路项目绩效评价报告根据中华人民共和国预算法和省第十二届人大常委会第二十七次会议提出的“大力开展专项资金绩效考评工作。要将绩效评价结果与预算安排、预算调整挂钩，构建资金使用绩效的奖惩机制。在2017年向省人大常委会报告2016年财政决算草案时，应一并提交重点专项资金和重大投资项目的绩效情况”的要求，2017年3月至7月，财政厅组织省财政投资评审中心对2016年度 “省政府民生工程农村公路项目”开展了绩效评价。现将有关情况报告如下：一、基本情况（一）政策背景和目标。农村公路作为综合运输体系的重要组成部分和农村生产生活极为重要的基础设施，承担着支撑经济发展、民生改善、社会和谐的重任，是实现全面建成小康社会目标的重要基础保障和支撑。为加快推进我省农村公路发展，2016年，国家和省共计划建设农村公路1.79万公里（县乡道0.63万公里、村道 1.16万公里），其中省政府民生工程目标1万公里（县乡道0.3万公里，村道0.7万公里）。省政府民生工程农村公路项目分为县乡道建设和村道建设两部分。其中：县乡道建设包括县乡道改善提升工程和通乡油路建设项目两类；村道建设以通村硬化路建设为主，个别地区还包括撤并建制村通村硬化路、村道加宽项目和路网改善工程等建设内容。（二）资金安排使用情况。2016年国家和省共安排农村公路项目补助资金105.3亿元（含交通运输部车购税安排补助资金72.4亿元；国家发展与改革委员会安排项目补助资金2.9亿元；四川省省级财政安排农村公路补助资金30亿元），用于支持全省21个市（州）所属122个县（市、区）民生工程建设。该项目由四川省交通运输厅（以下简称“省交通运输厅”）组织实施。二、评价结果（一）工作开展情况。1.评价目的。按照项目决策、管理、绩效三类指标，对资金支出行为过程及其效果进行综合评价和判断。评价资金使用的科学性、合理性和有效性，分析存在的问题，提出完善资金管理的制度机制、提升资金使用效益的相关建议，为以后年度相关决策提供参考依据。2.步骤方法。根据财政厅关于开展2017年财政绩效评价工作的通知（川财绩20173号），省财政投资评审中心、厅绩效管理处组成联合工作组，按照前期准备、自评、现场评价、报告撰写四个阶段，以现场评价为主、非现场评价为辅，组织实施项目绩效评价工作。在收集项目文件资料、细化评价指标及评价标准的基础上，深入到部分项目点，实地查看项目实施情况，收集相关数据资料，通过汇总整理，结合项目主管部门绩效自评报告，定量和定性分析形成评价结论，经过复核和交换意见后，形成绩效评价报告。3. 现场评价抽样选点情况。按照相关要求，本项目共选取12个县（市、区）（省政府民生工程目标1万公里）开展现场评价，涉及凉山州德昌县，攀枝花市米易县，成都市大邑县，乐山市夹江县，南充市高坪区、仪陇县，绵阳市安州区、梓潼县，遂宁市船山区、射洪县，眉山市东坡区、彭山区（以下均简称“项目县区”），占项目县总数的9.84%；涉及中央和省级农村公路补助资金（以下简称“中省资金”）50326.3万元，占安排补助资金总额的4.78%。4.决策依据。（1）交通部农村公路建设资金使用监督管理办法（交财发2004285号）；（2）四川省农村公路建设资金监督管理办法（川交发200673号）；（3）四川省级财政交通建设专项资金管理暂行办法（川财建201214号）；（4）交通运输部车辆购置税投资补助一般公路建设项目计划管理办法（交规划发2016238号）。（二）绩效评价情况。通过项目实施，全省农村公路路网日趋完善，通行服务能力持续提升，服务农村产业和经济社会发展能力持续增强。同时，依托农村公路发展，城乡一体化进程明显加快，农村地区村容村貌明显改善，农民群众获得感明显增强，与外界联系日趋密切，脱贫致富能力持续增强，全面小康步伐明显加快。评价认为：全省民生工程农村公路项目决策正确、科学，项目管理较为规范、到位，项目绩效显著、持续，达到了预期效果。该项目绩效评价结果等级为良好。