2019年中国金融政策全面回顾总结：改革攻坚，重塑金融生态.pdf

外 table_research 宏观 政策 报告 2020年 2月 12日 table_main 宏观点评报告模板 改革 攻坚 重塑金融生态 2019 年中国金融政策 全面 回顾总结 核心内容 ： 分析师 2019 年是我国全面打赢防风险战役的攻坚之年，立足于进 一步改革发展、扩大开放的新格局，党中央国务院、国家发改委、人民银行、银保监会、证监会、沪深证券交易所等部门在本年度推出了多项涉及金融机构建设与金融市场建设的重大举措，例如率先于科创板试点注册制、修订出台新证券法等等，这些 举措均指向金融体制改革与防控系统性风险的攻坚战。通过这些政策措施，中国的金融生态正在重塑。本报告将回顾梳理 2019 年的重点金融政策，并分为党中央国务院、金融机构与金融市场三个不同层次，并进行简要点评。 回顾中国改革开放之后金融改革与发展的历史进程，重视规模扩张而轻视体制建设的特点十分凸出。一方 面，金融机构数量繁多、资产规模庞大，中国的四大国有控股商业银行几乎年年跻身全球商业银行规模榜首。 另一方面，市场机制还难言在金融资源配置中发挥决定性作用。利率、信贷资金分配、汇率调控、跨境资本流动管理、以及大型金融机 构管理（控股、资产、人事等）等方面政府都还发挥着莫大的影响力。截至 2015 年，中国的金融抑制的程度在有数据的 130 个经 济中尚排在第 14 位。金融抑制，在中国金融改革发展四十余年之后仍然是一个令人关注问题。 追根溯源，“双轨制”的经济改革发展策略是形成上述问题的关键。 在改革开放进程的前三十年，上述经济发展与金融改革策略不但帮助中国创造了增长奇迹，还在漫长的岁月中成功实现了金融稳定。 随着近年来中国的资本投入或者说金融效率不断 下降 （体现为增量资本产出率（ ICOR）不断上升），使得中国这个全世界唯一没有发生过重大 金融危机的主要新兴市场经济体，不得不将防范系统性金融风险作为“三大攻坚战” 之首，反映了当前中国金融体系资源配置效率下降而系统性风险隐患不断累积的新特点，决策层因此着意于防风险、控杠杆也就不难理解。 中国金融抑制政策的风险 -效率补偿机制（以粗放型风险发展换取效率的模式）逐步失灵，主要反映了中国经济发展进入新时代这一基本事实。 近年来在党中央国务院领导下金融监管当局进行了巨大努力推动中国金融体制的进一步改革开放， 2019 年一些重要的举措相继推出，成绩斐然，关键性的举措主要有以下三项：一是大力推动我国金融监管体 制改革 ； 二是大力推 动利率市场化改革 ； 三是科创板正式开板试点注册制，新版证券法出台实施，资本市场生态重塑大幕拉开。 建立现代金融体系必须坚定决心改革金融资源供给模式，建立以法制与信用为基础的现代多层次资本市场为核心的金融资源配置体系，令市场在资源配置中发挥决定性作用，建立有效的风险定价机制，从而使得金融资源得以有效支持实体经济，从而令经济健康发展成为防范化解风险的根本基础。实现在稳增长的基础上防风险，在推动高质量发展中防范化解风险。 当前我国已经确定加快构建现代金融体制，全面推进金融市场深化改革、扩大 开放的既定方针，但是如何夯实金融体系良好运作的基石成为高水平开放型金 融市场建设能否成功的决定因素。应当加快一系列民 商 法 、金融法律的制定、修订工作，切实构建完善的法制化市场治理体系 。 资本市场上交易的证券无论是股票还是债券或其它衍生产品，背后的基础资产都是是权益，权益必须能够得到明确的法律界定和保障，从法制制度到法制执行层面全面树立内外主体对中国经济与市场、国家治理现代化水平的坚定信心。 张宸 ：（ 8610） 8357 1342 ： zhangchen_yjchinastock 执业证书编号 ： S0130517120001 特别感谢： 余逸霖 ： (8610) 66561871 : yuyilin_yjchinastock 宏观 政策 报告 1 table_page 宏观动态报告 目 录 一、党中央国务院方针政策 . 6 二、金融机构相关政策 . 8 三、金融市场相关政策 . 14 四、附表 . 