政府引导基金：发展历程、运行机制及对隐性债务的影响.pdf

请务必阅读最后特别声明与免责条款 1 / 21 证券研究报告 | 宏观研究 宏观研究 【 粤 开 宏 观 】 政 府 引 导 基 金 ： 发 展 历 程、运行 机 制及对隐 性 债务的影 响 2021 年 06 月 23 日 投资要点 分析师 ：罗 志恒 执业编号：S0300520110001 电话：010 -83755580 邮箱： 近期报 告 【粤开宏观】澄清土地财政的 五个认知： 土地收入税务收， 无实质性触动地方利益 2021-06-06 【 粤 开 宏 观 】 全 球税 收 体 系大 变 局 ：G7 达成历史性协议2021-06-07 【粤开宏观】 全球贫富分化： 现状、 成因 和影响2021-06-16 【粤开宏观】消费增速乏力的 四大原因： 5 月经济数据解读2021-06-16 【粤开宏观】 制造业投资： 当前五大特征 与未来走势2021-06-22 导读： 随 着防 风险 成为“ 三 大攻坚 战” 之 首 ， 中 央化 解 隐性债 务风 险的 决心 日益 坚 定， 作 为隐性债 务重要来 源之一 的政府 引 导基金 引 起广泛 关注 。政 府引 导 基 是财政 资金使用 的重大创 新，在 促进创新 创业、引 导产业 结构优化 升级 等 方面发 挥着 重要 的作 用 ， 但在实 际运 行中 ， 存在 隐 性担保 、 明股 实债 等问 题， 产 生了事 实上的地 方政府隐 性债务 。什么是 政府引导 基金？ 发展历程 以及 现 状 如何？ 运行机制 是怎样的 ？对地 方政府隐 性债务有 怎样的 影响？当 前存 在 的问题 以及 未来 发展 方向 ？本文 借助 私募 通数 据回 答以上 问题 。 摘要： 一、 定 义与 内涵 ：政 府引 导下的 政策 性基 金 政 府引导 基金 是由 政府出资 弥补资 金缺口、 市场化运 作引导投 资方向 的政 策 性基金 ， 兼具“ 政 策导 向” 与 “ 市场运 作” 双重 属性 。 引 导 基金 的 成立 初衷 是利 用 政府“ 有 形之 手” 发 挥财 政 引 导和放 大作 用， 克服 初创 与 高新技 术领 域股 权融 资 “ 市场失 灵” 问 题， 提高 财政 资金使 用效 益 。 引 导基 金由 各级政 府通 过预 算安 排 ， 以 单独出 资或与社 会资本共 同出资 设立 ，由 专业投资 管理机 构以股权 投资 等 市 场化方 式，投资 于经济社 会发展 的重点领 域和薄弱 环节， 达到促进 创新 创 业、推 动产 业结 构优 化升 级的政 策目 的 。 二、发 展历 程： 从遍 地开 花到存 量管 理， 历经 三个 发展阶 段 我国政 府引 导基 金经 历 的 三个发 展阶 段： 2002 年-2007 年，初 步探 索阶段 。 进入 21 世 纪后 ，政府 希望 解决 创投 企业 股 权融资 市场失灵 问题，又 不希望 以 传统直 接财政补 贴的形 式耗费大 量财 政 资 金，引 导基金模 式 应运而 生。这 一时期政 府积极推 动设立 引导基金 ， 试点 成立 创 业投 资引 导基 金、 科技型 中小 企业 创业 投资 引导基 金 ，2002 年 中关 村 创 业引导 基金成为 我国第一 支真正 意义上的 政府引导 基金。 但这 一阶 段的 政 策 文件仅 仅提出 成 立引导基 金的设 想，对于 基金的组 织架构 、运作机 制、 风 险控制 等 并 未做 出具 体安 排。 2008 年-2016 年，规 范发 展阶段 。 引 导基 金以“ 小出 资、大 杠杆” 的优 点受 到 了各级 政府 的大 力推 崇， 2015 年 1 月和 9 月两 次 国常会 分别 提出 设立 总规 模为 400 亿元 的国 家新 兴 创业投 资引 导基 金 和 600 亿元的 国家 中小 企业 发展 基金 。 这 一阶 段关 于政 府 引导基 金的 规范 文件 频出 ， 从 资金 来源 、 投 资领 域、 监 督与指 导、风险 控制等方 面全方 位规范政 府引导基 金的设 立与运作 。在 政 策大力 倡导 下，2014-2016 年各 地政 府引 导基 金设 立呈井 喷之 势， 新设 基金 目标总 规模 分别 为 3271 亿元、1.64 万亿 和 3.73 万亿， 三年 复合 增速 达到 368.8% 。 2017 年至 今， 增 量为 负， 存量精 耕细 作阶 段。 前 期 成立的 政府 引导 基金 出现 资 金闲置 、政策目 标重复、 投资效 率低下等 问题，导 致 政府 设立 引导 基金 的 意愿降 低。