2016年省政府民生工程农村公路项目绩效评价评分表一级指标二级指标三级指标分值得分项目决策（25分）绩效目标 （6分）目标内容22.00 进度计划22.00 目标匹配22.00 决策依据（10分）政策依据22.00 实施规划44.00 管理制度44.00 资金分配(4分）分配方法22.00 分配过程22.00 分配结果（5分）审核把关32.55 资金集中22.00 项目管理（15分）资金到位（4分）分配时效21.98 资金拨付21.83 资金管理 （3分） 使用范围11.00 支付依据11.00 开支标准11.00 财务管理（4分）财务制度22.00 会计核算22.00 组织实施 （4分） 项目调整11.00 投资变更11.00 制度执行21.53 项目绩效（特性指标60分）项目完成（15分）完成数量53.71完成质量55.00 完成时效53.86项目效果(40分)高等级路面铺装率1511.93等级路比例1512.66养护制度和措施落实程度74.90 资产管理33.00 满意度（5分）服务对象满意度54.30 合计10088.251.项目决策依据充分，绩效目标明确，资金分配程序合规，分配结果较合理。 该项目2016年的目标为完成省政府民生工程新改建农村公路10000公里，其中县乡道公路3000公里、村道公路7000公里。依据交通运输部确定的资金安排规模和省级财政交通专项资金切块总量，项目资金分配统筹考虑经济社会发展需求、年度建设目标、交通脱贫攻坚目标、民生工程目标和计划安排要求、地方建设意愿以及原有计划执行情况等因素，重点向集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县、革命老区县、少数民族县等国家规定享受特殊政策的地区倾斜。中省资金采取定额补助的方式。具体补助标准为：县乡道改善提升工程内地50万元/公里、三州60万元/公里；通乡油路工程100万元/公里；通村硬化路贫困地区60-70万元/公里（基数为60万元/公里，交通运输部结合贫困深度系数叠加5-10万元/公里）、非贫困地区40万元/公里；村道加宽工程贫困地区13万元/公里、非贫困地区12万元/公里；撤并建制村贫困地区40万元/公里、非贫困地区30万元/公里；路网完善工程30万元/公里（注：以上贫困地区为交通运输部认定的93个贫困县）。2.项目按规定使用资金，资金支付审批程序较完善，财务制度执行情况较好，项目组织实施较有序，基本执行相关管理制度。 本次评价共涉及12个项目县区的206个农村公路项目。截至2017年4月底，抽查的县区中省补助资金计划50326.30万元，到位50326.30万元，资金到位率100%；地方自筹资金计划58582万元，实际报送完成投资48307万元，其中配套资金到位3576.87万元，其余主要为征地拆迁、青苗补偿、群众投劳折资等方面完成投资。部分项目配套资金到位率低的主要原因为：一是项目县区根据项目建设实际进度情况逐步安排自筹资金，二是地方财力不足，三是部分项目未开工。 该项目资金管理按照交通运输部车辆购置税投资补助一般公路建设项目计划管理办法（交规划发2016238号）、四川省农村公路建设资金监督管理办法（川交发200673号）、四川省省级财政交通专项资金管理办法（川财建20172号）的相关规定执行，同时鉴于从2010年起，所有农村公路专项资金采用财政转移支付的方式，资金管理以财政部门为主，专项资金的管理按照国家相关财经制度、法律法规和各级财政、交通运输主管部门制定的财务管理制度进行。截至2017年4月底，抽查的12个项目县区已支出中省专项资金24325.69万元，占已到位资金50326.30万元的48.34。目前账面结存资金26000.61万元，其中县乡道资金结存12000.61万元，村道资金结存14000万元。资金结存较大的原因，一是由于多地村道采取先建后补方式，需项目竣工验收及资料完整后拨付补助资金;二是因为部分项目在建，按工程进度拨付款项。项目组织实施过程中，建立了省、市、县三级省政府民生工程农村公路项目建设管理体系，各级均成立了农村公路建设领导小组。