20 宏观 政策 报告 2 table_page 宏观动态报告 改革 攻坚 重塑金融生态 2019 年中国金融政策 全面 回顾总结 2019 年是 我国 全面打赢 防风险战役的攻坚之年 ， 立足于进一步 改革发展 、扩大开放的新格局 ，党中央国务院 、 国家发改 委 、 人民银行 、银保监会 、证监会 、 沪深证券交易所等部门 在本年度 推出了 多项涉及 金融机构建设与金融市场 建设的 重大举措 ，例如 率先于科创 板试点注册制 、 修订出台新 证券法 等等 ，这些举措均 指向金融 体制改革 与 防控系统性风险的攻坚战 。 通过这些政策措施 ，中国 的金融生态正在重塑 。 本报告将 回顾梳理 2019 年 的重点金融政策 ，并分为党中央国务院 、金融机构与金融市场三个不同层次 ，并进行简要点评 。 回顾 中国 改革开放之后 金融改革与发展的 历史进程 ，重视规模扩张而轻视 体制建设的特点十分 凸出 。 一方面，金融机构数量繁多、资产规模庞大，中国的四大 国有控 股商业 银行几乎 年年跻身全球商业银行规模 榜首 。 直接金融方面 ， 股市和债市市值 也 位列 全球 第二 。另一方面，市场机制 还难言在 金融 资源配置中 发挥 决定性作用 。利率 、 信贷 资金分配、 汇率 调控 、 跨境资本流动 管理 、以及 大型金融机构 管理 （ 控股 、资产 、人事等 ） 等 方面 政府都还发挥着莫大的影响力 。截至 2015 年，中 国的金融抑制的程度在有数据的 130 个经济中 尚 排在第 14 位。 金融抑制 ，在中国金融改革发展 四十 余年之后仍然是一个令人关注 问题 。 追根溯源 ， “ 双轨制 ” 的经济改革发展策略是形成上述问题的 关键 。 改革开放以来 ，由于 实行产权二元制或者说双轨 制 ，为了补贴 经营效率相对较差的国有企业 ，政府实施了 “ 不 对称市场化 ” ， 即产品市场全部放开，而要素市场普遍扭曲。保持要素市场扭曲的目的是通过人为地压低要素价格并引导资金配置，变相补贴国有企业，而金融抑制就是要素市场扭曲的一个具体体现。 在改革 开放进程 的前三十年， 上述经济发展与 金融改革策略不但帮助中国 创造了增长奇迹 ，还在漫长的岁月 中成功实现了金融稳定 。 这符合过往 实证分析 对于金融抑制 在改革 前期 对于 经济增长有正面影响 的结论 ， 只是实证分析进一步揭示了在改革发展的后期金融抑制对于经济发展与金融稳定具有负面效应 。实际上，抑 制性金融政策 对经济增长 可能同时存在两个效应，一是 金融抑制帮助快速实现从储蓄到投资的转换、支持金融稳定，从而助力经济增长 （ 斯蒂格利茨效应 ） ；二是 金融抑制降低金融效率、遏制金融发展，因而遏制经济增长（麦金农效应） 。 由此可以推测， 改革 开放前三十年 ，金融抑制主要在中国呈现 斯蒂格利茨效应 ， 而在中国 发展到 21 世纪第二个十年之后 ， 主要体现为 麦金农效应 。 随着 近年来 中国的资本 投入 或者说 金融效率不断 下降 （ 体现为 增量 资本产出率 （ ICOR） 不断上升 ） ，使得 中国 这个全世界唯一 没有发生过 重大金融危机的主要新兴市场经济体， 不得不将 防范 系统 性金融风险 作为 “三大攻坚战”之 首 ， 反映了 当前中国金融体系资源配置 效率下降而 系统性 风险 隐患 不断累积的新特点 ，决策层因此着意于防风险 、控杠杆也就不难理解 。 中国金融抑制政策的风险 -效率 补偿 机制 （ 以粗放 型风险发展换取效率的模式 ） 逐步 失灵 ， 主要 反映 了 中国经济 发展进入新时代 这一基本事实 。 21 世纪的 第二个十年 已经到来 ，中国经济已经超越人均 国民收入 10000 美元的门槛 ， 这一成绩表明 中国经济已经达到中等偏上收入水平，因此不得不直面“中等收入陷阱”的挑战。 其实 ，我们认为所谓的 “ 中等收入 陷阱 ” 只是国家发展到 中等收入阶段之后 的 “ 发宏观 政策 报告 3 table_page 宏观动态报告 展停滞陷阱 ” 背后是利益藩篱固 化 、改革发展停滞等深层次原因 导致的资源配置效率低下和 内外风险累积 。 