2019 年 国务 院 政 府投资 条例 加 强对 政府资 金的 预算 约束 ， 并 规定“ 不 得违 法违 规举 借债 务筹措 政策 投资 基金 ” ， 客 观上， 政府 可投 资于 政府宏观研究 请务必阅读最后特别声明与免责条款 2 / 21 引导基 金的 财政 资金 减少 。 同时， 央行于 2018 年发 布 资管 新规 消除 多层 嵌 套和通 道、 禁止 资金池业 务，加 大银行资 金投资于 引导基 金的难度 ，社 会 资 本缺位 、募资难 问题严重 制约了 引导基金 的发展。 这阶段 政府引导 基金 的 重 点转向 存量基金 的精耕细 作，不 少基金通 过修改出 资比例 、返投比 例、 返 利政 策 等激 活现 有引 导基 金。2017 年-2020 年 ，新 设引导 基金 目标 规模 逐年 减小， 年复 合增 速为-39.0% 。 三、当 前现 状： 区县 级基 金依然 火热 ，华 东地 区密 集分布 总体上 看， 引 导 基金 的设 立自 2017 年开 始逐 年放 缓，2021 年 一季 度新 设立 引导基 金仅 有 26 支， 但由于 2015 年-2016 年的 井喷 式扩张 ，引 导基 金的 存 量规模 巨大 ，截 至 2021 年一季 度基 金数 量 达 1877 支 ，目 标总 规模 达 11.59 万亿 ， 已到 位资 金 5.69 万亿 。 从级别 来看 ， 区 县级 和地 级市政 府引 导基 金数 量较 多，分 别 为 570 支和 866 支， 但由 于单 支基 金规 模 较小 ， 目 标规 模仅 有 1.48 万亿 和 3.4 万亿 。 国 家级 和省级 平均 单支 基金 规模 体量可 达百 亿级 别 ， 数 量 仅有 38 支和 403 支 ， 但 目 标规模 达 到 2.67 万亿 和 4.05 万 亿。 分类别 来看 ， 政 府引 导基 金 主要包 含产 业基 金 、 创 投基 金和 PPP 基金 三大 类， 以产业 基金 为主 ， 目 标规 模达 7.87 万 亿， 占总 体 的 67.9% ， 主要 投向 智能 制 造 、医药 康养、文 化旅游等 国家倡 导领域； 近年创投 基金的 设立热度 较低 ， 目标规 模仅 有 0.92 万 亿， 重点投 资种 子期 、 初 创期 科技型 企业 ； PPP 基 金数 量小， 单支 规模 大， 目标 规模 达 2.79 万亿 。 分地 区 来看 ， 江 苏、 浙 江、 广东政 府引 导基 金数 量位 于全国 前列 ， 分 别为 212 支、163 支和 160 支； 北京由 于设 立基 金多 属于 国家级 ，基 金数 量仅 有 90 支，但 目标 基金 规模 达 到 1.72 万 亿， 遥遥 领先 于其 他省份 。 四 、运 作模 式： 政府 引导 、市场 化运 作 引 导基金 的组织形 式包含有 限合作 制、公司 制和契约 制三种， 其中以 有限 合 伙制为 主。 有 限合 作制 属 于非法 人实 体， 由普 通合 伙人 GP 和 有限 合作 人 LP 组 成，前 者负责日 常事务管 理并承 担无限连 带责任， 后者主 要负责出 资， 不 参与日 常经 营管 理， 并以 出资额 为限 承担 责任 。 在 运作结 构上，引 导基金多 以母子 双层结构 为主，子 基金由母 基金全 额或 部 分 出资， 母子基金 均可引入 社会资 本，最大 限度地撬 动社会 资本。 在权益结 构上， 引导 基金 的 LP 又 可 分为优 先级 与劣 后级 ， 一 般 由社会 资本 认购 优先 级， 享有固 定收 益， 国企 或政 府指定 主体 认购 劣后 级， 为优先 级资 金垫 底。 引导基 金的 运作 模式 主要 包含参 股、 跟进投 资及 融 资担保 三种 ， 以参 股为 主。 参 股模式 下引导基 金作为母 基金仅 仅充当出 资占股的 角色， 吸引社会 资本 进 入。 五 、 政 府引导 基金 加大 了 隐性债 务： 或 增加 地方 政 府隐性 债务 规模 1.964.54 万亿， 提高 负债 率 1.94.5 个百分点 ，至 37.9%40.4% 明 股实债 的现象 增加了 地方 政府隐 性债务 。 基金收 益 不足以支 付固定收 益时 由财政 资金 补足 ， 或者 按 照可覆 盖本 金和 固定 收益 的约定 价格 回购 基金 份额 ， 这两种 模式 下社 会资 本实 际充当 债权 人角 色， 增加 了地方 政府 的隐 性支 出 。 考 虑 政 府 引 导 基 金 后 ， 地 方 政 府 负 债 率 增 加 1.94.5 个 百 分 点 达 到宏观研究 请务必阅读最后特别声明与免责条款 3 / 21 37.9%40.5% 。 