关于以都市圈推进城市群发展和农民工市民化的建议.pdf

1 政策研究报告  2018 年第 1 期（总第 56 期）                                                      2018 年 1 月  关于以都市圈推进城市群发展和农民工市民化的建议 中共十九大提出建立更加有效的区域协调发展新机制，同时 “ 以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化 ” 。这一提法将城市化和区域协调发展战略提升 到 了新的高度， 为 了更好地实施这一战略， 建议 加强都市圈的规划和建设， 更 好地推进城市群发展和农民工市民化 。  一 、 问题  由于对 国家和全球发展 的 强大带动力，各国的 一线 全球城市都已形成 以自己为核心的都市圈 ，范围 超过了自己行政管辖的 边界， 并且用网络状的轨  上海财经大学“土地制度 、 户籍制度与城市化研讨会”自 2009 年起，已连续召开 10 次。 2017 年度的会议是由上海财经大学、上海发展研究基金会主办，于 2017 年 11 月 12 日召开的，参加会议的有来自高等院校 、 科研院所以及政府部门的专家学者 17 人。 本政策 建议是在对 研讨会的论文和发言进行总结， 由 上海 交通大学 陆铭 教授 执笔， 又经会后以通讯的方式反复讨论 ，在绝大多数人获得共识的基础上形成的。  高等研究院（ IAR）  2 道交通线路将 自己与 周边其他中小城市 几乎 “ 无 缝 ” 连接在一起。 相比之下， 当前我国的 大 都市圈建设远远 落 后于纽约 、 东京 、 伦敦等一线 全球城市为核心的 都市圈。这使得北京 、 上海周边的其他中小城市未能充分享受到核心超大城市的辐射作用 ， 潜 在的大都市 圈 对国家发展的带动作用未能充分发挥 。珠三角 的 情况略好一些 ， 但也仍然存在深圳和广州 都市圈 的发展遇到行政管辖边界局限的现象。 上述问题的 具体原因 有 以 下 几个方面 ：  第 一 ， 社会各 界还未能 科学地 理解都市圈内部核心城市与周边中小城市的关系 ，常常 认为核心城市的发展将产生对于周边的 虹吸 效应 。 而事实上 ，只 要核心超大城市在市场引导下实现集聚，集聚越发展 ， 越能 产生 对于周边中小城市的联动作用。 同时， 有 利于那些以农业、 旅游 和自然资源为比较优势的地区通过人口外迁来增加 留守居民的 人均资源占有量， 提高其 人均收入水平。  第 二 ， 流行的观点 认为北京和上海 太大了， 人太多了。事实上并非如此，北京和上海 的辖区范围 严格说来不 只 是一个城市，而是多个城市围绕着中心城市组成的都市圈 的一部分 。 它 们管 辖的面积也分别达到 1.6 万平方公里 （ 其中 平原面积为 6300 平方公里 ） 和 6000 平方公里。如果按照都市圈来建设的话，那么，这些地方可比照的都是东京都市圈， 而 东京都市圈 连成片的建成区半径 超过 50 公里 ， 人口规模超过 3700 万 。 在这个意义上， 我 国仍然没有一个地方 达 到东京圈的规模。 2015 年 底， 北京和上海管辖的人口规模只有 2172.9 万和 2415.3 万 ， 即使 把相邻 的 一些小城市 纳 入都 市 圈的统计，在与东京都市 圈 可比的 北京 、 上海都市 圈范围内，人口数量、市场一体化 和 基础 设施 的连通性都要远落后于东京 。 即使将水资源作为考虑 的 因素 ，人口增长也并不一定增加用水负担。 以 北京为例， 其 2015 年 的人口和 GDP 分别是3 在 2001 年 的 1.6 倍 和 6.2 倍 ， 而通过 产业结构调整，用水总量反而从 38.9 亿立方米 下降到 38.2 亿立方米 ，其中，来自 地 下水的数量从 27.2 亿立方米 下降到 16.7 亿立方米 。