所以所谓的 “ 中等收入陷阱 ” 其实应该称作 “ 中等收入阶段 国家发展停滞陷阱 ” 。为了跨越这 一 陷阱 ，实现国家 经济社会发展新的飞跃 ，中国需要培育、发展一批新的在高成本基础上有竞争力的产业支持下一个阶段的经济增长 ， 替代 对经济增长贡献效率明显下降的过去 在低成本基础上建立的大量的劳动密集型、低附加值的制造业 产业 。如果 说 过去中国经济增长主要是由 资本 要素驱动，那么现在就需要转向 科技 创新 要素 驱动。过去成功地支持了 资本 要素驱动型 粗放 经 济增长的金融体系，今天就迫切地需要转型。 然而 ，当前 中国的金融体系 存在不少 无可回避的 问题， 从而 无法适应 新时代经济 发展的需要 ： 一是金融体系 难以 满足 新时代 实体经济 发展 的 需求。 当前及未来一个时期 ，居民储蓄倾向下降而 消费 倾向 上升 可能是一个趋势 ，同时居民部门杠杆水平在上升 ，这就会使得 家庭 部门一定收益率水平的资产性 收入 产生更高的 追求。 企业部门 产业 服务业占比提升与 制造业升级 同步 发生，企业 对于 金融服务的需求也日益多样化 ，同时原 有金融 体系整体 生态对于民营企业 、中小 企业部门 并不友好 ，资源配置效率较低 ，总的来说 金融体系在 上述 方 面 的 效率 十分 低下 ； 二是 “ 双轨制 ” 之下的产权二元结构 使得 政府 无法与 市场之间 保持清晰的边界 ，始终无法 完全 做到党的十八届三中全会便提出的 让 市场在资源配置中起决定性作用 。 进而 衍生出 “ 财政金融化 ”的现象 ，不但 极大影响了 金融资源的配置效率 ，更最后 迫使 财政 为金融机构兜底 ，滚动 出更为巨大的系统性财政金融风险 ，地方政府隐性负债风险 的形成和累积本质上 是这个原因 。 由于存在政府对市场的干预乃至某些时候在资源 配置上的 角色替代 ，市场机制无法有效进行风险定价并合理配置资金 （ 利率双轨制 定价的根本原因在此 ） ，使得金融机构的风险控制 常态化面 临 极大压力 ，一些地方 性特别是 中小金融机构 在这方面受到的影响尤为 显著 ； 三是金融监管 、金融治理能力 仍然 有欠现代化 ，从而 难以 真正有效 地全面防控 风险。 过去 很长的时间里 ，实现 金融稳定主要靠 财政 兜底， 长期来看实际上 造成了严重的道德风险 ， 未来随着我国国内市场不断国际化 ，老一套势必 难以为继 ，也难以 适应 市场化 、法制化与国际化的 中国 金融发展大趋势 。 2015年金融市场大 波动就淋漓尽致地展现了当时 监管框架强调机构监管、分业监管 的背景下 ，监管空白与重复监管的问题 突出 、 监管政策之间 缺乏有效的协调 的弊端 ， 实际工作中因此积累了 许多 系统性 金融风险隐患 ，使得金融监管难以做到 “ 守 土尽责 ” 。 为了解决上述问题 ，近年来 在 党中央国务院 领导下 金融监管 当局 进行了巨大努力推动 中国金融 体制的进一步改革开放 ， 2019 年一些重要的举措相继推出 ， 成绩斐然 ， 关键性的 举措主要有 以下三项 ： 一是大力推动我国金融监管体制改革 。 近年来 在党中央国务院的领导下 ，以成立国务院金融 委 为标志 ，原 一行 三会的分业监管体制出现重大变化 ， 强化 金融监管全覆盖 ， 机构监管与功能监管并重 、 行为监管与 宏观 审慎监管 共举 ，凸出监管协调 成为大趋势 。 人民银行作为 中央银行 与国务院金融委 办公室 对金融工作的 日常 统筹 作用 更加凸显 ，旧有监管体制 存在 监管 真空 、监管套利的弊端 得到很大改善 。现代中央银行体制 下 ，货币政策与宏观审慎监管双支柱框架体系 基本建立 ； 二是 大力推动利率市场化改革 。 1993 年 11 月，中共十四届三中全会通过了中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，提出“中央银行按照资金供求状况及时调整基准利率，并允许商业银行存贷款利率在规定幅度内自 由浮动”。 