假设政府 出资 10% 、 社会 资本 隐性 担保比 例 90% ， 我们 测算 引导基 金增 加地 方政 府债 务 4.54 万亿 ， 增 加地 方负 债率 4.5 个 百分 点； 假设 政府出 资 30% 、 隐性 担保 比例 50% ， 预计 引导 基金 增加地 方政 府债 务 1.96 万亿 ， 增 加地 方负 债率 1.9 个百 分点 。2010 年 以来 ， 考 虑城 投债 和政 府引 导 基金后 ， 地方 政府 负债率 从 3.2% 快速 攀升 至 40.4% ， 隐 性债 务问 题日 益严峻 。 六 、存 在的 问题 与出 路： 厘清政 府与 市场 边界 政 府引导 基金最大 的矛盾是 其既有 政策上的 目标 约束 也有市场 收益的 诉求 ， 使 得募资 、投资、 绩效评价 三个运 行环节 均 出现一些 问题。 在募资环 节， 前 期 为了吸 引银行等 社会资本 进入， 不惜承诺 投资收益 ，产生 隐性债务 问题 ； 同 时资金 来源单一 ， 后资管 新规时 代 ，银行 、保险等 资本投 资引导基 金的 难 度 增加 ，导 致许多 基金无法 设立。 在 投资 环节， 为 了 完成政策 目标， 引导基 金会设 置严 苛的 返投 比例 等限制 ， 导致 其对 于优 秀 基金管 理人 的吸 引力 下降 ， 同 时在实际 操作中 基金管理 人会巧妙 避开这 些限制， 使其流于 形式。 在绩效 评 价环节 ， 引导基金有保值 增值的需 求，基 金管理人 因怕承担 国有资 产流失 的责任 ， 而倾 向于 投资 成 长期 、 成 熟期 项目 ， 与 促 进创新 创业 的初 衷相 背离 ， 甚至还 会产 生资 金沉 睡问 题。 政 府解决 以上问题 的核心在 于厘清 政府与市 场的边界 ，回归引 导性、 服务 性 政 府角色 ，将基 金运营中的 市场问 题交给 市场解决。 其一，广 泛吸收海 外资 本、PE/VC 、主权 财富基金 等风险 承担能 力更 高的投 资主体 进入 ， 丰富 社会 资 本来源 。其二， 放宽返投 比例、 注册地等 硬性限制 ，着眼 于提高本 地区 的 投 资吸引 力。其三 ，落实容 错机制 ，对于投 资过程中 出现的 过失，只 有没 有 以 权谋私 、符合程 序规定， 免于行 政追责和 效能问责 ，充分 发挥基金 管理 人 的主观 能动 性。 风险提 示： 政府 资金 预算 约束收 紧、 金融 去杠 杆力 度加大宏观研究 请务必阅读最后特别声明与免责条款 4 / 21 目 录 一、政 府引 导基 金内 涵： 政府引 导下 的政 策性 基金 . 5 二、发 展历 程与 现状 ：从 遍地开 花到 精耕 细作 . 6 （一） 政府 引导 基金 的发 展历程 . 6 （二） 政府 引导 基金 的现 状 . 9 三、政 府引 导基 金运 作： 政府引 导， 市场 化运 作 . 13 （一） 组织 形式 . 13 （二） 基金 结构 . 14 （三） 运作 模式 . 15 四、与 隐性 债务 的联 系： 明股实 债增 加财 政支 出压 力 . 15 五、引 导基 金的 作用 、问 题与未 来： 重塑 政府 与市 场的边 界 . 17 （一） 政府 引导 基金 的作 用 . 17 （二） 政府 引导 基金 的问 题 . 17 （三） 政府 引导 基金 的出 路 . 18 图表目录 图表 1 ： 有关 政府 引导 基 金重要 政策 一览 . 7 图表 2 ： 历年 政府 引导 基 金设立 规模 . 10 图表 3 ： 各级 别引 导基 金 目标规 模与 资金 到位 情况 . 10 图表 4 ： 平均 单支 引导 基 金规模 . 10 图表 5 ： 不同 类别 政府 引 导基金 设立 情况 . 11 图表 6 ： 2021 年 一季 度 成立的 部分 政府 引导 基金 . 11 图表 7 ： 各省 地 方 政府 引 导基金 已到 位资 金情 况 . 13 图表 8 ： 山东 省 PPP 发 展基金 运作 模式 . 14 图表 9 ： 政府 引导 基金 增 加隐性 债务 规模 测算 . 16 图表 10 ： 引 导基金 增加 地方隐 性债 务 . 16 图表 11 ： 地方负 债率 相 对中 央 快速 攀升 . 16宏观研究 请务必阅读最后特别声明与免责条款 5 / 21 一、政府引导基 金内涵：政府引导 下的政策性基金 政府引导基金是一种由政府发起 设立、引导社会资本参与 的政策性私募基金。 政府 引导基 金只 是一 种习 惯称 谓，尚 无官 方定 义。