其中，省交通运输厅负责全省农村公路建设工作的部署、指导、协调和检查考核工作；各市（州）负责对各县（市、区）计划申报的审核，督导辖区内各县（市、区）农村公路建设工作；各县（市、区）人民政府是农村公路建设的责任主体，县（市、区）交通运输主管部门具体负责组织项目实施。 3.项目整体绩效好，基本达到预期目标。（1）项目按照计划目标基本完成建设内容，项目整体完成情况较好。根据省交通运输厅自评情况，2016年省政府民生工程农村公路项目共新改建农村公路12464公里，占年度目标的124.6%。其中：新改建县乡道4995.1公里，占年度目标的166%；新改建村道7469.3公里，占年度目标的106%。根据现场评价情况，12个项目县区上报完成里程856.2公里(省政府1万公里范围内)；截止评价日，实际完成里程831.8公里。根据省交通运输厅自评情况，所有建成农村公路项目均达到等级及以上公路工程技术标准，其中县乡道改善提升工程的建设标准均满足四川省2015-2017年农村公路改善提升工程实施方案要求。根据现场评价情况，12个项目县区项目业主均成立了质量监督小组，完工后通过了县区交通运输局、当地乡政府及村民委员会的验收，基本符合农村公路建设标准的各项指标。抽查现场发现个别通村公路存在路基宽度不达标准，边沟、路肩、错车道及交通安全设施还需完善等问题。（2）项目实施取得了较好经济效益和社会效益，群众满意度较高。经济效益明显，持续带动群众增收致富。民生工程农村公路项目在工程建设、后期养护及带动产业发展给公路沿线群众提供了直接、持续的就业岗位，增加了群众的直接收入。农村地区道路通行条件的改善，进一步降低了农用物资和农产品运输、群众出行等成本，间接为群众增加了收入。社会效益显著，有效解决群众出行问题。农村公路路面硬化提升了道路通行服务水平，改善了路域环境，促进了农村地区村容村貌提升。评价组结合省交通运输厅农村公路项目数据库入库情况，设计“等级公路占比（指该地区县、乡、村道等级公路里程占总区县、乡、村道里程的比例）和高级铺装路面铺装率（指该地区县、乡、村道完成高等级铺装（水泥混凝土或沥青混凝土）里程占总区县、乡、村道里程的比例）”两大特性效果指标对该项目进行评价。通过数据库分析和现场评价分析认为该项目的实施给我省农村公路的通行能力和服务水平提升起到了显著的作用，大部分地区两项指标在2015-2016年期间有较大程度的提升。截止2016年底，全省等级公路占比和高级路面铺装率分别提升至86.45%和63.52%。其中：全省村道农村公路高级路面铺装率2014-2016年分别为49.17%、53.12%、61.01%，抽查地区分别为57.81%、59.52%、69.21%,2016年项目实施后该指标上升比例较为明显。随着农村公路等级和通行能力不断提升，推动了农村地区客货运输的快速发展，为农村地区经济社会发展提供了交通运输保障。抽查的12个项目县区一共206条农村公路，其中开通公共交通的102条，占抽查县农村公路的49.51%，现场走访，受益群众对公共交通通行认可度较高。同时，农村公路建设为群众打开了“思想通道”，思想观念不断提升，市场意识、经济意识、法律意识等不断增强，群众交流更加密切。政策满意度较高，综合满意度偏低。农村硬化路是公路路网中的“毛细血管”，农民群众受益最直接。评价组通过走访和问卷调查的方式，对抽查的12个项目县区的161户农户进行了问卷调查，调查内容涉及政策认知情况、项目效果情况、养护执行情况、整体效果满意度等多个方面。受访农户对该项目政策的满意度（通行能力和服务水平提升）达96.9%，但项目综合满意度为87%，农村道路养护满意度为81%。评价分析认为：受益群众对农村公路关注度高，建设标准要求高，道路里程要求高，道路宽度需求高，是造成项目综合满意度和养护满意度低于政策满意度的主要原因。三、主要问题（一）项目申报工作有待加强。省交通运输厅对各地申报项目采取项目库管理方式，但现场评价中发现部分县区本次下达的任务项目已在任务下达前实施完毕，且时间跨度大。