1993 年 12 月，国务院颁布了关于金融体制改革的决定，提出“中国人民银行要制定存、贷款利率的上下限，进一步理顺存款利率、贷款利率和有价证券利率 之间的关系；各类利率要反映期限、成本、风险的区别，保持合理利差；逐步形成以中央银行利率为基础的市场利率体系”。 宏观 政策 报告 4 table_page 宏观动态报告 自此以后，我国利率市场化 开始了艰难但坚定的征程 ： 1990 年代末至 2013 年 ， 通过逐步改革 ， 贷款利率完全放开，存款利率开始浮动 ； 2014 年 11 月 , 为加速推进利率市场化改革，存款利率浮动区间的上限调整至基准 利率的 1.2 倍，并对基准利率期限档次作了适当合并。 2015 年，存款利率上限又先后缓步提升至 1.3 倍、 1.5 倍。上述政策出台后，当时的大部分银行都是将存款利率上浮到顶，足见存款的“均衡利 率”远高于当时的上限。 2015 年 10 月 24 日，央行决定对商业银行和农村合作金融机构等不再设置存款利率浮动上限。至此，中国利率市场化进程在形式上基本完成。 之所以说这是“形式上”基本完成，而不是“实质上”完成，是因为部分银行实质上仍未具备存款、贷款的定价能力，为防止银行在存款上恶性竞争，全行业继续实施存款利率行 业自律，不同地区不同类型银行约定存款利率上浮的自律上限，对存款利率继续构成了一个无形的天花板。此外，由于种种非市场因素的存在，也尚未完全形成通畅的货币政策传导机制，货币市场利率变动之后，不能有效带动 存贷款利率的同向变动，两套利率 仿佛自成一体 、自行其是 。 为了进一步推动 利率市场化改革 ， 央行 于 2019 年 8 月推出了 LPR 机制改革，希望借此完健全利率市场化机制、改善利率传导效果，将货币宽松效果更好地传导至实体经济的贷款端 ，至此 中国利 率市场化改革 终于开市了 最后 的跨越 。 三是科创板正式开板试点注册制 ， 新版证券法出台实施 ， 资本市场生态重塑大幕拉开 。 2019 年，科创板毫无疑 问是 资本市场制度改革的关键 ， 从制度构建到审核节奏，从受理企业到监管动态，从科创成色到市场波动，科创板的一举一动 可以说拉开了 资本市场生态 重塑的大幕 。 从 2018 年 11 月 5 日 科创板宣布设立 ，到今年 4 月科创板开门迎客， 科创板 市场制度 逐步建立 ，包括精简优化发行上市条件，坚持公开透明、可预期审核，建立市场化的发行承销制度等。 具体来看，科创板精简优化发行条件，不再要求持续 盈利、不存在未弥补亏损、无形资产占比限制，把同业竞争、关联交易等原来的发行条件，转化为严格的信息披露要求；设置多元包容的上市条件，满足科创企业多元化的需求；大幅度压缩“口袋规则”，将原来带期权上市、股东人数超过 200 人等隐形门槛，转化为信息披露要求。尚未盈利企业、存在双重表决权架构企业和红筹企业，以 及无利润、无销售收入、无产品、 乃至 连续 3 年亏损的企业，都有可能登陆科创板。 从 开市 以来的实际态势看 ，科创板运行良好 ，为 下一步中国资本市场改革 破了 题 。 12 月 28 日 ， 十三届全国人大常委会 第十五次会议表决通过了新修订的中华人民共和国证券法，并将自 2020 年 3 月 1 日起施行。此次证券法修订历时四年多，经历四次审议，新修订的证券法在改革证券发行制度、强化信息披露要求、加大投资者保护力度、大幅度提高证券违法成本等方面进行了大幅完善，有效 健全了中国资本市场乃至经济发展的重要制度供给，为中国资本市场行稳致远夯实了一块牢固 的法制基石。 如果说 建立科创板试点注册制是为中国下一步金融改革破了题 ，新版 证券法的出台无疑就是进一步为中国 下一阶段全面构建现代金融体系 建立了 框架体系 。 长期以来，中国金融资源供给模式依赖于银行间接金融，银行信贷及表外信用扩张成为实体经济获取金融资源的主要来源。 同时，受制于行政意志干预，金融资源双轨制配置模式得以形成，大量金融资源配置效率低下，风险定价机制失灵。金融体系日益脱实向虚，实体经济融资难、融资贵问题日益凸显，资本产出效率不断下降，系统性风险因素不断累积，宏观杠杆率不断上升。甚至使得防 风险、去杠杆与稳增 长产生矛盾。 