2015 年 12 月 ，财 政部 在 政 府投资 基金 暂行管 理办 法 （下 文称 财预 210 号 文） 中首 次明 确 了政府 投资 基金 的定 义 ， 即政府 投资 基金是指各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权 投 资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持 相 关产业 和领 域发 展的 资金 。 2016 年 12 月 ， 发 改委 在 关于 印发 的 通知 中 指出 ， 政府 出资 产业 投资 基金 是指有 政府 出资 ， 主 要投 资于非 公开 交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。 综合多个政策文件可知， 政府引导基金 是一种政府发起的，吸收银行、非银金融机构及民间资本等社会资本共同 设立，不完全 以营 利为目的，利用政府资金撬动社会资本，发挥政府资金的杠杆放大效应， 引导 资本 投资方 向， 以达 到招 商引 资、促 进当 地产 业发 展等 目的。 相较于市场化私募基金而言，引导基金在设立目的、资金来源、运作与管理、投 资 方向、 利益 与风 险分 配五 方面具 有显 著的 特点 ： 1. 设立初衷 政府引导基金不以营利为目的，成立初衷在于 促进创新创业、支持相关产业发展。 相比于其他类型的投资，创新创业 、产业转型升级、基础设施和公共服务等领域的投资 具有风险大、周期长、流动性差等特点，社会资本并不愿意涉足这些领域。政府引导基 金的设立，充分发挥了财政资金的杠杠效应与政府的引导作用，撬动社会资本投资到相 关领域 ，达 到改 善相 关产 业融资 环境 、促 进产 业结 构优化 升级 的目 的。 2. 资金来 源 政 府 引 导 基金 中 必 须有 政府 出 资 ， 可以 单 独 出资 或与 社 会 资 本合 资 。 政府 出资 来 自 于财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金，并 由财政 部门 根据 本级 政府 授权或 合同 章程 规定 代行 政府出 资人 职责 。 社会 资 本包括 银行 、 非银机 构以 及民 间资 本等 ，目前 以银 行、 保险 资金 为主。 3. 基金运 作 引导基 金按 照“ 政府 引导 、 市场运 作 ， 科 学决策 、 防 范风险 ” 的原 则进行 运作 ， 政府一 般不参与日常管理事务 。财政部门 仅指导投资基金建立科学的决 策机制，确保投资基金 政策性目标实现，一般不参与基金日常管理事务。引导基金的募资、投资、投后管理、 清算、 退出 等均 通过 市场 化方式 运作 。 4. 投资方 向 政府引导基金主要投向经济社会发展的重点领域和薄弱环节 ，目前有四大投资领域 以及七 类负 面清 单 。财预 210 号文 明确 了四 大重 点 领域： 支持 创新 创业 ；支 持中小 企业 发展；支持产业转型升级和发展；支持基础设 施和公共服务领域。同时提出了七类负 面 清单，不得投资于以下业务：从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；投 资 二级市 场股 票 、 期 货、 房 地产 、 证 券投 资基 金、 评级 AAA 以下 的 企业 债、 信 托产品 、 非 保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；向任何第三方提供赞助、捐赠（经批 准 的公益 性捐 赠除 外） ； 吸收 或变相 吸收 存款 ， 或向 第 三方提 供贷 款和 资金 拆借 ； 进 行承 担 无限连带责任的对外投资； 发行信托或集合理财产品募集资金 以及其他国家法律法规 禁 止从事 的业 务。 5. 利益与 风险 分配宏观研究 请务必阅读最后特别声明与免责条款 6 / 21 政策明 文规 定 出 资方 按照“ 利益共 享、 风 险共 担” 的原 则进行 收益 处 理 和亏 损分 担。 归 属于政府的投资收益和利息等，除明确约定继续用于投资基金滚动使用外，应及时足额 上缴国库。基金投资的亏损由出资方共同承担，政府应以出资额为限承担有限责任。同 时财预 210 号 文明 确规 定 ，为了 更好 发挥 政府 出资 的引导 作用 ，政 府可 适当 让利， 但不 得向其他出资人承诺资本金不受损失，不得承诺最低收益。 但在实际操作中，为了吸引 社会资 本的 进入 ， 政 府会 承诺 社 会资 本 的 固定 收益 ， 存 在“ 明股 实债” 的 现象 ， 形成政 府 隐 性债务 。 