如果 北京当 前的农业用水量转 为 用于居民生活用水，可以新增 800 万 人口的容量，更不用说超大城市可以通过 运输 、 再 生、 节 水等手段增加水的供给。  第 三 ，在中国的城市 间 和 省级 单位之间有严格的行政边界，阻碍了资源跨行政区的配置。特别是受到公共服务和社会保障 未 一体化的障碍 ， 人口 跨地区流动 仍然 不够充分 。土地资源 更 是在行政管辖边界之内进行 规划和 配置 ， 在 超大城市内部划定城市建成区 边 界，反 而 在核心城市和周边中小城市间形成了 “ 隔离 带 ” 。在潜在的都市圈范围之内， 轨道 交通网络的长度和密度仍然 落后 于其他国际上的 一 线都市圈 。  第 四 ，在观念和政策导向上，认为疏散核心城市的 人口 是缓解交通拥堵的办法 ，限制了超大城市的集聚 力 。 在纽约 、 东京 、 伦敦这样的世界一线城市，目前出现的趋势是人们重新回到市中心，原因在于以信息 、 知识和技术为核心竞争力的现代服务业需要更多的人口集聚，借助于人口密度来进行知识的生产和传播。 同时 ， 紧凑型的城市发展可以减少人们的通勤距离，有利于缓解交通拥堵 和 减少碳排放 。相反， 疏散 中心城区 人口，导致的结果是人们进行互动和知识交换的需求受到抑制，城市活力下降。甚至进一步拉长了人们的通行距离，反而加剧了拥堵问题。 以北京为例， 研究 估计， 城市 的地块更新导致受影响的居民通勤距离增加，增 幅为 样本均值的 7%。  4 二 、建议  未来全球范围内国家和国家之间的竞争，本质上是少数大城市及都市圈之间的竞争 ， 科技和现代服务业将成为 其 核心竞争力。正是在这一 驱动力 之下 ， 在全世界范围之内，在市场引导下，人口 仍然在 进一步向 大都市 圈集中， 纽约、 伦 敦和东京等全球 城市的中心城区正在通过紧凑型城市的发展，进一步集聚人口。  为了顺应全球经济发展的趋势和内生型城市发展规律， 建议我国在城市群发展战略下，加强以超 大城市 为 核心的都市圈发展。 作为一个人口大国，中 国的一线都市圈的人口和面积都可能超过目前全球一线都市圈的体量。为此 ，我们提出几个方面的 政策建议 。  在核心 超 大 城 市 制定 建成区半径在五十公里左右的都市圈发展 规划， 同时，以大体量和快速度的轨道交通连接起 核心超 大 城市 和周边的中小城市。这 将为下一阶段的 中国 经济 增长 提供巨大的动能 ， 并以此为引力继续吸纳其他 地区的人口 。而 人口流出地则会加强 基于 自 身 比较优势 的 专业化分工 ， 在人口减少的同时提高人均资源占有量 和人均收入。 只要坚持这种战略，一定有助于实现地区之间的人均收入 和公共服务 均等化等目标，并取代当前资源均匀分布和产业同构的 发展 模式。  第二 ，户 籍制度改革应在大都市 圈 范围 内 有突破， 加 快外来人口市 民 化和平等享受公共服务的进程。 人口 城乡间和地区间 更为自由的流动 能够 对冲人口红利总量下降的负面影响。当前中国经济 90%来自于工业和服务业，其中服务业比重已经超过一半。沿海地区特别是一线城市正在出现劳动力短缺 ， 而服务业，特别是生活性的劳动密集型服务业，对于劳动技能的要求相对来说并不高，却能大量吸收农村非熟练劳动，有助于弥合城乡收入差。因5 此，人口更为自由的向城市和大城市流动， 既 能够 增加 城市的劳动力供给，起到降成本的作用 ， 又可为大量低收入者提供更为充分的就业机会， 成为 缓解贫困 的长效机制 。人口城市化和向大城市集中的过程将释放巨大的需求，有利于中国经济启动 消费 。研究显示，相比于本地城镇居民，非本地户 籍 的常住人口人均消费要低 16%到 20%， 这种 “ 户籍制约消费 ” 的效应在一线城市尤其巨大。根据测算，如果户籍制度改革到位，这些消 费 潜力 得到释放，经济增长每年大约可以 加 快 约 一个百分点。  第三 ， 在人口城市化的过程中，极大 地 改善下一代的教育水平和质量，有利于 实现我国的 人力资本 大国战略 。