因此， 建立现代金融体系 必须坚定决心改革金融资源供给模式，建立以法制与信用为基础的现代多层次资本市场为核心的金融资源配置体系，令市场在资源配置中发挥决定性作用，建立有效的风险定价机制，从而使得金融资源得以有效支持实体经济，从而令经济健康发展成为防范化解风险的根本基础。实现在稳增长的基础上防风险，在推动高质量发展中防范化解风险。 宏观 政策 报告 5 table_page 宏观动态报告 本次证券法修订对资本市场证券发行注册制作出了比较系统、完备的规定，将有效激发资本市场的活力与效率 ，推动我国直接金融的大发展 。 中国证券市场发展至今的诸多乱象，究其根源在于发 行定价机制的失灵和扭曲一直难以根本扭转。价格发 现、融资、资源配置是现代资本市场的三大基础功能，而价格发现功能是基础中的基础。一个市场如果不能对不同风险收益特征的金融资产进行定价和交易，很难说这个市场是一个有 效、有序的市场，也就遑论市场如何发挥好实体经济亟需的融资和金融资源配置功能。因此，中国资本市场的进一步发展亟待对一系列市场基础制度进行大胆改革创新，以适应现代资本市场发展的需要。修订后的证券法匹配了目前正在有序推进的注册制改革实践。科创板发行制度改革实践的成功经验正在不断累积，为注册制向创业板等市场推广奠 定了基础。随着注册制的逐步推行，顶层设计、制度供给需要随即跟上，证券业监管的具体措施以及相关机构设置也将相应调整，本次证券法修订表明我国证券发行的法制化、市场化程度将大幅提升。 综合来看， 2019 年我国金融改 革开放取得了非凡的成就 ， 中国市场作为单一国家市场的巨大体量是我国面对国际竞争的根本优势，如何发挥这一巨大国内市场对于全世界市场参与者的吸引力、向心力应该成为我们持续思考的重要课题。 坚持完善依法 治国，全面加强我国经济社会治理的法制化水平是重中之重。 现代市场经济与社会的良好运作，有赖于形形色色、无所不在的 契约关系的法制化建立、维系与公平争端裁决机制。构建使得国 内外经济与社会活动参与主体普遍信赖的法制体系成为国家治理现代化与竞争力塑造的关键。 当前我国已经确定 加快构建现代金融体制 ，全面推进 金融市场深化改革、扩大开放的既定方针，但是如何夯实金融体系良好运作的基石成为高水平开放型金融市场建设能否成功的决定因素。 应当加快一系列民 商 法、金融法律的制定、修订工作，切实构建完善的法制化市场治理体系，营造各参与主体敬畏市场，敬畏法治的良好氛围， 并把这种理念制度化地转变为具体的监管动作和实施流程。从信息披露机制和法治环境的完 善，到市场执法能力与违法违规惩戒力度的显著加强，都需要具体落实。必须从法律制度的 安排完善对投资者的保护和赔偿机制。资本市场上交易的证券无论是股票还是债券或其它衍生产品，背后的基础资产都是是权益，权益必须能够得到明确的法律界定和保障，从法制制度到法制执行层面全面树立内外主体对中国经济与市场、国家治理现代化水平的坚定信心。 宏观 政策 报告 6 table_page 宏观动态报告 一 、 党中央国务院 方针政策 1.中办 、国办 ： 关于加强金融服务民营企业的若干意见 （ 2 月 14 日 （ 以下政策均为 2019 年 ） ） 此前 ， 社会 舆论对于 民营企业的地位和作用产生 了一些讨论 。 2019 年初 ， 党中央国务院下发的这份 意见 明确要毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展 。明确宣示要 平等对待各类所有制企业，对民营企业 的 金融支持 是核心环节之一 ， 有效缓解民营企业融资难融资贵问题 。 该 意见表明 中央决心加大对民营企业金融服务的全方 位平等准入 ， 但中央文件的 落实仍然有待一行两会的很多细节政策 落实 落细 。 2.中办 、 国办 ： 关于促进中小企业健康发展的指导意见 （ 4 月 7 日 ） 意见 依然聚焦 中小企 业 融资难 融资贵等问题。意见提出，进一步落实普惠金融定向降准政策。加大再贴现对小微支持力度，重 点支持小微 500 万元及以下小额票据贴现。将支小再贷款政策适用范围扩大到符合条件的中小 银行（含 新 型互联网银行）。将单户授信 1000 万元及以下的小微企业贷款纳入 MLF合格担保品范围 。 