主要原因是各地在项目申报时未按工作要求认真筛选项目，以争取资金为导向，忽略申报项目应具备在近期开工建设这一前提条件。（二）部分项目调整未按程序上报。根据交通运输部和交通运输厅工作要求。部“十三五”农村公路项目库不进行中期调整，省级资金安排的四川省20152017年农村公路改善提升工程实施方案中期调整，按照四川省交通运输厅关于开展20152017年农村公路改善提升工程实施方案中期评估的通知（川交函2016348号）等要求开展。部分地方未严格按要求开展项目调整工作，在现场评价中发现存在自行调整项目后未按程序及时上报省级部门。（三）部分地方制度落实不到位。抽查发现，部分县区执行项目建设公示、村委会决议程序、资料收集整理、工程验收等方面管理不规范、制度落实不到位，造价管理有待加强，导致项目管理水平参差不齐。（四）部分地区项目进度滞后。截止到现场评价日，12个县（区）中有4个县（区）部分项目进度滞后。（五）村道道路管养工作有待加强。根据现场踏勘情况，受财力和机构、人员编制等因素制约，大部分地区对农村公路养护管理人员落实不到位投入不足，日常巡查、水毁恢复等养护工作开展较差。四、相关建议（一）加强申报项目审核工作。针对各地申报的规划或计划项目与实际脱节的现象，为确保资金使用效益，建议各县在项目申报时应认真梳理和评估项目当前现状和可实施性，筛选近期内具备实施条件、准备建设的项目；对于近期无需实施或不具备条件的项目不申报建设计划，并在省组织中期评估时说明情况，同时退出项目库。省交通运输厅要加大项目抽查力度，尽量避免计划申请项目与实际脱节，督促各项目县区严格填报数据库，确保数据库可操作性。（二）加大整合力度，统一建设标准，统筹建设管理。目前，国家各级、各部门投入我省农村公路建设资金主要有车购税、中央国债资金、土地整理资金，扶贫资金、以工代赈资金及民族发展资金等，从不同的角度和方式对我省农村公路建设给予了大力支持。但部分地区在上述各类资金安排上缺乏统筹规划，未能形成协商共助机制，各自安排使用，建设标准不统一，不利于形成资金合力，未能充分发挥资金效益。建议“十三五”期间在我省农村公路项目资金安排和建设实施上，各部门在加大力度争取国家支持的同时，加强统筹协调，参照我省制定的农村公路建设标准，建立农村公路项目建设信息沟通机制。农村公路完成情况由省交通运输厅牵头，其他部门安排农村公路项目及时通报交通部门，以便省交通运输厅及时更新农村公路项目数据库，避免出现各类资金重复安排，建设标准不统一的现象，提高资金使用效益。（三）加大我省农村公路管养机制的落实力度。目前，农村公路管养工作特别是村级道路管养工作与人民群众需求还有差距，农村公路管养资金、人员、制度、管理方面工作落实力度不够。建议积极推进农村公路养护管理改革，加大我省农村公路管养机制的落实力度，切实解决管养机构、管养经费和管养手段等问题，健全农村公路县、乡、村三级建设、管理和养护体系,实现我省农村公路建设、管理和养护的同步协调发展。（四）加强制度落实力度，加快项目建设进度。针对项目管理中发现的问题，建议一是各市（县）应根据四川省交通建设计划管理办法的要求完善项目调整工作，加快项目实施进度。二是随着农村公路项目投资规模不断增加，建议明确村道建设一事一议与招投标的项目范围标准；根据四川省人民政府令第197-1号规定，政府投资单项合同估算价50-200万元应实行比选，200万元以上应公开招标，但多数县区依据招投标法、交通运输部农村公路建设管理办法和四川省人民政府关于加快四川农村公路发展的实施意见，村道建设通过“一事一议”方式实施。随着政府投资占总投资比例逐年增加，各地地方配套和农户自筹逐年减少，省级补助资金占总投资的比例已远远超出50%，若由村委会通过“一事一议”选择施工单位，在管理难度、管理水平及工程质量上存在一定的局限性，建议我省应根据农村公路的特点，优化农村公路实施办法，合规高效的选择施工单位。三是对于采用“一事一议” 方式实施的项目，建议相关部门加强过程监督，强化验收措施，提高监督力度。建议对农村公路项目应进行预算评审和结算审计，确保项目资金的安全和效益得到提高。- 14 -