二、发展历程与 现状：从遍地开花 到精耕细作 （一）政府 引导基 金的发展历 程 自 2002 年我 国第 一支 投 资引导 基金 中关 村创 业引导 基金 设立 至今 ，政 府引导 基金行 业已 近经 历了 三个 阶段。 1. 2002 年-2007 年， 初步探 索 阶段 2002 年 ，中关 村创 业引 导 基金成 立， 成为 我国 第一 支真正 意义 上的 引导 基金 ，此 后 政府引 导基 金开 始进 入摸 爬滚打 的初 步探 索阶 段。 进入 20 世 纪以 来 ， 解 决中 小企业 特别 是高新技术企业融资难问题成为政府的重要任务之一，而直接补贴形式又对财政资金的 消耗较大，所以政府引导基金应受到政府的青睐。但这一时期法律文件仅提出设立政府 引导基金设想，但对基金的组织架构、风险控制、推出机制等尚未作出规定，对实际操 作缺乏 指导 意义 。2002 年 6 月， 中小 企业 促进 法 提出 国家 设立 中小 企业 发展基 金， 引导和带动社会资金支持初创期中小企业，促进创业创新，确立了政府引导基金的法律 基础。 2005 年 11 月 ， 发改委 等十 部委 发布 创 业投资 企业 管理 办法 ， 明 确国家 和地 方可以设立创业投资引导基金，通 过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的发 展。2007 年 7 月， 财 政部 和科技 部联 合制 定了 科 技型中 小企 业创 业投 资引 导基金 管理 暂行办 法 ， 规 定科 技型 中 小企业 创业 投资 引导 基金 专项用 于引 导创 业投 资机 构向初 创期 科技型 中小 企业 投资 。 2. 2008 年-2016 年， 规范发 展阶段 这一阶 段有 关政 府引 导基 金的专 门性 规范 陆续 出台 ， 明确 了引 导基金 的性 质 与宗旨 、 设立与资金来源、运作原则与方式、基金管理、监督与指导、风险控制等，全方位规范 引导基 金的 设立 与运 作。2008 年 10 月， 发改 委、 财 政部、 商务 部联 合制 定了 关于 创 业投资 引导 基金 规范 设立 与运作 的指 导意 见 ， 为 各 级地方 政府 设立 引导 基金 明确了 操作 指引， 并明 确引 导基 金的 性 质 由政 府设 立并 按市 场化方 式运 作的 基金 。 在 这 一阶段 ， 政府引 导基 金受 到越 多越 多的重 视， 经常 出现 在国 务 院常务 会议 的议 题中 。 2014 年5 月， 李克强总理在国常会中提出，要成倍扩大中央财政新兴产业创业引导资金规模，加快设 立国家新兴产业创业投资引导基金，完善市场化运行长效机制，实现引导资金有效回收 和滚动 使用 ， 破解 创新 型 中小企 业融 资难 题 。2015 年 1 月， 国常 会决 定设 立 总规 模 400 亿元的 国家 新兴 创业 投资 引导基 金， 助力 创业 创新 和产业 升级 。2015 年 9 月 ， 会议 又提 出中央 财政 出 资 150 亿 元 发挥杠 杆作 用和 乘数 效应 ， 建立 总规 模 为 600 亿 元 的国家 中小 企业发展基金，重点支持种子期、初创期成长型中小企业。 政府引导基金 的聚焦领域也 在创业 创新 的基 础上 不断 扩大， 根据 2016 年 12 月 发改委 发布 的 政府 出资 产业投 资基 金暂行 办法 ， 引 导基 金应 主要投 资于 非基 本公 共服 务、 基础 设施 、 住房 保障 、 生态环 境、 区域发 展、 战略 性新 兴产 业和先 进制 造业 、创 业创 新等七 大领 域。宏观研究 请务必阅读最后特别声明与免责条款 7 / 21 随 着 各 项 法 规 和指 导 意 见的 出 台 、 政 府 会议 的 开 展， 政 府 引 导 基 金的 设 立 在 2014 年-2016 年呈 现井 喷状 态 ：根据 私募 通数 据显 示，2014-2016 年 新设 基金 数量 分别为 95 支、365 支、 499 支 ， 三 年 复合年 增速 达 到 113.9% ； 目标规 模分 别 为 3271 亿 元、16363 亿元、37308 亿元 ，三 年 复合增 速达 到 368.8% 。 3. 2017 年至 今， 精耕 细作阶 段 随着各级政府批准设立的政府引导基金的规模逐渐扩大，政策目标重复、资金闲置 和碎片化等问题日益突出，政策 目标开始转向加强对设立基金或注资 的预算约束、 提高 财政出 资效 益上。2019 年 5 月， 国务 院公 布的 政府 投资条 例 中提 出， 国 家 加强对 政 府投资资金的预算约束，政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资基金 。 