意见还提出 ， 研究放宽小微贷款享 受风 险资 本优惠权重 的单户额度限制，按 当时 普惠型小微企业单户授信均逐步向 1000 万元统一 。 3.国务院 ;政府投资条例 （ 5 月 5 日 ） 该条例为 我国对政府投资的首部行政 法规 ，统一了对政府投资项目的管理， 落实后将 对数万亿政府投资产生 深远 影响。条例围绕政府投资范围、投资决策、项目实施和事中事后监管等关键环节，确 立 了基本制度规范 。 4.中办 、国办 ： 关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知 （ 6 月 10 日 ） 通知 旨在加大逆周期调节力度， 加大对重点领域 和薄弱环节 的支持力度，较大幅度增加专 项债券 发行 规模，促进经济运行在合理区间 。 对于完全符合文件 相关 要求的重大项目，允许将 部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得 超越项目收益实际水平过度融资。同 时 不得将专项债券作为政府投资基金、产业投 资基金等各类股权基金的资金来源；不得通 过设立壳公司、多 级子公司等中间环 节注资，避免层层嵌套、 放大杠杆。在严格依法解除违法违规 担保关系基础上，对存量隐性债务中 的必要在建项目，允许融资平台在不扩大建设规模和防范风险前提下与金融机构协商继续融资 。 5.国务院 ： 要求深化利率市场化改 革， 支持扩大知识产权质押融资和制造业信贷投 放 （ 6 月 26 日 ） 国务院常务会议 要求 大型银行 （ 中农工建交 及邮储银行六家 ）支持扩大 知识产权质押融资和制造业信贷投放 。 政策的主要 背景 是 过去社融 结构中 ， 中长期贷款占比 仍然偏低，银行对企业的支持 主要是 票据融资和流动资金贷款，不利于企业中长期规划和固定资产投资。银行普遍要求 企业 提供 充足的 抵质押品 ，对于信用贷款非常谨慎，但是当前经 济环境下， 企业所能提供的 抵质押 品 普遍不足，存量贷款仍然可能被要求补充抵质押，新增贷款要求提高抵质押率 ， 而 民营企业很少愿意 使用 信用贷款 。 2020 年，银保 监会 工作会议要 求国有大行普惠金融贷款增速不低 于 20%， 进一步 要求大型国有 控股 银行起到带头表率作用 。 宏观 政策 报告 7 table_page 宏观动态报告 6.全国人大常委会 ： 中华人民共和国土地管理法 2019 修正 本 （ 8 月 26 日 ） 由于 土地历来是我国最为 重要的 要素 资源之一，因而将本政策也列入梳理 。 本次 土地法 修法最关键的部分就是打破了 政府 对土地二级市场城市建设用地的垄断，农村土地可以不经过收储程序直接入市，为 结束城 乡土地 二元体制 破题 ， 城乡一体化发展 的 制度性 障碍 得到化解 。 地方政府对土 地财政的控制和依赖 有望被破除 。 从 5 月 20 日颁布的土地储备项目预算管理办法（试行）（财预 2019 89 号）来看， 地方政府土储资金的支出将被有效控制在预算之内。此外，打 破土地供应的 政府 垄断也可以有效遏制土地价格的上升 ，有利于抑制 房地产资产价格泡沫 。 7.国务院 ： 确定加快地方政府专项债券发行使用的措 施 （ 9 月 4 日 ） 明确将按规定提前下达 2020 年 专项债部分新增额度 。 与此同时，会议明确了这部分新增额度，是“根据地方重大项目建设需要，按规定提前下 达”的。即新增额度主要应当是使用在地方重大项目的建设上 。同时 ， 对于该笔新 增额度的使用范围除了有白名单以外还有黑名单限制。专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作 的产业项目 。 8.国务院 ： 关于加强固定资产投资项目资本金管理的 通知 （ 11 月 27 日 ） 该 文件降低 了 部分基础设施项目 的 最低资本金比例 ， 港口、沿海及内河航运 等项目 最低资本金比例由 25%调整为 20%； 公路、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施项目，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下，可以适 当降低项目最低资本金比例，但下调不得超过5 个百分点 。 