当前的留守儿童和 进城 随迁子女数量占到学龄儿童的大约三分之一。 如果 这部分孩子教育水平 和质量 能够 在城市中 得到提高，必定成为未来人力资本储备的重要组成 ， 反 之，则 将为经济增长和社会和谐发展 埋 下严重的隐患。特别值得一提的是 ， 根据统计，在 农村留守儿童 的父母 中大约五分之一 在北上广深 四个超大型城市 工作 。留守儿童的父母在所在城市依法工作 并贡献 税收，却难以让他们的孩子 在流入 地接 受教育，这一现状 与世界通行的公共 服务 覆盖常住人口的原则相悖，建议 尽快得到改变。  第 四 ，土地供应与人口流动方向相一致， 让 住房供应 与 人口 流动 带来的住房 需求相一致。 建议取消在超大城市的行政 边 界内划定城市 建成区边界 ，以 适应超大城市为核心的都市圈建设。 在人口持续增长 和房价 高企的 城市应加快 增加土地供应，而在住房库存持续居高不下 的 人口流出地区 （ 特别是三、 四 线城市） ， 应 减少 （ 甚至 终 止 ） 土地供应。存量的建设用地指标 ， 在全国统一的土地市场未发育起来之前，应可以跨地区地交易和再配置，改善其 使用和 配置效率 ， 以 此促进 地区之间的相互分 工。这样既可以为都市圈发6 展战略提供充足的土地供应，防止房价过快上涨，又可 减少 在人口流出地的已经过剩的 空城 、 鬼城和闲置的工业园 ，缓解 与之相关的政府财政负担。 此外，在大都市圈内部， 应 进行改革， 让 低效的工业用地和商业用地转为住宅用地，适当放松容积率 管 制， 增 加租赁用房。廉租房、 公 租房应覆盖到低收入的外来人口，提高农民工 市民 化的可能性。  第 五 ， 在 人口持续流入的大城市，特别是中心城区，通过供给侧 结构性改革，调整 公共服务和基础设施的 数量和结构 来 适应有效需求， 缓解城市病。当前，超大城市的人口和土地规划与世界范围内 全球城市的 普遍 趋势并不吻合，如果不及时调整，非常可能在未来 出现 更严重的 公共 服务和 基础 设施短缺。而 顺应 人口增长的公共服务和基础设施投资 既 可 在短期内 拉动经济增长， 又可 在中长期拥有可持续的回报 ， 从而在经济增长和城市宜居两个目标上 收 到一石二鸟 之效 。  7 附：  2017 年“土地制度、户籍制度与城市化”内部研讨会   嘉宾名单（按 姓氏 拼音首字母顺序）  编号  姓名  单位、职称  1 蔡继明  清华大学政治经济学研究中心教授  2 陈杰  上海财经大学投资系系主任  3 程令国  上海财经大学高等研究院副研究员  4 程世勇  首都师范大学管理学院副教授  5 顾长浩  原上海市政府法制办公室副主任  6 孔 德继  凤凰 卫视 世纪大讲堂 主编 、 中国农业大学人文与发展学院博士  7 林立国  上海财经大学高等研究院副院长  8 刘守英  中国人民大学经济学院教授  9 陆铭  上海交通大学特聘教授、中国发展研究中心主任  10 路乾  中央财经大学民营 城市研究中心主任  11 乔依德  上海发展研究基金会副会长兼秘书长  12 汪晖  浙江大学公共管理学院教授  13 文贯中  上海财经大学高等研究院特聘教授、 美国三一学院经济系终身教授  14 张朝晖  上海发展研究基金会研究员  15 张曙光  北京天则经济研究所学术委员会教授  16 张蔚文  浙江大学公共管理学院副院长  17 郑振源  原国家土地管理局规划司副司长  8 如有领导批示，请及时直接与我院联系。 联系人 : 陈旭东  电话： 021-65903125             传真： 021-65903125 网址： iar.shufe.edu         电邮： chen.xudongmail.shufe.edu 通信地址：上海市杨浦 区 武川 路 111 号上海财经大学经济学院楼 8 楼