2020 年 2 月 ， 财 政部 在 关于加 强政 府投 资基 金管 理提高 财政 出资 效益 的通 知 中再 次 明确强化政府预算对财政出资的约束，对财政出资设立基金或注资须严格审核，纳入 年 度预算管理，报本级人大或其常委会批准，同时禁止通过政府投资基金变相举债，地 方 政府债券资金也不得用于基金设立或注资。同时，受资管新规落地的影响，结构化方 式 撬动银行资金受到限制，政府引导基金中的社会资本缺位，募资难问题制约引导基金 的 发展壮 大。 政府 引导 基金 在设立 阶段 经历“ 遍地 开花” 的大规 模增 长后 ， 在 投资 阶段面 临着 “ 政策性 与市 场化” 的矛 盾引 起的投 资步 伐缓 慢、 财政 资金利 用率 低下 等问 题， 近年来 很多 政府引导基金修订管理办法，在出资比例、准入门槛与注册地要求、激励与返利政策 、 绩效评 价体 系等 方面 做出 了修订 ，向 精细 化投 资方 向迈进 。 2017 年以 后， 新设 政府 引 导基金 的数 量及 目标 规模 逐年回 落。2017 年-2020 年， 新设基 金数 目分 别为 265 支、160 支、128 支、102 支， 年复 合增 速为-32.8% ，目 标规 模分别 为 26485 亿 元、13700 亿元 、9446 亿 元、5164 亿元 ，年 复合 增速 仅为-39.0% 。 图表1 ： 有关政 府引 导基 金重 要政 策一览 发布时间 发布机构 发布文件/ 会议 主要内容 2002-06-29 全国人民大会常务委员会 中华人民共和国中小企业促进 法 国家设立中小企业发展基金。 国家中小企业发展基金 应当遵循政策性导向和市场化运作原则，主要用于引 导和带动社会资金支持初创期中小企业，促进创业创 新。 2005-11-15 发改委、科技部、财政部 等 创业投资企业管理暂行办法 （发 展改革委等十部委令 2005第 39 号） 国家与地方政府可以设立 创业投资引导基金，通过参 股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立 与发展。 2006-02-09 国务院 国家中长期科学和技术发展规划 纲要 探索以政府财政资金为引导，政策性金融、商业性金 融资金投入为主的方式，采取积极措施，促进更多资 本进入创业风险投资市场。 2007-07-06 财政部、科技部 科技型中小企业创业投资引导基 金管理暂行办法（财企2007 128 号） 科技型中小企业创业投资引导基金 （以下简称引导基 金）专项用于引导创业投资机构向初创期科技型中小 企业投资。 2008-10-18 发展改革委、财政部、商 务部 关于创业投资引导基金规范设立 与运作的指导意见 引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策 性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会 资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创 业投资业务 2010-12-09 财政部、科技部 科技型中小企业创业投资引导基 引导基金股权投资收入上缴中央国库，纳入中央一般宏观研究 请务必阅读最后特别声明与免责条款 8 / 21 金股权投资收入收缴暂行办法 （财 企2010361 号) 预算管理， 列 政府收支分类科 目 103 类“非税收入” 06 款“国有资本经营收入”下一 般预算收入相关科目。 2011-07-07 财政部 国家科技成果转化引导基金管理 暂行办法 （财教 2011 289 号） 为贯彻落实 国家中长期科学和技术发展规划纲要 ， 加速推动科技成果转化与应用，引导社会力量和地方 政府加大科技成果转化投入，中央财政设立 国家科技 成果转化引导基金 （以下简称转化基金）。 2014-05-13 发改委 关于进一步做好支持创业投资企 业发展相关工作的通知（发改办 财金20141044 号） 继续加大国家新兴产业创投计划实施力度。鼓励 新兴产业创投计划参股创业投资企业进一步加大对 战略性新兴产业和高技术产业领域中小企业的投资 力度。 2014-05-21 国务院 国务院常务会议 会议决定，成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金 规模，加快设立国家新兴产业创业投资引导基金，完 善市场化运行长效机制，实现引导资金有效回收和滚 动使用，破解创新型中小企业融资难题。 