通知还 明确了通过发行权益型 、股权类 金融工具 筹措资本金的条件和禁止事项，这意味着符合条件的永续债、优先股、债转股等符合条件的可以做项目资本金，但是不能超过 50%。 宏观 政策 报告 8 table_page 宏观动态报告 二 、 金融机构相关政策 1.银保监会 ： 关于推进农村商业银行坚守定位 强化治理 提升金融服务能力的意见 （ 1 月 14 日 ） 意见 旨在 推动县域及城区农村商业银行坚守服务“三农 ”和小微企业市场定位，解决小微企业融资难融资贵问 题。共提出十点要求，同时通过设置指标对于这些要求进行量化考核。要 求包括 专 注 服务本地、服务县域、服务社区（原则上不得跨区县） ； 坚守支农支小金融服务主业 ； 优化符合支农 支小定位的股权基础等 内容 。 文件核心 要求 是 为 县域 以及 城区农商行 增列 15 项监管指标， 硬性 要求 中小 农商行回归业务 本源 以 控制系统性风险隐患累积 。从实际执行 情况 看 ，各地银保监局力度 有所不同 ， 因此也 给了 各相关 农商行较为 充足 的缓冲时间，预计 2020 年 该文件的 执行 将 更 加 严格 。 2.两整治办 1： 关于做好网贷机构分类处置和风险防范工作的意见 （ 1 月 21 日 ） 意见旨在 继续强化监管 ， 加快网贷行业风险出清，除部分严格合规的机构，其余机构 应出清的全部出清 。意见分别明确了 已立案机构、 已出险未立机构、 僵 尸类机构、 在营规模较小机构、 在营高风险机构 和 正常运营机构 ， 共 计 六种 不同情况 机构的分类处置指引 。 3.关于保险资金投资银行资 本补充债券有关事项的通知 （ 1 月 25 日 ） 通 知 旨在进一步增加银行二级资本债 和永续债的流动性。本通明确 允许 险资 投资政策性银行和商业银行二级资本债 和无固定期限资本债 （此前规 定仅明确 险资可以投资政策性银行发行的金融债券和 次级债券、以及商业银行商业银行可转换债 券、混合资本债券、次级债券、金融债 ） 。 本通知 意在配合 央行 1月 24 日创设 的 CBS， 增加保险机构作为银行二级资本债券和无固定期限资本债券的买方。主要逻辑 还是支持银行补充资本 ，以 配合国家政策加大放贷力度 ，进而 支持实体经济 。 结合 央行 CBS 配套 的操作实际 ，此举 还是 为了 给银行补充资本铺平道路 。从 2019 年 后续的 实际情况来看 ， 中小银行 显然补充资本更加艰难 ，资本 补充 工具 的 发行难度 更 大 ，这方面监管所能采取措施予以改善的空间 目前看暂时还相对有限 。市场信用 明显 分层情况下， 预计未来仍然会 挤压中小银行的资产负债表 。 4.中央编办 ： 中国人民银行职能配置、内设机构和 人员编制规定 （ 1 月 30 日 ） 根据三定方案 ， 人民银行的 主要职责根据最近几 年实践的变化进行了大幅 度扩充： 一是正式成为国务院 金融稳定发展委员会办公室； 二是 作为 中央银行 牵头建立宏观审慎管理框架； 三是 牵头负责系统性金融风险防范和应急处置； 四是 牵头负 责重要金融基础设施建设规划并统筹实施监管，统筹 互联网金融监管工作等 。 至此 ，央行朝着 建设现代中央银行 迈出具有重大意义的 一步 ， 不过 一行两会的整合 仍有待进一步完善 ，金融 监管作为国家治理现代化的一个重要 方面必将日新月异实现进步 。 5.人民银行 ： 企业银行结算账户管理办法 （ 2 月 12 日 ） 央行要求 自 2019年 2月 25 日起在全国范国分批取消企业银行账户许可， 2019年底前实现完全取消。同时，强化企业银行账户管理，全面加强事中事后监 管 。 1 两整治办 ： 互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室、 P2P 网贷风险专项整治工作领导小组办公室 宏观 政策 报告 9 table_page 宏观动态报告 6.银保监会 ： 银行业金融机 构反洗钱和反恐怖融资管理办法 （ 2 月 21 日 ） 本办法要求银行业金融机构应将洗钱和恐怖融资风险管 理纳入全面风险管理体系；建立完善的反洗钱 和反恐融 资内控制度；明确董监高及相关部门职责分工；有效履行客户身份识别、客户身 份资料和交易记录保存以及大额交易和可疑交易报告等各项 反洗钱和反恐怖融资义务 。 此前 一般是 央行全权负责反洗钱工作。 该文件下发后 银保监会层面也需要将反洗钱纳入日常管理，作为全面风险管理一部分 。 7.银行业协会 ： 商业银行资产托管业务指引 （ 3 月 18 日 ） 该 指引包含业务释义、组织管理、托管职责、业务规范、风险管理、自律管理等八章、共 四十四条，完善和修订了 2013 年指引 。 新版本指引重点明确托管职责的边界，强调 托 管行不承担连带责任。通过“正面清单”与“负面清单”的方式，明确托管行应当全部或者部分承担的 7 项职责，以及 10 项不应由托管行承担的 职责。同时明确了托管行终止托管服务的情形 。 8.银保监会 ： 商业银行净稳定资金比例信息披露办法 （ 3 月 19 日 ） 该 办法旨在提高商业银行流动性风险管理水平。主要适用于两类商业银行 ， 一是 资产规模不小于2000 亿的 银行 ， 二是 经批准适用 LCR 和 NSFR 的 银行 。 本办法对实施资本计量高级法与非高级法银行提出了 不同的要求 。 对于历史 存量 数据，办法要求首次披露时应披露最近三个季度的净稳定资金比 例相关信息 ， 且不过度追溯，只要求 2019 年首次披露时追加披露 2018 年末相关信息 。 9.银保监会 ： 商业银行金融资 产风险分类暂行办 法（征求意见 稿） （ 4 月 30 日 ） 该 办法 将 对整个银行业 的 不良 资产 认定 产生深远影响 。 意见稿主要内容包括 ： 拟将风险分类对象由贷款扩展至承担信用风险的全部金融资产 ； 对非信贷资产提出了以信用减值为核心的分类要求 ； 90 天以上逾期贷款全部纳入不良 （ 2019 年底以基本执行到位 ） ；连带责任 ： 只要企业债务人逾期 90 天以上 的债务占比超过所有银行债务的 5%，那么所有其 他银行债务都需要被认定为不良。同一债务人在 本行的债权5%以上被分为不良的，对该债务人 在本行的所有债权均应归为不良 ； 对资管产品和非零售 信贷 ABS 提出穿 透分类要求 。 办法重新定 义五级分类 ，重点强调债务人风险 与 资产减值结合认 定。新增了必须降为可疑类和损失类资产认 定的标准 。 10.银保监会 ： 关于开展“巩固治乱象成果促进合规建设”工作的通知 （ 5 月 17 日 ） 监管部门在 2019 年仍然 延续了 防风险攻坚的态势 ，该 通知 巩固 了 过去 2 年整治乱象成果，因而多数内容要求和 2017 年三三四十检查 （ “三违反”、“三套利”、“四不当”、“十乱象” ） 文件及 2018 年 4 号文差异不大 。 文件 进一步 突出了 2018 年下半年以来的一些新监管趋势。 针对 信托公司，用了较大篇幅关注“宏观调控政策执行”领 域，强调不得 向四证不全、开发商 /股东资质不达标、资本金未足额到位的房地产开发项目直 接或变相提供融资 ，体现了当局对于 房地产调控的严肃态度 。 11.银保监会 ： 关于开展银行违规涉企服 务收费专项治理工作的通知 （ 6 月 1 日 ） 专项治理 内容主要是过去多年来一直强调的七不准四公开的要 求。同时，落实优惠政策减免费用情况也是 重点之一 。 专项 检查范围包括 2018 年 1 月 1 日至 2019 年 3 月末期间办理的各类涉企服务收费业务； 2019 年 3 月末仍在开展的各类涉 企服务收费业务 ， 可根据实际情况适当追溯或延伸 。 12.银保监 会 ： 关于保险资 金投资集合资 金信托有关事 项的通知 （ 7 月 1 日 ） 该文件 凸出 对保险投资信托产品 监管的松紧适度 。一方面， 降低 了 合作信托公司的门槛；明确界定可投基础 资产中融资类资产为非标债权，并预留投资非 标债权及 非上市权 益类资产外其他类型资产的空