2014-08-08 科技部、财政部 国家科技成果转化引导基金设立 创业投资子基金管理暂行办法 ( 国 科发财2014229 号） 引导基金对子基金的参股比例为子基金总额的 20%-30% ，且始终不作为第一 大股东或最大出资人。 2014-11-16 国务院 国务院关于创新重点领域投融资 机制 鼓励社会投资的指导意见 （国发201460 号） 鼓励发展支持重点领域建设的投资基金。 大力发展股 权投资基金和创业投资基金，鼓励民间资本采取私募 等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基 础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等 领域的产业投资基金。 2015-01-14 国务院 国务院常务会议 会议决定， 设立总规模 400 亿 元的国家新兴产业创业 投资引导基金，助力创业创新和产业升级。 2015-09-01 国务院 国务院常务会议 会议提出， 中央财政出资 150 亿元发挥杠杆作用和乘 数效应，吸引民营和国有企业、金融机构、地方政府 等共同参与， 建立总规模为 600 亿元的国家中小企业 发展基金， 重点支持种子期、 初创期成长型中小企业。 2015-11-12 财政部 关于印发 的通知（财预2015 210 号） 投资基金各出资方应当按照 “ 利益共享、风险共担” 的 原则，明确约定收益处理和亏损负担方式。对于归属 政府的投资收益和利息等，除明确约定继续用于投资 基金滚动使用外，应按照财政国库管理制度有关规定 及时足额上缴国库。投资基金的亏损应由出资方共同 承担，政府应以出资额为限承担有限责任。 为更好地发挥政府出资的引导作用， 政府可适当让 利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不 得承诺最低收益。 2015-12-04 科技部、 财政部 关于印发 的通知（国科发资2015 417 号） 贷款风险补偿是指转化基金对合作银行发放用于转 化国家科技成果转化项目库中科技成果的贷款给予 一定的风险补偿。宏观研究 请务必阅读最后特别声明与免责条款 9 / 21 2015-12-25 财政部 关于财政资金注资政府投资基金 支持产业发展的指导意见（财建 2015 1062 号） 使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府引 导作用。协调好财政资金杠杆放大作用和多种所有制 资本相互促进作用， 加强顶层设计， 坚持市场化运作， 规范有序推进，推动解决产业重点领域和薄弱环节的 资金、市场、技术等瓶颈制约。 2016-07-18 中共中央、国务院 关于深化投融资体制改革的意 见（中发201618 号） 根据发展需要，依法发起设立 基础设施建设基金、公 共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资产业 投资基金等各类基金，充分发挥政府资金的引导作用 和放大效应。 2016-09-20 国务院 关于促进创业投资持续健康发展 的若干意见（国发201653 号） 发挥政府资金的引导作用。 充分发挥政府设立的创业 投资引导基金作用，加强规范管理，加大力度培育新 的经济增长点，促进就业增长。充分发挥 国家新兴产 业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金、国家 科技成果转化引导基金 等已设立基金的作用。 2016-12-30 发改委 关于印发 的通知 （发 改财 金规20162800 号） 政府出资产业投资基金，是指有政府出资， 主要投资 于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资 基金。 2017-04-27 国务院 关于转发 的通知 （国办发201738 号） 采取市场化方式推动设立国有企业结构调整基金、国 有资本风险投资基金、中央企业创新发展投资引导基 金等相关投资基金。 2019-05-05 国务院 政府投资条例 国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关 部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。 2020-02-24 财政部 关于加强政府投资基金管理提高 财政出资效益的通知（财预 20207 号） 一、强化政府预算对财政出资的约束。 对财政出资设 立基金或注资须严格审核，纳入年度预算管理，报本 级人大或其常委会批准；数额较大的，应根据基金投 资进度分年安排。 五、禁止通过政府投资基金变相举债。 严格遵守党中 央、国务院关于地方政府债务管理的各项规定，不得 通过基金以任何方式变相举债。地方政府债券资金不 得用于基金设立或注资。 资料来源： 中央人民政府网站、财政部官网、发改委官网 、粤开证券研究院 （二）政府 引导基 金的现状 1. 整体上 ，引 导基 金设 立节 奏有所 放缓 ，资 金到 位率 逐年提 升 自 2017 年开始， 新设 立 引导基 金的 数量 与规 模 逐 年递减 ，但 存量 规模 不容 小觑。 截至 2021 年 第一 季度， 国 内共设 立 1877 支 政府 引 导基金 ， 目 标规 模 11.59 万亿， 已到 位资金 规 模 5.69 万亿 ，资 金到位 率 约 48.98% 。 2021 年一 季引 导基 金设立 规模继 续放 缓， 但资 金到 位率提 升。2021 年 第一 季 度新 设引导 基金 26 支 ，同 比 下降 7.69% ； 基金 目标 规 模 540.5 亿， 同比 下降 50.9% ；已 到 位规 模 441.0 亿 元， 同比 下 降 2.82% ； 资 金到 位率 约 为 81.6% ， 同 比增 长 31.9 个百分 点。宏观研究 请务必阅读最后特别声明与免责条款 10 / 21 图表2 ： 历年政 府引 导基 金设 立规 模 资料来源： 私募通、粤开证券研究院 2. 区县级 、地 级市 政府 引导 基金设 立数 量逐 步增 加 截至 2021 年第一 季度 ， 我国政 府引 导基 金 数 量仍 以地级 市、 区县 级居 多， 但地级 市、区县级单支引导金规模较小。 国家级、省级、 地市级、区县级政府引导基金数量分 别为 38 支、 403 支、 866 支和 570 支， 但 基金 总规 模上看 以省 级、 地市级 居 多， 国 家级 、 省级、 地市 级、 区县 级政 府引导 基金 目标 基金 规模 分别 2.67 万亿 、4.05 万 亿、3.40 万 亿和 1.48 万 亿， 已到 位资 金规模 分别 为 2.67 万 亿、 4.05 万 亿、 3.40 万亿 和 1.48 万 亿。 从平均 规模 来看 ， 单支 引导 基金目 标规 模与 级别 呈现 正相关 关系 ， 平均 依次 为 720.7 亿、 105.2 亿、41.8 亿和 27.5 亿。 2021 年 第一 季度 新设 立 的 26 支 基金 中， 区县 级 引导基 金设 立数 量最 多， 国家级 、 省级、 地市 级、 区县 级基 金数量 依次 为 0 支、6 支、8 支、12 支， 目标 规模 占比依 次为 0% 、29.05% 、46.52% 、24.44% 。 图表3 ： 各级别 引导 基金 目标 规模 与资金 到位 情况 图表4 ： 平均单 支引 导基 金规 模 135 875 651 362 3,270 16,363 37,308 26,485 13,700 9,446 5,164 541 0 100 200 300 400 500 600 0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000 目标规模（亿元） 已到位规模（亿元） 基金数量（支，右轴）宏观研究 请务必阅读最后特别声明与免责条款 11 / 21 资料来源： 私募通 、粤开证券研究院 资料来源：私募通、粤开证券研究院 3. 政府引 导基 金以 产业 基金 为主， 着力 发展 新兴 产业 、医疗 、生 态等 方向 目前政 府引 导基 金主 要包 括产业 基金 、 创 投基 金和 PPP 基金三 大类 别， 以产 业基金 为主导 。 截至 2021 年第 一季度 ，政 府引 导基 金以 产业基 金为 主导 ，基 金数 量高达 1157 支，目 标规 模和 已到 位资 金规模 分别 为 7.87 万亿和 3.81 万亿 ，分 别占 总体 的 67.9% 和 66.9% ； 创投 基金 设立 热 度较低 ，基 金数 量有 525 支，目 标规 模和 已到 位资 金规模 仅有 0.92 万 亿和 0.65 万 亿；PPP 基金 数量 较小 ，仅 有 195 支 ，但 目标 规模 和已到 位资金 规 模分别 达 到 2.79 万亿 和 1.24 万 亿。 2021 年第 一季 度， 政府 引 导基金 新设 立 23 支 产业基 金、1 支创 投基 金和 2 支 PPP 基金。从扶持方向来看，新设立基金多数投向智能制造、新能源、医药康养、文化旅 游 等方向 ， 助力 区域 产业 结 构